基层社会“网格化”管理的现实困境及其纾解

摘要：治国安邦，重在基层。基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重中之重。近年来，基于“工具理性”的“网格化”管理因行政科层化呈现出“两级政府”“三级网格”的组织架构，加之“属地管理原则”廓定的网络技术赋能基层公共服务场域，“网格化”管理已然成为基层社会治理的有力抓手。但在实践中，“网格化”管理面临重管理轻自治、“行政管控”思维与人文关怀不足等现实困境，导致“管理”的网格与“服务”的网格间存在张力，而且由于“网格化”管理标准的统一性，导致其偏离本质目标。鉴于此，可打造主体间多元互动的“网格化”治理模式，搭建“数据层、应用层、管理层”的“网格化”治理系统，从而建构多元互动的“网格化”智能社区治理机制以纾解上述困境。

关键词：基层治理；网格化；智能社区；多元互动

中图分类号：D63

文献标志码：A文章编号：1002-7408（2025）01-0083-05

基金项目：国家社会科学基金青年项目“政府数据跨部门共享困境与优化路径研究”（23CZZ042）阶段性成果。

作者简介：郎平（1989—），女，甘肃酒泉人，河北大学法学院副教授，硕士生导师，研究方向：社会治理、国际法学。

引言

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础。面对基层治理的时代重任，政府公共服务如何在现有官僚制结构下打破部门层级以及职能边界，为基层社会提供“纵向到底、横向到边”的全方位服务？这一问题的实质是如何通过变革政府现有治理模式，提升政府公共服务的“可及性”。解决这一问题，西方与我国采取了不同模式。在西方，最典型的政府治理模式变革是基于公共管理视角提出的“无缝隙政府”流程再造模式，即政府管理的三大变革：一是变革政府的管理风格及管理流程，二是变革政府的社会角色，三是变革政府与公民间的关系。在我国，则是基于信息技术产生的“网格化”管理。何谓“网格化”管理？阐释这一概念必须首先了解“网格”是什么。“网格”是基于互联网发展应用的一种技术管理新模式，是通过联结网络节点、数据中心、设备终端等数字技术而创建的信息共享系统[1]。而“网格化”管理，就是为实现对辖区所在地居民和组织的高密度管理，借助Grid（网格）地图技术、GIS（地理信息系统）等手段，对网格内所有城市部件进行电子编码处理的新型行政管理模式[2]。可见，我国的“网格化”管理受西方“无缝隙政府”的启发，在兼顾本土特色的同时，又超越了“无缝隙政府”[3]。在理念上，“网格化”管理以“服务群众、满足群众需求”为导向，在改变现有官僚结构部门分割、职能重叠或缺位的基础上，通过无缝隙的运作方式向公众提供快捷和高质量的服务。

党的十八大以来，党中央高度重视基层治理，多次提出“加强和创新基层社会治理”，不仅明确基层是社会治理的重心所在，同时将社区治理创新作为基层社会治理的重点，为加强和创新社会治理，还勾勒了推进市域社会治理现代化蓝图。其后，党的十九大报告明确提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向下移，实现政府治理和居民自治的良性互动”。社区治理体系建设的核心问题是社区治理转型问题。从形式上看，社区治理转型是一个脱嵌与再嵌合的过程，表现为政府、社会、居民等主体从旧的行政型社区治理模式中脱离出来，而后重新嵌合塑造出一个共治型社区治理模式的过程[4]。深入考察我国社区治理体系建设的内在要求，可以发现，如何落实政府治理与居民自治之间的良性互动是关键问题。党的第十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》给出了具体的“行动方案”，即“推行网格化管理，健全基层党组织领导的基层群众自治机制”。

近年来，“网格化”管理已经在上海、江苏、浙江、四川、湖北等地从“试点”走向成熟，在全国呈现出遍地开花的发展之势。但是，我国“网格化”管理由于服务主体是政府，政府在“网格化”建设、管理、资源利用方面均处于绝对的主导地位，呈现出重管理轻自治的趋势[5]。若长此以往，政府管控型的“网格化”管理思维模式可能会制约基层自治力量的成长，成为“政府治理和居民自治的良性互动”愿景实现的一大障碍。质言之，在“网格化”管理实践中，如何健全基层群众自治机制成为实现政府治理与居民自治良性互动的关键。基于此，有必要检视基层社会“网格化”管理的运作现状，以问题为导向，深入分析“网格化”管理面临的现实困境，并从实践入手寻找纾困之策。

一、基层社会“网格化”管理运作机理的二维透视

“网格化”管理模式肇始于地方政府通过搭建信息网络技术平台统一指挥系统，形成政府对特定公共事务集中指挥、部门并联、无缝衔接、有效应急的管理流程[6]。基于“工具理性”的“网格化”管理是以既有的政府管理体系为支撑，以网络技术赋能政府公共服务的基层精细化管理方式，其中以既有政府管理的行政科层化体系构建起“网格化”管理的组织架构，网络技术赋能政府公共服务的“网格化”管理则基于“属地管理原则”划定服务场域。

（一）“行政科层化”构建起“网格化”管理的组织架构

德国社会学家马克斯·韦伯指出科层制具有六大特征、两大亮点。首先，科层制具有如下六大特征：一是内部分工，通过法律法规等来确定官职权限；二是职位分等，通过职务等级和上诉渠道来确定高级职务监督低级职务的上下级隶属体系；三是官职专业化需求，需要通过某一专业化领域的训练以胜任相应官职；四是管理的专职性，即通过书面文件来管理专职人员；五是职务活动的独立性，成员之间仅为工作关系；六是规则适用的普遍性，要求组织内部的规定、纪律等毫无例外的普遍适用[7]。其次，科层制的两大亮点如下：一是“合理性”或“合法性”是科层制在等级制权力矩阵关系中能够稳定运行的前提条件；二是“命令—服从”是科层制的合法化的“治理”路径，具体表现为一整套持续一致的程序化命令—服从关系，即下级的行动方向是由上级通过行政命令的指示来确定的。可见，科层制属于一个理性的社会组织结构，具有精确性、稳定性、可靠性、纪律严明性的独特优势，已在现代社会治理中日渐普及[8]。审视我国的行政科层化，可将其细分为两类：一类专指政府公务员系统内的科层化；另一类指自治组织的科层化。前者的“科层化”在运行中表现为国家将其权力和意志输入社会，以实现国家的治理意志和治理能力。后者可将其特称为基层治理的“科层化”，即国家并未在基层社会建立正式的行政管理体系，基层社会治理也不是由正式的行政组织体制和人员来实施，但会遵循科层式的方式，执行国家意志，承接国家治理事务[9]。

在我国的“网格化”管理实践中，行政科层化表现为“两级政府（市政府与区或乡政府）、三级网格（街道、社区或村、楼栋或自然村）”。刘安以N市Q区为例，指出市、区两级政府基于行政科层化特性，分层级地确定了“两级政府”间的权责配置，厘定了基层政府的职责权限及管理范围，并在区政府辖域下设置了“三级网格”，在街道设立一级网格，由街道工委书记担任一级网格负责人；在社区（村）设立二级网格，在楼栋（自然村）设立三级网格，二级、三级网格责任人由街道班子领导、街道机关科室负责人、社区（村）党组织负责人等担任，并同时在网格中配备信息舆情员、司法调解员等专职管理人员，建立信息采集机制、定期巡查机制、联动处置机制[10]。可见，基层治理“网格化”管理中，以“群众需求为导向、以信息技术化为手段、以提升服务质量为目标”，呈现出政府科层化和自治组织科层化协同共治的图景，二者共同发挥着提升基层社会治理效能的作用。

（二）“属地管理原则”廓定了“网格化”管理的运作场域

我国最早的“网格化”管理始于2004年北京市东城区首创的“万米单元网格管理法”。北京东城区以一万平方米为网格单位，将整个城区划分为1652个互相连接的网格单元，招聘400多名城市管理监督人员。管理监督人员的主要职责是对管辖的网格内的城市部件进行监控。这些城市部件被逐一编码登记并纳入地理空间数据库，以此打破不同部门间的信息壁垒，实现信息共享。又如，温州市五马街道按照平均400户的标准，将辖区划分成34个单元网格开展“网格化”管理[11]。由于网络信息技术以及行政科层化特性，各基层社会治理中“网格化”管理场域严格遵循“属地管理原则”。

首先，运用网络信息技术，对辖内城市部件进行信息编码与采集。编码与信息采集无疑是“网格化”管理运作的必备要件，因为要确保“网格化”管理的正常运作，首先需要对网格管理员管辖范围内的城市部件进行编码登记，将其纳入地理空间数据库，这些城市部件包括市政公用、道路交通、园林绿化、房屋土地等设施。其后，由网格管理员负责“格内”信息采集、网格事件、代办服务、宣传指引、城市部件分类等事项，并将此类信息通过“网格化”信息平台上传形成信息共享，以此打破部门间的信息壁垒。

其次，基层社会的“网格化”管理是在原有“街道—社区”的管理体制上，运用电子网格地图技术将辖域划分成若干单元网格，并配置网格管理员，形成“街道—社区—网格”的新型基层社会管理模式。可见，“属地管理原则”延长了基层社会治理的管理链条，使管理“权力”下沉，整合了基层零散的管理资源，加强了基层政府、社会组织及人民群众间的互动合作[10]。同时“网格”数字化信息系统能够逐级逐层进入基层，到达社会治理的末梢，将政府的管理角色从事后的“消防员”转换为事前的“预警员”。所以，在“街道—社区—网格”的新型基层社会管理模式中，网格管理员作为基层社区中与群众联系的纽带，既要负责“格内”群众的信息收集，提高精准化服务，又要及时向“格外”上级传导“格内”各种“棘手”信息，帮助上级部门实现前馈控制。所谓前馈控制是指通过获取最新的与社会运行相关的可靠信息，预判现有的社会管理境况，并将其与拟定的社会管理目标进行对比，从中找出问题爆发的临界点，从而在问题出现前精准制定纠偏措施，将问题扼杀于萌芽中，确保社会管理目标与现实预测不“脱靶”[12]。

概而言之，“网格化”管理基于制度层面的行政科层化，分层级确定了“两级政府”间以及“基层社会自治”的组织架构，同时基于“属地管理原则”，运用网络信息技术，建构出分层级的信息网格系统，通过“格内”信息收集、“格外”信息整合，实现了“格”与“格”之间的信息交互，以此实现群众诉求由下至上的及时传达，上级由上至下的及时性、精准性回应。

二、基层社会“网格化”管理面临的现实困境

实践中，基层社会“网格化”管理在发挥信息采集、统一指挥、统合资源、流程再造等创新作用的同时，由于管理科层制的内在特性，运行中也面临现实困境，具体表现为“网格化”管理中“管理”与“服务”网格间存在张力、管理标准的统一性导致其偏离本质目标这两大问题。

（一）“网格化”管理呈现重管理轻自治的“行政管控”思维

“网格化”管理中重管理轻自治的“行政管控”思维，导致“管理”的网格与“服务”的网格间存在张力，对群众的人文关怀不足。一方面，“网格化”管理以“格内”全方位的网络化数据作为管理抓手，重“管治”而轻“服务”[13]，未能完全脱离“自上而下”的“管理与被管理”的逻辑。恰如福柯在《规训与惩罚》的“圆形监狱”中所描述的“全景敞视主义”，站在“塔尖”的监控者，在科层化的政治权力中嵌入信息技术，建构了“具备持久的、洞察一切的、无所不在的监控手段，使一切隐而不现的事物变得昭然若揭”[14]。另一方面，“网格化”管理重创制秩序，轻自然秩序，人文关怀欠缺。自然秩序和创制秩序构成社会秩序，前者是农业社会依托地缘、血缘等天然纽带自发形成的均衡状态，后者则是在进入工业社会后，由政府来提供合理性秩序的状态[15]。“网格化”管理属于创制秩序，遗漏了自然秩序，致使人文关怀不足，导致在基层社会“网格化”管理中，存在对个人权益的侵犯情况，突显“理性”的非理性化[16]。这两大问题在“网格化”实际运作中显现出“功能全覆盖”“社区无限化”的网格泛化发展误区，导致“管理”的网格与“服务”的网格之间存在张力[17]。

（二）“网格化”管理标准的统一性导致其偏离本质目标

在“网格化”管理中，为保证不搞特殊化，采用了复制模式来扩大网格覆盖面，即同一套制度和技术会被复制到不同的网格中，确保“管理”规则与“技术”标准的统一性。实践中，通常会设置考核指标来考察网格管理员的工作实绩，如台账制度。网格管理员为完成考核指标，需要花费时间、精力制作台账。但过于强调形式可能会偏离基层社会“网格化”管理的本质目标，甚至还存在权力寻租的工具化等现象。

三、纾解之策：建构多元化的“网格化”智能社区治理机制

如前所述，基层社会的网格化管理在运作中仍面临一定困境，鉴于此，亟须从治理模式入手，寻找解困之策。治理是各种公共的或私人的个人和组织机构为调和利益冲突，采取联合行动、共同管理事务的持续性互动过程[18]。因此，治理中的权力向度是多元的、相互的，治理过程实际上是“通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式，在上下互动中实现对公共事务的管理”[19]。合作治理主体间理想的互动机制应当包含对话、信任、协商和共享[20]。所以，建构多元互动的“网格化”智能社区治理机制势在必行，具体来讲，一是打造主体间多元互动的“网格化”治理模式，二是对“网格化”进行数字技术赋能。

（一）打造主体间多元互动的“网格化”治理模式

多元互动的“网格化”治理模式是一种制度赋权、基层赋权的微治理模式。微治理指以小范围社区中的居民需求为出发点，促进多元主体共同参与，形成一种政府管理与基层自治良性互动的新型治理模式[21]。在基层治理中，灵活互动微治理模式强调政府与社会组织作为多元化治理主体，在互动中精准解决基层民众诉求，有效缓解“网格化”管理中“管理”与“服务”网格间存在的张力。党委、政府在基层社会治理中各司其职，在公共事务管理中坚持以民为本，遵循一种统合型治理逻辑。同时，推动基层党建和社会治理的良性互动。具体来讲，一是通过党员联户来回应群众需求和动员群众参与，力促治理过程中的党群互动。二是发挥基层党组织功能，积极推动治理模式创新，在提升治理效能的同时，增强群众政治认同，巩固党的执政基础和群众基础。

打造主体间多元互动的“网格化”治理模式，首先要发挥基层党组织在“网格化”治理中的领导核心作用，将基层党建与基层社会治理相结合，加强党与群众间的密切联系，加大对群众的人文关怀，形成互信的对话机制。例如，河北省隆化县推进的“和谐十二家”红色网格化互助治理模式，在宏观层面，转变了以行政权力为基础，依靠行政命令、动员等来实现治理目的的思维模式，建构了以政府、社会组织等相互嵌入的关系网络，形成多元主体共同参与的协同治理模式，通过民主协商的方式推进了多元主体间平等、理性的协商与合作，促进了基层社会“网格化”管理向多元化的“网格化”互动治理的转变[10]。在微观层面，单元网格打破了固有的层级壁垒复制模式，将公共利益最大化作为行动准则，防止基层治理对实质目标的偏离，并利用网格的信息库系统，通过数据公示来发挥监督效用，做到还数据于民。一言以蔽之，在多元互动的“网格化”治理中，格内的党建引领、齐抓共管、多元参与、协同共治构建了一幅秩序与活力并重的治理格局，多元互动的“网格化”治理模式成为今后推动简政放权的监督器和优化公共服务流程的催化剂。

（二）搭建“数据层、应用层、管理层”的“网格化”治理系统

“网格化”管理主要运用Grid地图技术、GIS技术，将物理空间拓扑到网络虚拟空间中，借助网络空间来实现对物理辖域的精准分割。然而，随着第四次工业革命的到来，加之多元化的“网格化”互动治理模式中治理主体的增加，多元化的“网格化”互动治理模式也应再次进行技术赋能，从而发挥降本增效的作用。对此，可尝试建构“智能化”治理系统，搭建“自下而上”数据层、应用层和管理层“网格化”治理系统。

第一，数据层。基层管理信息库是“网格化”治理的关键。因此，“网格”链条间仍需建立以大数据为要素的基层信息系统，网格管理员可以采用多元化的信息采集方式向格内群众传递信息，如利用微信公众号、微博等平台以留言、回访等方式联系基层群众。例如，河北省隆化县充分利用“雪亮工程”“天网工程”、综治视联网、“9+X”信息采集等措施加强各类涉稳风险的源头掌控、动态分析、预警研判，实现“数据多跑路、群众少跑腿”，打通了服务群众的“最后一厘米”。第二，应用层。应用层即“中心化”网络信息平台，该平台将发挥“承上启下”的作用。为保证网格管理员所获信息能够及时向上传达，可以通过该“中心化”网络信息平台来实现信息的数字化传递。同时，“中心化”网络信息平台利用人工智能、大数据等数字技术，整合各类民情民意，提炼待解决的问题，并基于人工智能、算法决策等技术提供智能化的解决方案，将待解问题以及解决方案全部上传至管理层。此外，“中心化”网络信息平台的开放数据还将打破各部门之间的信息壁垒，通过信息共享促进部门间的协同共治。第三，管理层。随着信息科学技术对社会经济发展的影响，动态化的社会治理实现了技术赋能，数字政府应运而生。数字政府强调在国家治理、政府治理和社会治理过程中“主从有位，参与有序”。政府、企业、社会组织和公众多方参与、协同合作，在技术赋能和技术赋权双轮机制驱动下，治理主体各展所能、各尽其责，形成“政府主导、社会协同、全员参与、开放共享、众智共治”的政府治理新形态[22]。因此，网格链条顶端的政府管理层可以参考大数据、人工智能等拟定的应急方案，制定政策文件，将文件指示下达至“应用层”，通过“中心化”网络信息平台传递至“数据层”，对“棘手”问题进行快、准、好的处理。

综上所述，技术赋能使得基层社会多元互动的“网格化”智能社区治理机制发挥了“社会系统内的问题探测器、群众与政府间的民意传感器、政府部门间的信息接驳器与政府和群众直接沟通的连接器”的工具效用。

在未来的实践中，各主体应加强互动交流，形成党建引领、齐抓共管、多元参与、协同共治的治理格局，进而促进基层社会善治的实现。

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