现代职业教育供给侧结构性改革现实之需及制度设计

许敏+俞林

摘 要 为了更好地解决当前经济发展新常态存在的“产能过剩”“经济下行”等突出矛盾，职业教育必须主动勇挑重担，从“供给侧”进行改革。目前，我国职业教育存在资源城乡分配不均衡、投入结构失衡、职业院校内部发展要素不均衡等结构性矛盾，经济社会产业结构转型升级、新型城镇化纵深发展、区域社会精准扶贫、高质量教育追求和人的全面发展、计划生育政策调整等对职业教育供给侧结构性改革也提出了现实需求。基于此，以职业教育相关方为切入点，提出从专业设置、实训基地建设、服务能力提升等方面进行改革，针对现代学徒制、内部质量保证体系、现代职业教育体系、信息化等设计合理的制度和政策，实现现代职业教育供给侧结构性改革的效率和质量不断提升，为国家经济社会转型升级提供支持。

关键词 职业教育；供给侧改革；结构性矛盾；制度设计

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）28-0013-05

面对当前经济发展的新常态，为解决经济社会发展中存在的“产能过剩”“经济下行”等突出矛盾[1]，2015年底，习近平总书记在国家财经领导小组工作会议首次提出了“供给侧改革”这一专有名词，强调国家应当在适度扩大总需求的同时，改变思路，从供给侧角度进行改革，通过降低产能、库存、成本等手段，实现成本减少、效益提升，进而不断实现社会经济发展质量和效率的双重提升，助推经济新常态下我国产业结构的转型升级，达到稳步迈过经济社会改革深水区的目的，实现经济繁荣、社会稳定[2]。俨然，供给侧结构性改革已经成为国家指导社会各领域进行改革的总方向，可以为各领域改革提供范式。在经济结构转型升级过程中，社会对人才的需求结构也会发生巨大变化，除了需要高端人才外，对技术技能型人才的需求结构也会随之变化。因此，为更好地适应新常态，作为技术技能人才培养的主体和输出者，职业教育必须主动承担为经济社会转型升级培养高素质技术技能型人才的重任，从“供给侧”进行改革，重新进行市场调研，设置专业和人才培养规格，进而不断满足人才“需求侧”所提出的各项要求，为经济社会发展作出应有贡献。

一、经济学领域供给侧结构性改革的内涵阐释

供给侧结构性改革的提出源于经济领域[3]。在西方经济学的研究历程中，英国著名经济学家亚当·斯密（Adam Smith）在其1773年出版的《国民财富的性质和原因的研究》中首次對供给和分工协作进行了阐述。19世纪初，法国经济学家萨伊提出了市场定律（即为萨伊定律），认为供给创造需求，这一定律被认为是对供需关系描述最为经典的理论。基于此，“供给侧”学派的发展也经历了从“萨伊定律—凯恩斯主义—供给学派”到“供给学派—凯恩斯主义—供给管理”的转变，从最初萨伊提出的市场定位转向供给管理思想，体现出了制度经济学的雏形，表现为国家在宏观经济调控中会注重运用供给侧改革的手段和方法对经济结构进行调节，进而化解经济危机，实现经济的长足稳定发展[4]。而习近平总书记提出的供给侧结构性改革的主要目的是通过不断优化经济发展供给侧与需求侧的匹配性，进一步增大有效供给，减少无效供给，实现产能过剩的化解、产品库存的降低、成本的优化，进而实现经济社会结构的优化、经济发展质量和效率的提升。

二、职业教育领域需求、供给及结构性矛盾

当前，无论是经济、政治领域，还是教育、医疗等领域，供给不能有效满足人们的需求。究其原因不是总量不足，而是供给与人们的需求不匹配，进而导致结构性矛盾。从职业教育供给与需求间的矛盾入手，深层次探索职业教育领域的结构性矛盾，有助于为解决职业教育领域需求和供给间的矛盾提供相应的理论依据[5]。

（一）职业教育资源的区域、城乡分配不均衡

当前，我国职业教育领域的资源分配存在严重的不均衡现象。从区域视角看，我国职业教育资源在东、中、西部间存在较大的区际差异。整体而言，东部地区职业教育资源较为丰富，而西部地区职业教育资源则相对匮乏。除总量资源存在差异外，区域之间在享受相应的优惠政策方面因为经济水平的差距也存在不均衡现象[6]。另外，职业教育除了区域差异外，城乡不均衡现象也很严重，往往城镇职业教育发展水平较高，而乡村职业教育质量则相对较低，尤其在当前我国新型城镇化进程中，由于户籍城镇化率远低于人口城镇化率，就更需要加大乡村职业教育发展力度，进行农村转移劳动力的职业技能培训，以促进新型城镇化的落实。

（二）职业教育管理结构单一，且投入结构失衡

当前，我国职业教育绝大部分由政府投资兴办，所有权属于政府，政府在职业教育管理方面往往会出现越位、越权等情况，职业院校办学自主权较低，缺乏办学积极性，形成了“政府越位—学校缺位”的矛盾结构。另外，作为职业教育的投资方，由于职业教育的投入产出率较低，且社会的整体评价不高，所以政府更愿意将有限的资源投入到高等教育或者是基础教育，以获取更多的收益。即使资金投入到职业教育，也存在着重视硬件建设而忽视软实力构建，重视基础设施建设而忽视改革性投资等现象，导致我国当前的职业教育管理结构单一、办学不灵活、投资严重失衡等问题。

（三）职业院校内部发展要素的结构性不均衡矛盾

除了上述结构性问题外，职业院校本身也存在着结构性不均衡矛盾。一是专业结构不平衡。当前很多职业院校的专业设置较为随意，追求大而全，缺乏特色，与区域经济社会发展不匹配，文科专业多，竞争力不强。二是课程结构失衡。当前，职业院校的课程结构呈现理论课程多、实践课程少，必修课程多、选修课程少，专业课程多、素质课程少等特点。三是师资结构失衡。主要体现在职称结构、年龄结构、性别结构及专兼职师资等方面。四是毕业生就业结构失衡。目前毕业生存在严重的就业结构失衡现象，不能满足用工荒的要求，且毕业生的岗位技能无法满足企业需求。

三、职业教育领域供给侧结构性改革的现实需求

（一）经济社会产业结构转型升级之需endprint

随着信息化时代的到来，我国经济发展即将迈入“工业4.0”，人工智能与模式识别发展突飞猛进，制造业、服务业等向智能化趋势发展，从而对各行各业的从业技能和工作状态等影响深远，进而对技术技能人才的培养提出了更高要求。从生产角度讲，各行各业的生产组织方式开始由低成本的制造技术和利润最大化向持续创新和智能制造的生产方式转变，这种生产方式形态对员工的综合能力和创新意识等要求更高。从员工角度讲，其工作内容开始由碎片化向协同化、整体化转变。传统的行业生产加工员工的工作相对单一、零碎，但智能化时代要求员工的工作内容呈现集成化、整体化趋势，对人才的要求发生根本性改变，需要产业工人从知识、能力、素质等角度全方位提升能力。作为培养大量高素质技术技能型人才的职业院校，需要适时调整专业设置，结合产业升级需求，将人才培养重心转向高素质创新型人才，进而满足产业转型升级的要求。

（二）新型城镇化纵深发展之需

2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出，要以人的城镇化为目标，不断推进农业人口市民化。要切实实现新型城镇化的目标，从根本上解决从户籍城镇化到人口城镇化的转变，职业教育的作用显而易见，其可以帮助农民工提升职业技能，进而实现农村转移劳动力的市民化[7]。首先，当前我国城镇化率仅有55%左右，远低于发达国家80%的水平，因此有必要加大农业人口的转移。其次，农村转移劳动力进入城市成为新市民困难重重，主要体现为农村转移劳动力文化程度较低、行为习惯不好、就业技能较弱等，新市民若要在城市立足，就要在以上几方面进行培训，从而实现文化程度的提升、行为习惯和思想观念的养成及职业技能的转型升级。以上两方面，职业教育均能承担相关角色，且能在城市立足。

（三）区域社会精准扶贫之需

我国提出到2020年要实现全面小康社会，但目前尚有5000多万人口处于贫困线以下，解决这一问题的本质在于帮助贫困主体提升人力资本水平。当前社会，贫困主体由于缺乏技术技能和资本支持，其自身的“造血”功能较为欠缺。鉴于此，职业教育可以发挥天然优势，帮助贫困主体提升职业技能、扩大就业潜能。因为职业教育是服务于区域经济社会发展的教育，决定了其能在员工培训方面实现精准扶贫，可以从学历教育、非学历教育、职业技能培训、职业资格证书获取等方面充分发掘贫困地区的人力资本，在员工具备了基本生存技能后，帮助他们进一步提升文化层次，实现更高层次的就业，甚至具备创业的能力。

（四）高质量教育追求和人的全面发展之需

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要加快发展和构建现代职业教育体系，以此来更好地达到让人民群众享受高质量职业教育的目的，同时也能进一步满足经济社会发展对高素质技能型人才的需求。但当前社会生活中，人们实际感知到的职业教育质量相对较低，与人们追求高质量教育的诉求相去甚远。当下存在着社会对高技能人才的需求旺盛，而职业院校供给不足，同时又存在着人才荒与就业难的现实困境。这就要从供给侧进行职业教育人才培养的改革，顺应“中国制造2025”战略要求，提升职业教育人才培养供给质量，进而满足人们对高质量教育的追求。另外，职业教育在人才培养过程中，既要培养学习者的基础能力，又要提升其发展能力，最终实现人的全面发展。

（五）计划生育政策应对人口老龄化调整之需

近年来，我国人口老龄化呈现不断上升趋势。据相关资料预测，尽管全国总人口呈现不断小幅上升趋势，但其中老齡化人口将从2010年的1.40亿人提高到2030年的2.63亿人，而劳动人口则将从2010年的9.18亿人下降至2030年的8.38亿人。由此可见，人口结构出现了本质变化，由此也对社会经济发展提出了新的挑战。首先，人口老龄化的加快，由此老年人的养老和社保等问题呼之欲出，解决这一问题需要对老年人力资本进行开发，由此形成了所谓的“银发市场”。针对这一变化，职业教育应及时调整专业设置、办学模式等，以适应银发经济。其次，整个社会劳动人口不断下降，而社会经济转型升级，中低层次劳动者人力成本上升，人口红利加速减少，使得劳动密集型产业要进行转型升级，由此就需要对劳动者进行职业培训以适应这一变化。最后，因人口老龄化等原因，国家对计划生育政策做了调整，开放了“二胎”，未来会出现一个婴儿高峰期，因而也会带动婴儿产业的发展，职业教育也应当适应这一变化。

四、职业教育领域供给侧结构性改革的制度设计

通过上述分析，可以发现经济社会产业结构转型升级、新型城镇化纵深发展、区域社会精准扶贫、人们追求高质量教育和全面发展、计划生育政策应对人口老龄化调整等方面都需要对职业教育的供给侧进行结构性改革，但不能单纯从增加供给角度去提供职业教育，而应当根据社会需求的变化，不断提供能满足社会需求的供给，即所谓的有效性供给。要切实达到有效供给，需要从职业教育的相关方入手，从专业设置、实训基地建设、服务能力提升等方面来进行改革，设计合理的制度、政策等，从而实现职业教育供给效率、供给质量的不断提升。

（一）职业教育领域供给侧结构性改革之制度安排

政府应当从顶层设计入手进行有效的制度安排，进一步引导职业教育的优质资源不断向收益效率较高的领域转移，从而在社会上营造一个较好的职业教育氛围[8]。因为，职业教育领域的供给侧结构性改革涉及面较广，包括政府、学校、企业及教师等多元主体，故在制度安排时要保证职业教育的优质资源能得到优化配置，效率低的资源实现淘汰。

1.完善现代学徒制制度

现代学徒制是一种新型的育人模式，需要企业和学校共同推进，学生即企业员工，学即就业，这就要求学员既要有时间在企业从事生产活动，又要有时间在学校学习理论知识，并能获得相应薪资待遇。作为一种新型的育人模式，要让广大职业院校认可和推广，就需要政府制定相应的政策予以支持。通过构建现代学徒制的政策和制度，有助于引导企业积极参与职业教育人才培养，实现企业优质资源的共享，从而既解决包含企业高技能专家、企业标准等优质的资源进入职业教育的问题，也能解决学校的专业教师实践能力不足、实训场所有限等问题。endprint

2.构建职业院校专业动态调整机制

职业教育人才培养质量的高低很大程度上与专业设置关系较密切，通过构建动态的专业调整机制，促进收益较低的资源转向收益较高的专业。实现动态调整需要通过学校内部的专业诊断与改进工作，实施专业分类管理，以品牌专业、特色专业建设为抓手，以市场需求为主导，引导学校实施资源的差异化分配，形成专业预警机制、动态调整机制及转型退出机制。

3.构建职业院校内部质量保证体系

其目的也是对职业院校内的人才培养质量进行监控。根据《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》）（教职成厅（2015）2号）等文件精神，建立网络化覆盖联动的“五纵五横一平台”内部质量保证体系架构。从学校、专业、课程、教师、学生等五个层面进行诊断与改进工作，以人为本，以师生发展质量保证为核心，以专业和课程为载体，促使职业院校在学校、专业、课程、教师、学生不同层面建立起完整且相对独立的自我质量保证体系，从而实现职业院校学生的全面发展。

4.构建现代职业教育与终身教育体系

通过构建这一体系，有助于促使优质资源低成本流向社会需求较强的专业，提升人才培养的质量，增强职业教育产品供给的效率和质量。另外，构建合理的现代职业教育体系，形成从职业教育的基层人才培养到高层人才培养的通道，实现中职—高职—应用型本科—工程硕士—工程博士协同发展的育人模式，从而使得职业教育的资源能合理有效地得到利用，提升职业教育的供给能力提升。

总之，通过职业教育供给侧结构性改革，進行了相关制度的安排，能够实现优质资源低成本向社会需求的专业转移，从而有助于提升职业教育供给能力的提升，最终切实提升人才培养质量，服务社会经济发展。

（二）职业教育供给侧结构性改革政策设计

为更好地提升职业教育供给侧结构性改革的效率和实效，需要从政策层面进行整体设计，这样才能确保职业教育的供给效率[9]。可从示范院校建设、中高本衔接、专业调整、教育标准体系及教学工作诊断与改进等方面进行政策设计。

1.示范院校建设方面

职业院校在进行示范院校建设和后示范院校建设时，可以从评审标准、校企合作等方面进行政策制定，即需要制定更加科学合理的示范院校遴选标准、示范院校建设验收标准、示范院校建设标准等，还需要为进一步提升职业院校办学质量，加强校企合作、产学深度融合等方面的政策制定，譬如制定有助于促进企业等社会力量参与职业教育办学的举措，让社会力量能够从中获经济利益、制定校企深度融合的法律法规等。

2.中职—高职—应用型本科有机衔接方面

为了鼓励学生、家长选择职业教育，建议可以制定并实施相关的“中职—高职—应用型本科”贯通政策，即学生在中职、高职阶段都能有机会升入更高层次的职业院校接受本科教育，甚至能够接受工程硕士和工程博士等研究生阶段的教育。这样既能符合教育的发展规律，又能满足社会、家长、学生等的内在需求，从而能够实现职业教育优质资源的合理配置和相互协同。

3.现代职业教育体系构建方面

现代职业教育体系搭建是目前职业教育的焦点话题，可以围绕职业教育产权分割这一热点，制定混合所有制、现代学徒制、职业教育集团等方面的政策，无论是混合所有制，还是现代学徒制和职业教育集团化办学，都要求企业能够切实参与到职业教育办学中来，这样既能满足社会力量参与职业教育的需求，又能帮助优质资源跨界流动，从而实现职业教育的有效供给。

4.专业设置与调整方面

各职业院校可以通过制定区域职业教育发展的指标体系引导职业院校分类发展，还可以制定相关差异化的经费投入政策，引导职业院校不断进行专业调整，实现资源的重新合理配置。可以制定专业的动态调整政策和第三方专业建设咨询方面的政策，引导专业自主淘汰和优化。各职业院校需要建立健全学校专业增设、淘汰、改造的动态调整机制，优化专业结构与布局，从而提高专业建设水平，使专业培养人才能够切实符合适应经济社会转型升级的需要，全面提升职业教育人才培养水平。

5.教育标准体系构建方面

各职业院校可以通过制定职业院校设置标准、专业教学标准、人才培养标准等，帮助政府和社会对职业教育进行监督，从而无形中形成有效的外部质量监控，这样对提升职业教育的质量和社会影响力都具有重要作用。此外可制定职业教育教学质量诊断与改进方面的政策和文件，引导职业院校从办学理念、目标等方面进行优化和整合，引导职业教育教育教学质量的提升，从而为国家和社会提供优质的职业教育服务，实现职业教育供给的效率和质量提升。

（三）职业教育供给侧结构性改革信息化保障

职业教育领域引入供给侧结构性改革的根本目的是减少无效供给、实现精准改革。精准改革的重要手段之一就是推行职业教育信息化，通过推行职业教育信息化实现改革手段、内容、方法、载体等的信息化，进而降低改革投入，提升改革的产出效益，从而从某种程度达到减少无效供给的目的。在职业教育信息化推行过程中，各种新技术蓬勃兴起，进而搭建了符合现代职业教育要求的信息化框架，以此来满足教育消费者多元化需求的要求，以信息化指导职业教育供给的精准化，可以某种程度上实现专业设置与产业发展相吻合，避免重复和浪费，也可以避免恶性无效的竞争。另外，还可以通过信息化实现大数据统计，对课程开设可以给出相应的指导意见，这样有利于职业院校精准配置，避免供给过剩的情况。在信息化时代，“互联网+职业教育”等已经逐步应用到职业教育领域，提升了职业教育的信息化水平，并于其他领域实现联网，实现了跨界资源的相互共享，形成纵横交叉网络化的合作体系，各领域之间能及时了解市场现状，进而可以避免资源的重复交叉建设。在职业院校层面，可以及时了解企业和市场目前拥有的资源，还可以判断其中哪些可以共享。从企业层面讲，企业也可以通过信息化及时了解职业院校目前所培养的学生所掌握的技能以及掌握的程度如何，从而避免企业将来重复培训。从政府角度讲，可以及时掌握企业需求和学校供给的匹配情况，及时介入，进而可以减少相应的矛盾。总之，通过信息化的推进，可以减少无效供给。

参 考 文 献

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