数字治理驱动下公共服务供给的流程再造研究

摘要：数字治理是时代大势所趋。浙江省海盐县在医疗健康领域的数字化改革走在全省前列，从2010年起的信息化建设，到2015年开始逐步将 “互联网+”应用到医院、医药和医保 “三医”领域，对标全省 “健康大脑+智慧医疗”“健康大脑+数字健康管理”的大框架，寻找改革的小切口，再造医疗服务流程，迭代升级医保服务，不断取得新突破。本文选取海盐在推进全领域 “互联网+医疗健康”中的典型实践进行分析，探索典型实践背后的规律，提炼得出数字治理驱动下公共服务供给流程再造的经验启示。

关键词：全领域 “互联网+医疗健康”；数字化改革；流程再造；制度重塑

步入新发展阶段，数字治理被提升到前所未有的高度。党的十九大报告提出建设数字中国，并写入国家 “十四五”规划。浙江在数字治理领域先行先试，相继推动了 “最多跑一次”改革、政府数字化转型、数字化改革，取得了良好基础。当前，公共服务供给更趋均等化、多样化，但由于公共服务供给主体涉及不同部门，而部门间存在多种壁垒，供给碎片化仍是公共服务领域的一大问题。数字化改革将有效推进部门核心业务数字化，打通部门间数据壁垒和业务壁垒，为解决供给碎片化提供技术支撑和制度保障，全面推动跨部门高效协同。

一、数字治理驱动下公共服务流程再造的理论逻辑

“流程再造”起源于企业业务流程的更新再造，后被应用于政府的政务流程再造和公共服务流程再造。当前，在数字治理驱动的新形势下，在数字化改革的新浪潮中，公共服务的流程再造又有了更深层次的含义，它作为公共服务数字化改革中的一个重要环节，是制度和机制重塑的重要基础。按照系统分析 “V”字模型理念，公共服务的数字化改革要以重大任务为起点，确定改革的着力点，基于重大任务定准核心业务，拆解业务单元，梳理协同业务清单，明确业务流、数据流。同时，以需求导向全面分析发展需求、民生需求、治理需求等，厘清当前公共服务流程机制中的堵点问题，靶向发力，重造业务流程，重构规则标准，重塑治理端和服务端的功能，推动全方位的制度性机制性变革。

二、海盐全领域“互联网+医疗健康”实践

在推动 “互联网+医疗健康”的进程中，海盐围绕医院、医药和医保 “三医”资源，全方位推进。在2010年被列为国家医改信息化 “3521”工程试点县，累计投入近亿元推动医疗卫生信息化建设。2015年起，将 “互联网+”广泛应用于中医治疗、医保移动支付、线上复诊、药品调配等领域，更好地为群众就医提供了线上线下全覆盖的精准服务。2021年，对标全省 “健康大脑+智慧医疗”“健康大脑+数字健康管理”的大框架，寻找改革的小切口，再造医疗服务流程，迭代升级医保服务，不断取得新突破。

（一）实践一：互联网医院

为向群众提供更便捷、更高效的医疗服务，海盐加快推动互联网 “三医联动”工作，于2020年11月建成全省首家县域互联网医院平台，率先开发线上实名制认证技术，与医保中心搭建线上结算绿色通道，全面优化 “掌上医疗”。海盐互联网医院平台可以为县域签约居民患者提供在线复诊、远程会诊、诊后随访、处方审核、药品配送、报告查询、健康管理等一体化的就医全流程服务。在优化服务端的同时，进一步强化统筹，提升资源配置效率，建成全县统一号源池，实现全县门诊、医技、床位的全盘统筹、精准管理，推动域内转诊顺畅流动；细化分时段预约至20分钟内，确保供需精准对接。总的来说，互联网医院平台相当于医疗服务数字化的一个基底，依托该平台，中医药数字化健康服务、老年人 “两慢病”数字化健康服务的部分业务可直接实现模块嵌入、迭代升级。

（二）实践二：“慢病通”应用

1.需求分析

从总趋势看，慢性疾病成为老年人身体健康的重大隐患。从服务侧看，老年人对于慢病的认识及重视有待提高、自我管理有待提升。从治理侧看，相关部门、医疗机构对慢病知识的普及、慢病人群的管理、慢病情况的掌握等有欠缺。

2.场景建设

应用针对高血压、糖尿病两类慢病，场景涵盖：①慢病综合治疗。提供数字家医、预约诊疗关怀、智能随访、互联网医院慢病在线复诊续方等医疗新服务，落实慢病分级诊疗政策。②慢病智慧分析。基于全民健康信息平台，“块上”归集县域医疗系统内部数据，与县域中医药大数据分析平台对接，“条上”连通省市平台，打通医保、民政、公安等数据流通道，形成 “一库、一图、一指数、一报告”的多维动态慢病分析网。③院区多跨协同。完善医共体基础设施，统一内部诊疗流程、转诊服务等，集成基层医疗卫生机构补偿机制改革中慢病工作当量数据，实现医共体智慧化考核。④适老智享改造。建立电视机端适老数字健康服务，简化操作流程，提供纸质健康报告、语音互动服务、子女替代操作等功能。

3.改革突破

“慢病通”以慢病为突破口，集智慧医疗、数字健康管理、绩效管理于一体，构建了医疗健康领域的大场景，为其他小切口深层次拓展提供了范本。在提供 “两慢病”全链条闭环医疗服务的同时，实现与现有系统的数据互联，形成可视化全屏掌控，助力有效开展最小颗粒度的精细化管理。

（三）实践三：数智国医

1.需求分析

习近平总书记强调，要遵循中医药发展规律，传承精华，守正创新。基层中医药服务能力薄弱，信息缺乏有效整合利用。中医药 “简便验廉”的优势可更好满足群众就医需求。

2.场景建设

线下建立 “1+1+9+N”中医药智能医共体，形成纵向四级服务网络。线上打造 “五智型”区域中医智能医共体，实现智医、智药、智联、智数、智学全方位拓展延伸。打造全国首个县域 “互联网+”现代中医药诊疗服务平台，实现网上复诊挂号、线上诊疗、线下处方开具、中药 （代煎）配送的就医全链条服务。全国首个部署县域中医智能诊疗系统，实现 “病症输入—自动开方”的智能化流程。形成医疗信息大数据池分析居民健康情况，引导居民健康生活。率先建成县域共享中药房，实现患者使用同一饮片库、库存饮片统一回购、饮片质量统一把关、处方统一配送。

3.改革突破

全面提升中医资源利用率，线上直达全国民医，连通省级医院，线下基础配套完善、医共体联动良好，中药饮片统一管理，有效整合中医资源，实现高效共享。全面推动中医就诊智能化，中医在线复诊、远程就诊、智能处方、医保实时报销等功能的上线实现了 “零接触”医疗服务。全面规范中医医疗服务，先行先试规范了中医门诊电子化病历、中医智能开方系统，是中医领域的重大成果。

三、数字治理驱动下公共服务供给流程再造的经验启示

医疗健康服务是公共服务中的一项重要内容。综合分析海盐医疗健康领域四项实践，深入探析实践中的共通点，并拓展应用边界至公共服务领域，可发现，公共服务领域的流程再造包含以下五个特点，这也是公共服务领域流程再造的着力点和落脚点。

（一）供给思维：从管理到服务

公共服务流程再造过程中，供给主体逐步从管理思维转向用户思维。数字化的应用推动供给思维加速转变，在提供公共服务时，更加注重 “群众需要什么、怎样更便捷”。海盐医疗健康领域的改革也是基于群众对于医疗服务的多样化、个性化、便利化的需求，不断推动流程再造，并用制度化的成果固化流程变革、机制变革。[1]

（二）供给导向：从当下到未来

当前，经济社会发展之快、群众需求变化之快，需要在公共服务领域流程再造时坚持未来导向，超前谋划、超前布局。海盐医疗健康领域的信息化建设在2010年即启动，积累了扎实的基础，当面对新冠疫情时，能够及时把准方向，建成互联网医院，实现 “零接触”就医。公共服务领域的流程再造同样要有前瞻性、创新性。

（三）供给内容：从粗放到精细

以往公共服务是较为单一粗放的，如就医只是单纯的 “医生—病患”两点一线，而当下，供给内容实现了两端突破。从服务侧来说，供给内容不断拓展延伸，覆盖了看诊、报销、配药、住院等各个领域，并且聚焦每一细分领域提供更加精细化的服务；从治理侧来说，更加注重情况 “一屏统揽”，注重用数据预测辅助决策。同理，交通、旅游、教育等公共服务的流程再造，都需要实现功能精细化、集成化、系统化。

（四）供给方式：从分散到协同

相较于以前公共服务的分部门供给，数字化改革趋势下，更加注重部门之间的高效协同配合，即要推进横向到边、纵向到底、整体智治，建立共享数据仓，通过系统对接、系统打通，促进数据流通，改变以往数据壁垒、“数据孤岛”等弊端，提高公共服务供给效率。数据共享的背后，更是部门职能的整合、业务的协同，最终的目的是通过流程再造，提供更为便利的人的全生命周期公共服务。“3+N”一站式结算正是供给方式变革的生动体现，流程再造后，群众享受到了医疗费用报销的便利化。

（五）供给绩效：从封闭到开放

以往公共服务供给绩效大多由政府内部评估，评估结果对外公开较少，现在更加注重群众满意度，建立了 “就医—评价—反馈—整改”闭环机制，供给绩效更加透明化。无论是互联网医院、中医药数字健康服务，还是 “慢病通”，系统中都有用户满意度评价模块，通过用户评价，倒逼医疗服务质量提升、医疗服务短板补齐。

四、深入推进公共服务数字化改革的若干建议

海盐数字化 “三医联动”实践是公共服务数字化改革的一隅，由点及面，深入推进以数字社会 “12个有”为代表的公共服务数字化改革，要坚持整体智治、高效协同，利用系统 “V”字模型，推动理念、工具、机制迭代。

（一）系统推动“一件事”集成改革

海盐的改革覆盖了就医全链条。公共服务数字化改革的思路也要从聚焦部门的 “一件事”转变成聚焦群众的 “一件事”，跳出部门局限，换位群众视角，延展 “一件事”范围，形成全链条服务。就 “住有所居”而言，群众关心的是房子 “一件事”，覆盖了找房、中介、贷款、办证、物业、装修等一系列事件，而部门往往从自身职能出发，更多关注其中一个环节。[2]在 “一件事”理念指导下，要有机系统串联起公积金、住建、市场监管、银行等部门，统筹推进 “住有所居”各环节畅通，确保群众 “一件事”全流程服务。

（二）前瞻性发现并满足群众需求

海盐实践起步早、进度快，在疫情挑战和数字化改革机遇下有了新突破。因此，要强化前瞻性意识，立足建设共同富裕典范城市的重大任务，持续考虑未来10多年里群众对于公共服务多样化、个性化、便利化的需求，超前布局人的全生命周期公共服务。[3]瞄准公共服务质量不高、便捷不够、供需不对称、供给不系统等问题，在省统一规划、省统建应用的基础上，从善育、优学、颐养、宜居、畅行、乐游等方面谋划关键小事，推动相关应用推陈出新、无中生有、有则变优，推进公共服务精细化。关注 “数字鸿沟”，融入适老化改造，促使改革成果全民共享。

（三）健全治理端、服务端、市场端“三端”机制

从治理端看，完善部门多跨协同机制，打破系统壁垒、业务梗阻，主观一体推动，这是确保公共服务供给完整性、高效性的重要基础；完善线上线下贯通机制，线上建系统、通数据、做分析、做预测，实现地区情况一屏全览，为高效治理提供辅助；线下夯基建、强队伍、优流程、畅机制，确保工作运行顺畅。从服务端看，群众是公共服务的接受者，也是打分人，要建立 “办事—评价—反馈—整改”闭环考核监督机制，用户可边用边评，服务绩效更加透明化，评价结果更具实用性。[4]从市场端看，坚持公平原则，鼓励社会参与、多元投资，推动改革市场化、效率化，如海盐医保领域引入商业保险，群众多重受益，改革更可持续。

（四）以一地创新、全域共享为导向推进改革

坚持改革的高站位，从全省、全国的站位谋划，考虑公共服务中的共性和个性问题，一体融入改革，确保改革的全面性和适用的广泛性。坚持改革的统一化，以一体化智能化公共数据平台为底座，按照数据指标 “应编尽编”原则，解决应用建设中数据无法获取的难点，实现数据归集、共享、流转零阻碍，为应用完善、推广夯实基础。[5]

五、结束语

数字治理驱动下，公共服务的流程再造迎来了新契机。海盐医疗健康领域的流程再造体现了供给思维、供给导向、供给内容、供给方式、供给绩效等五个方面的转变，为公共服务供给的流程再造提供了方向和思路。总的来说，公共服务供给的流程再造要充分把握好 “整体智治、高效协同”的根本原则，坚持服务端和治理端 “两端透出”，坚持需求导向、未来导向，瞄准体制机制中的难点堵点问题，在梳理核心业务的基础上统筹流程再造、优化工作机制，并以制度重塑固化改革成果。

参考文献：

[1] 金竹青.公共服务流程再造：中国政府流程再造的新趋势[J].国家行政学院学报，2008（05）：30-33.

[2] 徐蕾，李靖华.公共服务流程再造的决定因素：基于行政服务中心的前沿实践[J].管理评论，2009，21（03）：107-115.

[3] 丁元竹.网络环境下基本公共服务供给方式研究[J].中国特色社会主义研究，2019（01）：48-55.

[4] 张会平，李茜，邓琳.大数据驱动的公共服务供给模式研究[J].情报杂志，2019，38（03）：166-172，179.

[5] 王亚婷，张宇.数据开放视域下政府公共文化服务的流程再造与治理创新[J].图书馆学研究，2020，489（22）：15-21.

作者简介： 许文婷，女，汉族，浙江嘉兴人，硕士研究生，研究方向：社会体制改革。