基层纪检监察机关履行监督责任的问题与对策

沈熙政

摘 要：基层纪检监察机关是党和国家反腐败方针政策的执行者，是反腐败斗争的基本力量。他们是否履行监督责任关系着当地的反腐败力度，关系到群众对党风廉政建设的评价，关系到党和政府在群众心目中的地位。通过调研，以新乡地区基层纪检监察机关执行情况为例，在分析存在问题的基础上，从增强履职意识、队伍建设、建立监督考核激励机制、深化体制机制改革等四个方面提出建议与对策，力求为基层纪检监察机关履行监督责任，维护群众利益提出可行性建议。

关键词：监督责任；纪检监察；基层治理；考核激励

中图分类号：D262.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）11-0121-03

近年来，中国反腐纠风工作已进入深水区，更加注重对地方党员干部违规违纪治理。中央纪委书记王岐山2015年3月份强调，要站在党和国家事业发展全局的高度，认识全面从严治党的深刻内涵，真正做到“纪”在“法”前，用纪律管住大多数，把从严治党落实到基层，密切党同人民群众的血肉联系。基层（社区）干部以及与群众息息相关的基层部门单位素质水平的高低、党纪认识程度的多少都关乎群众的切身利益，影响着党群关系。因此，以新乡市调研情况为切入点，对地方纪检监察机关如何强化纪律约束，履行监督责任进行了积极探索和深入总结思考。

一、履行监督责任的必要性

履行监督责任是新时期党要管党、从严治党的重要前提条件，也是纪检监察干部转变思想观念、职能定位、落实“三转”，切实履行好党风廉政建设的具体的方法和手段，主要表现为以下几点。

第一，履行监督责任是纪检监察机关的政治责任。监督责任是党章赋予纪委的重要职责和政治使命。如果纪委不履行监督责任，就无法严肃党纪，维护党章权威性。王岐山在中纪委五次全会上就指出权力就是责任，责任就要担当，就是明确表述如果党员违犯了党纪，纪检监察干部应该第一时间做出反应，该监督的就监督，该处理的就处理，该追究责任的要严肃追究问责，不能无所作为。因此纪检监察机关履行监督责任就是要监督党员与党组织遵守党章、党规、党纪等政治纪律的情况，确保党在政治上的原则性和组织上的纯洁性。

第二，履行监督责任是党风廉政建设的现实要求。目前，反腐败形势依然严峻复杂，深层次的问题与矛盾不断显现出来，对党风廉政建设产生了严重危害。这就对地方各级纪检监察机关预防和惩治腐败提出了新的更高的要求。新形势下只有履行好监督责任，才能堵住党员干部违纪的苗头，遏制由违纪向更深程度腐败发展的趋势，担当起党和人民赋予纪检监察机关的重任，体现出对广大党员干部的严管厚爱以及营造良好政治生态的使命。

第三，履行监督责任是把纪律和规矩挺在从严治党最前沿的关键。我们是有革命理想和铁的纪律的马克思主义政党。纪律严明、组织有力是党的政治优势。把纪律和规矩挺在最前沿就是对党的政治纪律、群众纪律、财经纪律、生活纪律的特别强调和关注。其中在群众纪律方面，习近平总书记就强调了人心向背是最大的政治，群众纪律是我们党能否得到群众拥护的关键。党的十八大以来，党中央新修订的《中国共产党纪律处分条例》在群众路线教育实践活动的基础上，也首次明确提出了群众纪律的概念，将损害群众利益、消极应对群众诉求、侵犯群众民主权益等行为列为违反群众纪律的表现。这种强调表明纪律和规矩是从严治党的根基和重要支撑。党内纪律规矩的重要性和严肃性是由监督责任的履行体现出来。因此履行监督责任是对新时期全面从严治党要求的强化与维护。

履行监督责任加深了对全面从严治党的理解和认同，锤炼了纪检监察干部的执纪水平和工作能力，在纪律层面提前为所有党员敲响警钟。因此对地方纪检监察机关认真贯彻上级纪委一系列决策部署以及自己在实践中总结的经验进行分析，具有重大现实意义。

二、基层治理面临的问题及原因分析

习总书记强调：“我们党的执政基础很牢固，但如果作风问题解决不好，也就可能出现“霸王别姬”这样的时刻，我们一定要有危机意识”[1]。尽管地方纪检监察机关取得了显著的成绩，但是基层党员干部素质水平、难以有效监督的权力、基层纪检机构自身建设滞后等，这些隐患和问题制约着地方纪检监察机关能力的充分发挥，而且越到基层表现越突出，应引起高度重视。

（一）基层治理面临的问题

1.农村基层干部的廉政教育欠缺。现在对党员干部日常监督特别是“八小时外”的监督方法不多，手段缺乏，督查时紧时松，主要是纪检监察机关在溯源治本方面的建设性作用传导不够，很难触及违规者的思想和灵魂，反而还会给一些身处“亚违规”边缘的人员起到负面示范作用，对党纪政纪处理抱有无所谓的态度，认识不到位，造成不良影响和负面效应，影响执纪问责效果。

因此开展廉政文化教育就是要求提高党员干部的风险意识，保持良好工作作风和家风。相对行政事业单位，农村党员干部整体素质较低，缺乏对党的规章制度、国家法律的了解。在基层廉政教育上又存在着党纪国法宣传笼统不具体，只宣传违纪处置的结果、不讲违纪的根源等问题，导致一些基层党员干部缺乏对党纪、法律等知识的掌握，不知道自己的处理方式是违纪违法的。就比如，针对河南省纪委通报的大操大办婚礼的处理案件，在调研中一些基层干部就对参加随礼的也要做出通报批评感到不可理解。

2.基层监督激励保障机制不健全。在激励保障机制方面，基层纪检成员特别是聘请过来的村级监督委员，待遇低，不能更好地发挥作用。比如新乡市某镇17个村，其中8个村监委会成员每人每年不足600元，7个村村监委会成员工资每人每年200至400元，1个村监委会成员几乎没有工资，这些村都是以误工补贴的形式进行发放。由于工资低，待遇差，导致这些村级监督委员不能很好履行自己的职责，不能形成很好的监督作用。

3.监督力量有待加强。一方面三转落实不到位，纪检干部还分管着职责以外的工作。在基层单位除纪检书记（纪检组长）是专职纪检监察工作之外，机关开展纪检监察工作的基层纪检监察干部专职少、兼职多。一些单位面临的工作任务繁忙，人员少，不可避免存在中心工作压头，临时性、紧急性工作繁多，这就需要抽调纪委工作人员从事其他工作。例如一些县直、乡镇纪委书记和纪检组长除了管纪检监察业务外，还分管着党务工作和其他工作，监督力量严重不足，这就使得聚焦主业，履行监督责任不同程度受到影响。

另一方面纪检干部能力素质有待提升。目前基层纪检监察机关普遍存在专业人才缺乏、培训方式单一的问题，尤其是了解法律法规、熟悉市场经济、现行法律法规和财会电算知识和掌握信息网络技术的“复合型”专业人才缺乏，在办案方面新手多，办案能手少，造成基层办案工作软弱无力，特别是乡级纪检监察干部人员更换频繁，导致乡镇一些纪检监察办案干部不重视学习，政策理论和业务知识不够过硬，不懂办案、不会办案，严重制约业务能力的提升。这些情况致使基层纪检队伍整体专业化水平不高，部分纪检监察干部的思维方式、工作方式、业务水平不适应新形势的发展需要，习惯于用传统手段，难以创新方法。

4.领导体制与工作机制不顺畅。目前，纪委双重领导体制的具体化、程序化、制度化还未完全到位，在现行的领导体制和工作机制下，纪检监察机构的人事管理、机构设置、人员配备、经费来源仍然要依赖当地党委，在一定程度上受制于监督对象，以致监督放不开手脚，对同级党委的监督变得比较困难。表现为：基层纪委书记（纪检组长）作为乡镇（或市直单位）党委（党组）的班子成员，对同级党委（党组）班子及成员的监督薄弱；各级纪委对同级党委委员违反党纪的行为，缺乏具体实施办法和路径的监督实施细则；同级班子成员分工不同，纪委书记了解其他班子成员工作情况的途径不多，容易出现监督盲点、监督薄弱的问题。这种情况越到基层越突出，在一定程度上影响了纪委履行监督职能。

5.基层工作机制相对滞后。主要表现为：一是虽然基层纪检机构都制定了不少监督违规违法的工作机制，但是许多制度多年得不到完善和更新，也得不到有效重申，以致形同虚设，例如业务招待费不得超过公务费的2%的标准和差旅费报销标准，十多年不变，与市场经济和变化了的新形势不相适应。不但给执行机制带来了困难，而且成了一些违规者违规的“借口”，为违规者提供了可乘之机。二是对不执行制度没有相应的处理办法，缺乏可操作性，没有实现权力界限清楚，运行程序严密，违规处理具体的目标，很多制度没有得到认真地执行和落实。就比如严禁午餐饮酒的规定，对于农村党员干部，受民风习惯影响，有的就不理解、不配合。三是在一些规章制度的执行上力度不够，例如在四风问题上，个别党员干部通过把公款吃喝转移到农家院、小饭店，操办婚丧喜庆事宜时分批次、多地点分别宴请，或者不设礼桌、礼单私下收受礼金等形式来逃避监督检查，使部分单位领导干部在执行中央“八项规定”纠正“四风”过程中仍然存在侥幸心理。

（二）基层治理面临难题的原因分析

基层违规违纪治理、党风廉政建设存在的问题形式，反映出基层治理是一种被动式的治理模式，是在上级的命令、政策、精神、指示的压力推动下对自身制度上的缺点和自身管理上的不足进行矫正，在一定程度或者短时期内可能会取得很显著的成效，但是这并不是一种内生的、自觉的行为，所取得的成绩浮在表面上，取悦于上级，并不能长久持续地保存下来，渗透到所监督管理的职责范围之内。而这种缺乏积极主动探索实践的深层次原因是一些纪检监察机关人员无法认清自身的职责所在，没有深刻认识到这是一份沉甸甸的政治责任，无法担负起党和人民的信任。

因此，在中央提出的落实两个责任，纪检监察机关加强监督职责的方针政策中，基层纪检监察机关会存在三转落实不到位、工作能力素质有待提升、基层监督激励保障机制不健全等各种不适应的反应以及被监督的单位个人存在对监督新政策感到困惑不理解、对监督检查存在蒙混过关的侥幸心理特征就毫不奇怪了。当前基层纪检监察机关取得的成绩固然可喜，但是监督执纪问责不是请客吃饭，必然会触及和影响一些人的利益，这就产生了敢不敢监督、怕不怕得罪人的问题。因此加强自身建设，就需要勇于负责、敢于担当的纪检干部，正如王岐山在2015年9月23日纪检监察干部监督工作座谈会上所说的那样：“各级纪检机关和广大纪检干部要深刻理解四个全面战略布局，把自己摆进去、学思践悟，内化于心、外化于行，不断加强自身建设，全面履行党章赋予的职责。”

三、破解问题的对策与思考

党内违规违纪治理、惩治腐败目的在于让群众真真切切地感受到效果，关键在于建立长效的治理机制。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[2]。纪检机构只有建立长久有效的监督责任履行机制，才能调动纪检监察人员纠风执纪的主动性，用好手中监督权力，树立基层纪检监察机关的威信和群众对纪检人员的信任。

（一）增强履责意识

党风廉政建设纪委负监督责任，是党章对纪委职能职责的准确定位。地方越小，人情因素干扰和阻力就越大，办案会得罪人，降低年度考核评价，致使办案人员顾虑很多，存在一些案件在查办过程往往失之于软，失之于宽现象。要解决纪检监察干部畏难的思想认识问题，各级纪委就要加强学习中央关于党风廉政建设的新要求和习近平总书记系列重要讲话精神，聚焦主业，敢于担当，真正把监督责任扛到肩上，切实担负起党风廉政建设的监督责任，牢固树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识。只有提高对监督责任的思想觉悟，才能使基层廉政教育的内容与形式更加接地气，才能对广大党员干部不断进行宣传正面典型和反面案例教育相结合的案例教育和警示教育、党规党纪知识教育、党性党风以及群众路线教育，筑牢“不触碰法纪底线，不逾越法纪红线”的思想防线。

（二）深化体制、机制改革

习总书记指出，“我们做人一世，为官一任，要有肝胆，要有担当精神，应该对‘为官不为感到羞耻”[3]。因此要积极推进纪检监察体制机制改革，一是划清纪委与党委、纪委与相关监督部门的责任界限，做到责任主体明确化、责任层级清晰化、责任链条无缝化。二是建立基层纪委履行监督责任动态监督管理机制，落实“两为主”“两报告”，实行基层纪委或者是纪检组落实监督责任定期汇报、重点工作通报制度；三是用好责任追究，按照“一案三查”的要求，对严重违纪行为，既要追究当事人的责任，又要倒查追究单位党组织的主体责任和纪检组织的监督责任，还要确保监督者也受监督，形成监督问责的闭环，做到有错必究，有责必问。四是对派出、派驻纪检组纪委的提名、考核程序出台规范化规定，尽快建立纪检干部上下流动和横向交流的常态化机制。

调查中一些镇以聘请村镇监督员的形式建立监督，发现问题、向上反映问题、村镇分级受理三个监督环节，有效打破当前乡镇纪委监督难的困局，但是“因为村务监督委员会自身惩治功能较弱，当村务监督委员会发现和提出村务管理中的问题时，乡镇纪委和县纪委应及时介入并提供强有力的救济和保障”[4]。借助各方力量共同抓好党风廉政建设，把“党委直接领导、纪委组织协调、群众广泛参与”贯穿于反腐倡廉建设的全过程，形成党风廉政建设和反腐败斗争的强大合力。

（三）完善纪检队伍管理机制

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”[5]。注重纪检干部选拔，配齐配强纪检干部队伍，把好入口关，把政治素质过硬、作风过硬、业务过硬的干部，把愿干、敢干、会干的干部选拔到纪检监察岗位上来。加强纪检干部教育培训，使纪检监察干部能力素质、思想观念能够适应新时期、新形势下纪检监察工作需要，特别是对于镇级不具备举办高规格的培训条件，村级党员干部接受培训的机会少，应当加大对镇村党员干部的培训力度。完善纪检队伍监督机制，认真落实“对自身的监督必须更加严格，执行纪律必须更加刚性”的要求，对纪检监察干部违纪违法行为零容忍，打造执纪监督坚强有力的队伍。

（四）建立工作考核激励机制

基层工作待遇低，就需要激励保障制度。严格奖惩激励，强化检查考核是关键。一是要科学制定考核评价体系。把履行监督任务清单中的落实三转情况、促进主体责任落实、重点任务达标情况、作风建设情况、廉洁自律规定执行情况、各单位反腐倡廉热点问题处理情况以及群众的评议意见等作为重点内容，采取日常检查、量化考核、半年督导、年终考核等办法全面进行考核。其中可以建立乡镇纪委、村级监督委员会及镇村两级党风政风监督员工作台账，分设领导班子、机关干部、村党员干部三类台账，明确职责、明确任务、明确时限、明确工作标准，定期考核。二是建立激励机制。充分运用好考核结果，真正把考核结果与纪检干部以及村镇监督员业绩评定、奖励惩处、年终考核、选拔任用和评优评先直接挂钩，其中村务监督委员也应通过业绩评定享受一定的工资补贴。建议修订出台检查考核实施办法，用制度的形式规范考核结果运用，让考核形式真正调动起来，基层纪检干部应敢于监督、严格履职，避免责任空转，增强责任刚性。

参考文献：

[1]习近平.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[EB/OL].[2016-07-10].http：//theory.people.com.n/n/c2015/-0116/c392503-26397745.html

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]习近平.习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-09.

[4]刘诗林.我国村务监督委员会的运行困境及对策建议—基于11省700名乡镇纪委书记问卷调查的实证研究[J].中国共产党，2015（5）.

[5]毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.