中外基础教育均衡发展策略及对我国的启示

贾月明　姜凤云

摘 要 基础教育均衡发展是促进教育公平的重要途径。借鉴国内外基础教育均衡发展的优秀经验，我国基础教育须实施免费午餐制度、选择性教师证书制度、教育券制度以及校际联合、委托管理、师资区域内良性流动等措施，以促进我国教育公平的进一步实现。

关键词 基础教育 均衡发展 教育券 选择性教师证书 补偿教育

我国学者袁振国及杜育红认为，教育均衡发展是指受教育者接受相同数量和质量的教育，具体包括教育资源均衡、教育机会均衡、教育过程及教育结果均衡。我国现已基本普及义务教育，实现了基础教育发展的初级均衡，还须进一步实现教育过程及教育结果的均衡化。

一、中外基础教育均衡发展的实施策略

1.保障基础教育经费投入，确保适龄儿童公平享有教育资源

教育经费是进行基础教育建设的重要保障，其丰富与否直接关系到基础教育均衡化进程。实行单一的基础教育投资模式己难以满足教育发展需求，目前各国都提倡教育投资主体多元化，以保障教育经费投入，如美国公立中小学的教育经费由联邦、州、地方政府、私人共同负担；印度政府为促进不同阶层间均衡发展，确保适龄儿童公平享有教育资源，实施“全国基础教育营养资助计划”，该计划为“全国所有1至5年级小学生每天提供有营养价值的100克免费熟食，以增加小学生入学率、出勤率和保持率”[1]。我国上海浦东新区实行“财政拨款以学生数为标准实行均等化拨款制度，以促进教育设施和办学条件的均衡化，缩小城乡之间、学校之间的差距”[2]。

2.科学配置基础教育经费，提高经费使用效益

在基础教育经费方面，需采用先进的资源配置模式，实现教育经费的科学配置、高效配置。美国除通过多种途径增加基础教育经费，还重点考虑已有教育经费的使用效益，最大程度地增加教育经费的导向作用、激励作用。如美国成功实行了“教育券”计划，即“政府把原来直接投入到公立学校的教育经费按生均单位成本折算后，以面额固定的有价证券形式直接发给学生，学生凭券自由选择政府认可的学校就读，不受学区限制，教育券可冲抵学费，学校凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用于支付办学经费”[3]。美国密尔沃基市于1990年率先实施了“教育券”计划，此后“教育券”制度相继在美国各州、市推广开来，切实提高了教育经费的使用效益。

3.实行“选择性教师证书”制度与教师流动制度

为拓宽师资培养渠道，提高师资质量，美国实行了“选择性教师证书”制度，该制度规定：“申请‘选择性教师证书培训的人是已取得学士学位，从事其他职业多年，富有实际经验的人。被录取后，进入培训阶段。培训分两阶段：前一阶段进行观摩学习，主要是跟随有经验的教师学习课堂管理与教案编写技巧，进行微型教学；后一阶段是教育专业课程学习与教学实习同步交替进行：受训人员一边在培训机构学习教育专业课程，一边在基础学校进行教学实习”[4]。“选择性教师证书”制度培养出的教师更成熟、更稳定、更有工作经验。

从20世纪50年代开始，日本便在大范围内推行教师定期流动制度，切实推进了区域教育的均衡发展，具体程序为“县级教委公布教师流动的实施意见，然后在尊重教师意愿的基础上，由校长提出建议流动人员并报上级部门审核，最后由都、道、府、县教育长批准生效”[5]。

4.英国实施“连锁学校”制度

“连锁学校”又称“学校联盟”，一般泛指通过建立协作集团、伙伴关系及合并、设立新学校等形成的学校合作关系[6]。2009年6月，英国在白皮书《儿童、学校与未来：构筑21世纪的学校体系》中指出，“学校单凭一己之力无法满足学生需求，学校必须通过建立伙伴关系来提升教育质量，满足学生要求，改善学校管理”，并进一步提出：“在任命校长前，学校董事会要考虑到领导和管理的共享问题，消除各校筹集资金和资源的障碍，通过自我评估对‘连锁学校的运作进行反思”[7]。

5.上海浦东新区实施“委托管理”政策，充分发挥优质教育资源效应

2005年，上海浦东新区开始采用委托管理制度，即“由政府出资委托具有较高教育管理能力的第三方来管理相对薄弱的公办学校，充分调动社会各界力量参与办学的积极性，提高薄弱学校的管理和教学规范，促进学生学业成绩提高”[2]。目前，上海浦东新区通过客观分析，全面了解各校情况，帮助制订整改方案等措施，来促进薄弱学校整体教育质量的提升。同时，对偏远地区、薄弱学校进行政策性倾斜，并鼓励优质学校到农村及偏远地区建立分校或承办新校，充分发挥优质教育资源效应，以实现区域内基础教育质量的均衡。

二、实施基础教育均衡发展策略的注意事项

1.“教育券”计划

在弗里德曼的“教育券”理论中，学生的选择权是核心，学生通过“教育券”选择学校，促进校际竞争。“教育券”可流通于各级各类学校，无论公立、私立学校都可公平竞争，各校为免于淘汰，争取择校经费，必须在教育理念、师资队伍、管理制度、课程设置、校园环境等方面进行积极改革，以提高教育质量和服务能力；将择校的权力交给学生，让学生选择学校，可为所有学生提供平等的教育机会。该计划适用于整体教育质量较高的省份或地区，我国浙江省长兴县于2001年率先实行了“学券制”，收到了较好的效果。

2.“选择性教师证书”制度与教师流动制度

“选择性教师证书”制度比传统模式节省时间和花费，并可吸引各色人才从教；受训人员对有经验教师现场教学的观摩学习有助于其实际操作知识和技能的获得；且该制度培训出来的教师业务能力强、思想成熟稳定，对教育事业有更大的热情和积极性，工作成绩也占优势地位，同时，全国各地人才的广泛参与可较好地确保师资质量。教师流动制度可促进校际信息交流，较快缩小校际差异，促进各校间师资均衡，并提高人力资本利用率，但该制度须提高流动教师待遇，保证教师利益，也须出台相应配套措施保障此制度不流于形式，切实让教师在流动期间以业绩为依托，踏实工作，认真负责。该制度在执行过程中也须防止出现某些不尊重教师意愿、操作程序繁琐等问题。另外，切实推进优质教师的流动十分困难，政府出面摧毁名校、名师及少数教育官员组成的“利益联盟”显得十分必要。endprint

3.“连锁学校”制度和“委托管理”政策

“连锁学校”制度可较好地促进联盟内部学校的资源共享，改善各校管理，并有效提升各校在校生的学业成就；上海浦东新区的“委托管理”政策可进一步提高薄弱地区学校的办学条件，促进学生教育机会和教育过程的均衡化。但“连锁学校”存在校长缺乏明确法律地位、优秀学校与薄弱学校间权利不平衡等问题，“委托管理”政策存在委托管理的效益难以衡量、托管方和被托管学校之间难以监督和评估等问题，在具体使用时要确保制度制定的规范性。

三、中外基础教育均衡发展策略对我国基础教育的启示

“实现基础教育均衡发展，最低层次是要确保人人有受教育权；中间层次是要提供相对平等的接受教育的机会和条件；最高层次是要人人达到教育成功机会和教育效果的相对均等。”[8]为促进我国基础教育达到较高层次的均衡发展，下面在借鉴国内外发展经验的基础上提出四点对策。

1.推行免费“午餐制度”，保障基础教育经费投入

我国基础教育在继续实行“两免一补”、“四免一补”政策的基础上可适当效仿印度“营养资助计划”，推行免费“午餐制度”。2012年两会期间，全国人大代表叶青等建议为“免费午餐”立法，出台《农村学生营养保障法》，将农村学生营养保障上升为一项基本国策；海南政协委员董德标也希望能在海南建立免费午餐制度，可见，这项政策在全国开花结果指日可待。此外，还要确立和完善校车制度（特别是农村及经济薄弱地区），并继续推进按父母收入水平向学生提供适当交通、住宿补助及提供免费校服、教材、课外书等政策。

我国基础教育经费可采用中央财政、省级财政、市县级财政三级分担模式，并结合金融机构小额贷款、私人捐赠等方式，进一步拓宽投资渠道，以保障基础教育经费的投入；同时也要转变思路，提高基础教育经费使用效益，“教育券”政策可考虑逐渐在各省市全面铺开。从2013年秋季开始，整体教育水平相对落后的海南省已在学前教育阶段实施了“教育券”计划，可见“教育券”计划正在有条不紊地进行着，但离全面落实到整个义务教育阶段还有一段距离，须建立在各省市整体教育质量全面提高的基础上，切忌急功近利。

2.加强校际联合，实行委托管理政策

加强我国基础教育阶段校际间合作或联系，实现优势互补，促进我国基础教育均衡发展。如上海汾阳中学与海南琼海市嘉积三中结为姊妹校，通过互动交流，较大地推动了两校教育教学发展。但均衡发展不是削弱优质学校的优势，恰恰应鼓励其发展。东北师大附中校长孙鹤娟认为，“在现实教育发展的‘不平衡阶段，城市示范学校的功能应是‘核——辐射、带动和凝聚其他学校。一个地方没有基础教育的‘核心校，则会造成盲动发展，整体在低水平上循环”[9]。2012年9月8日，民盟海南省委在海口市召开基础教育研讨会，与会中学校长及教师就“实行划片就近入学政策能否保证优质中学依旧优质”问题展开了激烈讨论，一致认为，优质中学不应划片，否则是一种教育资源的浪费。可见，继续大力发展各省市的优质中小学，并使其带动其他薄弱学校共同发展，是促进我国基础教育均衡发展的有效举措。当优质学校发展到一定水平且具备相当能力时，各省政府可考虑委托其管理农村薄弱学校，或在农村建立分校甚至承办新校，以较好地发挥优质教育资源的作用。诚然，不断缩小学校间发展程度的差异仍任重而道远。

3.拓宽师资培养渠道，促进教育资源区域内良性流动

各省要严把师范生招聘关，切实保障高质量的毕业生到省内任教，更要拓宽师资培养渠道。可采用“选择性教师证书”制度，让更多有激情、有能力、愿为教育事业奉献的人加入到基础教育阵营中，以改善某些地区基础教育师资薄弱状况，并在一定程度上缓解少数民族地区师资不足问题。同时，各省、市、县、村间或跨县一级的行政区域间应切实通过领导、教师（包括优质教师）互换、调整、流动等方式传递不同学校的优秀教育教学及管理经验，缩小彼此间办学水平差距，促进各校间师资水平均衡发展。各省市还须继续加速推进“以校为本，区域协作，网络支持”的新型教研体制；定期组织有针对性的区域协作教研活动，加强区域内部交流；继续依托互联网技术，共享区域优质资源，为教师提供专业交流平台；继续加大教师培训力度，采取“引进来走出去”的方式，使区域内的教师专业化水平获得一致提高。

4.舆论引导，更新观念，进一步实施“补偿教育”方案

教育人类学的研究表明，父母对学校的态度、对子女在校经历的兴趣及父母对子女的期望等会直接影响孩子的学业成绩，对于弱势族群尤是如此。比如，海南回民家长更愿将孩子培养成“阿訇”（即主持清真寺宗教事务人员），对现行主流学校的态度冷漠，对孩子在校情况不感兴趣，所以海南回族学生旷课、厌学情况十分严重。因此，要通过多种渠道进行舆论引导，采取多种方式宣传接受教育的好处，使少数民族地区受教育者及其家长相信“知识可以改变命运”，并从主观上支持基础教育，以改变少数民族基础教育发展落后的现状。同时，对于教育水平落后的区域，各省政府还要在经费投入、师资建设、招生计划、课程开设等方面给予优惠政策。我国政府还要进一步出台关于落后地区的“补偿教育”方案，即对相关地区基础教育群体及群体内的个人给予与之所处环境的恶劣程度成正比的教育分配倾斜政策，包括办学条件补偿、经费补偿、各种游戏材料等的智力补偿、营养补偿、保障残疾儿童进入公立学校的残疾补偿等，给予落后地区基础教育更多的支持。

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参考文献

[1] 孔令帅.教育均衡发展与政府责任——试论印度政府在基础教育均衡发展中的作用[J].比较教育研究，2010（5）.

[2] 曹锡康.基础教育均衡发展研究——以浦东新区为例[J].教育学术月刊，2012（1）.

[3] 邱小健，万莉，梁金红.美国教育券的价值取向及对中国基础教育均衡发展的启示[J].赣南师范学院学报，2011（5）.

[4] 高明晖.美国的“选择性教师证书”制度——以得克萨斯州为例[J].外国教育研究，1996（5）.

[5] 夏茂林，冯文全，冯碧瑛.日韩两国中小学教师定期流动制度比较与启示[J].教师教育研究，2012（5）.

[6] 阚阅.推进基础教育均衡发展的新尝试：英国“连锁学校”的政策与实践[J].比较教育研究，2010（5）.

[7] DCSF.Your Child ，Your Schools，Our Future：Building a 21st Century Schools System . London：The Stationery Office，2009.

[8] 肖远军.关于基础教育均衡发展的政策构想[J].教育理论与实践，2003（5）.

[9] 孙鹤娟.开发城市示范性高中“核心”功能构架基础教育均衡发展的新格局[J].现代教育科学，2002（2）.

[作者：贾月明（1984-），女，河北万全人，琼州学院教育学院讲师；姜凤云（1971-），男，辽宁丹东人，琼州学院教育学院副教授。]

【责任编辑 白文军】endprint