“双减”政策的三重逻辑

罗开文，李 燕

(西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637000)

义务教育是孩子走出家庭、学习本领的“底基”。长期以来，我国义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担过重，严重影响了学生的健康成长，这引起了国家的高度重视。因此，在2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，旨在全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务。

从历史、现实、实践逻辑视角，回溯义务教育“减负”政策的历史轨迹，分析“双减”政策出台的清醒与自觉，探索“双减”政策的实现途径，能够较为全面地认识和理解“双减”政策，对于“双减”政策的落地落实有着重要的价值和意义。

一、历史逻辑：过去义务教育减负政策的继续与延展

新中国成立以来，随着义务教育阶段减负政策的不断推进，探索出一条“多方参与、标本兼治”具有中国特色教育思想的学生减负之路。[1]义务教育阶段学生课业负担过重的问题是随着社会的发展而不断变化的，“双减”政策是过去义务教育减负政策的继续与延展，回顾我国义务教育阶段的减负政策，是全面把握“双减”政策的必然要求。

(一)第一个阶段：以学生身体健康为中心(1949—1977)

新中国成立之初，国家急需各方面的建设人才。因此，需要有计划地改造旧教育、恢复各类教育事业，这就成了新中国教育事业的急切任务。[2]20然而，由于国家对苏联经验神圣化、绝对化，且与我国国情实际结合不够[3]200，导致义务教育阶段学生出现课业负担过重问题。1950—1951年，毛泽东同志曾两次写信给时任教育部部长的马叙伦，他指出：“要各校注意健康第一，学习第二。”[4]83同时，针对1954年部分地区和学校的学生课业负担变得更为严重，且出现了学生课外作业繁重、考试多、睡眠不充足等新的问题，教育部在1955年下发了首个专门减轻课业负担的指示，提出一系列操作性强的措施来减轻学生课业负担，保证学生身体健康。此外，我国于1960年和1965年还先后颁布了一系列减负政策。

该时期学生课业负担过重主要有以下三方面原因:一是教师水平不高，教材设计不合理。教育部于1995年颁布的“减负令”就明确指出：“不少教师讲授不清楚，学生不能听懂，使学生在复习和考试等方面有困难，加重负担。”[5]476二是重点中小学的设立。1962年，教育部发出通知要求办好一批重点中小学，这对中小学升学压力起到推波助澜的作用，无形中增加学生课业负担。三是课程过多。毛泽东同志于1964年2月发表“教育革命”的讲话就明确指出了学校教育存在的问题，即“一是课多，二是书重”。[6]因此，学生减负工作很难实现从设想的应然状态转变为实然结果，这必然会加重学生的学习负担。

(二)第二个阶段：以缓解升学压力为目标(1978—1990)

党的十一届三中全会后，我国教育工作的重心转移到为社会主义现代化建设服务的轨道上，因而我国教育事业得到了迅速发展，但是学生学业减负仍存在问题，尤其是高考制度恢复后，许多学校都在盲目抓升学率，抢进度，不顾及学生是否掌握和理解了教学内容，无限度地增加学生负担。对此，教育部于1981年颁发了系列旨在减轻学生负担过重的文件，对学生减负起到一定作用。但学生课业负担过重的问题依然存在，且减少课程门类的做法难以真正解决课业负担过重问题。

该时期的学业负担主要表现为：一是学习难度加大。改革开放前，我国中小学一直使用的是“一纲一本”的全国统编教材。随着教育改革的深入，全国中小学使用的统编教材，以提升教学质量和升学为主，设计的教材内容、教学要求偏难、偏多[2]397，大大地增加了学生的课业负担。二是教学及考试内容超出教学大纲范围，各类无效作业繁多。三是片面追求升学率。改革开放后，我国经济体制在转型的同时，社会也处于转型变革期，教育追求功利化，“片面追求升学率”。为了提高升学率，各类考试频率都很高，很多学生为了升学加分参加各种竞赛。同时，学校还利用各种节假日补课，因此导致学生学习时间过长。改革开放以来，我们党和国家在解决中小学阶段学生减负问题上更加理性和成熟，但是对问题的认识不够深入和全面，所以在实际操作的过程中出现了偏差，因此减负的成效收益不大。

(三)第三个阶段：以施行素质教育为主导(1991—2000)

为了检测并保持减轻课业负担的效果，国家对该时期的减负效果作了检查，发现1993年和1994年的减负政策取得了显著成效，但依然存在许多问题。如任意增减课时、作业量超过规定等。于是，国务院在1999年明确提出“减轻中小学生课业负担已成为推行素质教育中刻不容缓的问题，要切实加以解决”[7]40。另外，当时教育部对个别省市中小学的调查结果还显示：书包越来越重，学生肩上背负重；各种名目比赛、课外补习班使多数学生不堪重负。由此可见，20世纪90年代末的学生课业负担更加严重，而且问题变得更加突出，人们的减负呼声也更加强烈。[8]于是，国家在2000年1月连续发布了三份减负指示，由此2000年被称为“减负年”。

该时期课业负担过重具体表现在：一是随意增减课时，减少艺体等课时，增加语数外课时；集体补课现象普遍，利用休息时间上课，表现为提前讲新课。二是作业量大，小学高年级和初中作业多；各种习题集、练习册、辅导资料等数不胜数。三是由于教育管理的缺陷导致多教材、多竞赛以及多劣质家庭作业等的不良现象。因此，减负的症结仍未得到有效破解。

(四)第四个阶段：以基础教育课程改革为依托(2001—2010)

随着基础教育课程改革的不断推进，课程政策滞后于课程活动的问题日益突出，不少学校在实施课程计划时只关注那些与升学考试有关的科目。[9]可见，基础教育课程改革并未真正改变课时多、重考试和升学率等现状，是典型的 “新瓶装旧酒”现象，在基础教育课程改革“遮掩”下，学生的课业负担问题更加严重，有效缓解学生过重课业负担成为急需完成的任务。于是，21世纪的第一个10年内国务院先后下发了多个针对课业负担过重情况的文件。

进入 21 世纪以来，课业负担越减越重，减负问题依然是个顽疾。国家和相关部门一直在寻找能从源头上减轻学生课业负担的方法，但是基础课程改革背景下的课业负担问题历久弥新，主要表现为：一是书本多，即除了学习各门科目教材外，还有大量的辅导资料和练习册等作业，导致学生陷入“题海”战术之中。二是教学内容超出课程标准范围，教学进度过快，学生很难跟上。因此，为了掌握教学内容，学生去选择参加各类辅导班。三是学校还经常利用学生的休息时间上课，并且竞赛和考试多，考试范围超出课程标准。综上可知，学生的课业负担过重现状依然没有得到缓解。

(五)第五个阶段：以落实立德树人为主旨(2011至今)

国家在这一时期高度重视基础教育的发展。针对2013年出现的教辅负担、补课负担、线上作业负担等问题，教育部出台了堪称史上最严厉的减负政策——《小学生减负十条规定》(以下简称《减负十条规定》)。《减负十条规定》的最主要对象是小学生，学校和老师负责实施该项规定，试图打破“学校减负、社会加负”和“教师减负、家长增负”的怪圈，由此减负政策到了一个新的高度。然而，随着经济社会的发展，人们对优质教育资源的需求十分强烈，于是教育部等九个部门对此共同下发了国家首次多部门联动治理辅导机构的专项文件。虽然此次减负所涉及的前置性条件是前所未有的完善，但是受升学压力的影响，学校通过补课来提升教学质量，以扼杀学生身心健康发展为代价，导致减负的症结仍未得到有效破解。

在经济社会转型的时代背景下，对减负问题在机制上的探索与实践刻不容缓。因为它将关系到青少年的健康成长，甚至影响国家的长远发展。于是我国在2021年颁布了“双减”政策。此次“减负令”具有战略性、全局性与深刻性特点，以减负提质为目标，在作业与校外培训之间打出了一组重拳，真正实现从源头治理减轻学生过重的学业负担，是我国基础教育改革迈向实质性转型的历史突破点。历史经验证明，学生减负问题是一果多因综合征的体现，要破解这个历史难题，需要政府主导，进行个性化差异教育，推进义务教育向高质量方向发展，完善“家校社”协同育人机制，深刻领悟减负的实质——减负增效。

二、现实逻辑：当下义务教育现实发展的清醒与自觉

我国深化教育综合改革推进教育现代化发展进入关键时期。当下，对于义务教育而言，落实立德树人是根本任务，学生作业负担和校外培训负担过重是现实问题，我国经济社会发展提供强大的保障支撑是客观条件，“双减”政策正是在对当下义务教育发展现实清醒认识基础上的产物。

(一)逻辑起点：以立德树人根本任务为引领

坚持立德树人的根本任务。习近平同志提出要把立德树人作为教育教学的中心环节，并希望青少年“既把学习搞得好好的，又把身体搞得棒棒的”[10]。2021年提出的“双减”政策从校内和校外两个维度减轻学生的学业负担，是从政策的高度落实立德树人的根本任务。一方面，立德树人指出了义务教育的方向就是坚持以学生为本，通过恰当的教育来发展人和塑造人；另一方面，立德树人指明义务教育的重点就是“立德”，坚持以德育为先，通过正面教育来激励人和鼓舞人。[11]同时，将立德树人贯穿于基础教育的始终，是时代的召唤。

学校加强落实“五育”融合教育。落实立德树人，简而言之就是要促进学生健康全面发展。“德育教人为善，智育教人求真，体育教人健体，美育教人臻美，劳动教育教人在劳力上劳心。”[12]首先，建立有利于学生“五育”融合发展的课程体系，“五育”中的每一育对学生的全面发展都扮演着重要的角色，德育是其他各育的灵魂，智育为其他各育的发展提供智力支持，体育为其他各育的发展提供强健的体魄，美育为其他各育的发展提供精神动力，劳动教育是对其他各育成效的检验。[12]其次，“五育”融合并不是把各育进行简单的叠加或重组，而是要达到一种水乳交融的状态。最后，学校是学生学习的地方，要打破各育之间的学科界限，寻找不同学科之间“五育”融合的内在联系，是促进学生健康全面发展的重要举措。

(二)逻辑动力：以学生负担过重问题为突破口

影子教育乱象横生，助推学生负担。在我国深化教育综合改革推进教育现代化发展的关键时期，校外教育培训市场进一步开放，各类教育培训机构出现了井喷式的发展，教育质量难以保障，既增加家长的经济负担，又增加学生的学业负担，主要表现在：一是师生人数增加。据相关数据显示，2016年中小学阶段的影子教育市场规模已超8 000亿元，全国校外培训机构22万所，教师规模达到700万人至850万人，学生参与培训的数量累计1.37亿人次，占中小学生总数的73%。[13]二是融资规模扩大。以在线教育为例，2020年因疫情原因，我国在线教育行业迅速壮大，有2亿多中小学生在线学习[14]，在线教育融资总额超539.3亿元，超过2016—2019年融资总和。[15]三是市场规模扩大。据统计，中国智慧教育市场规模由2016年的4 960亿元增至2021年的9 057亿元，说明有更多的学生参加了课外辅导班。校外培训机构为应试教育推波助澜，导致教育事业深陷功利化和短视化的陷阱，严重影响教育生态的良性发展。因此，必须从严治理校外培训机构，重建良好的教育生态环境，办好人民满意的教育。

课业负担已成顽疾，社会问题显著。新中国成立至今，虽然课业负担在不断改进，但是受多种因素的影响，依然存在着“治标不治本”现象。然而，在实践中我国中小学作业仍然存在“一刀切”、负担过重等问题。中小学生课业负担过重表面上是教育问题，实质是一个严重的社会问题。学生的学业负担过重主要有两方面的原因：一是社会原因所致，优质教育资源缺乏导致的学业负担，“万般皆下品，唯有读书高”等传统思想增加学生的负担等。二是教学中存在的问题，如学习科目繁多、课程难度偏大、增加学科课时，布置无意义、低效能的作业和组织高频度的考试等都是造成学生过重负担的重要因素。总而言之，把社会、教师、家长等责任集中转嫁到学生身上而出现的结果，其危害是严重的。因此，要加快解决中小学生课业负担过重的问题。

(三)逻辑基础：以我国经济社会发展为支撑

要办好人民满意的教育，就离不开国家财政的支持，而教育财政提供经济保障、助力基础教育向高质量发展已成为可能。一是随着我国经济的快速发展，教师待遇不断提高。近年来，国家财政对教育投入的比重逐年增加，为学校招聘校内外教师和专业人员提供了物质保障。据统计，2020年义务教育财政性教育经费占财政性教育经费的52.3%，其中用于教职工工资福利支出的比重为63.9%。[16]二是教育财政向中西部地区倾斜。教育财政为建设高质量教育体系提供保障，近年来，我国的义务教育财政投入政策使中西部地区学校的经费大大增加，显著改善了当地教学的质量，激发学校办学的活力。教育财政为我国高质量教育体系提供了物质基础。

教育财政培养大量的优秀教师，为基础教育向优质化方向发展储备人才。近些年，在教育财政的大力支持下，教师的收入普遍提高，为教师安心育人打下了坚实的经济基础，不管是在教师队伍还是在教师质量上都有明显的提升。教师是提升课堂教学质量的主体，教师无论是在“减负提质”方面，还是在作好课后服务方面都是关键。“双减”政策的提出，对教师的数量和质量都提出了新要求。长期以来，国家的相关政策为培养优质教师奠定了基础，如“特岗计划”等为我国培养了大量优秀教师，为此次“双减”政策的落地奠定了基础；自2018年“银龄讲学计划”实施以来，约1万名退休校长教师到农村义务教育阶段学校授课[17]，显著改善了农村教学的质量；在线教育的大力发展和推广，增强了优秀教师之间的交流和学习。此次“双减”政策能够迅速落地，归因于我国教育财政的支持和教师数量、质量的增加。

三、实践逻辑：构建确保学生健康成长的教育生态

义务教育是建设教育强国的奠基性工程，国家是从实现民族伟大复兴的战略高度提出“双减”政策的。以实践逻辑探索“双减”政策的实现途径，需要引导形成全面发展的人才观念、推进建设高质量内生发展育人体系、创新多主体协同育人的人才培养模式，从而构建确保学生健康成长的教育生态。

(一)个性化差异成长：引导形成全面发展人才观念

社会发展的实践证明，个性化越强的社会，整体力量就越强；反之，个性化缺乏的社会，其整体力量就越弱。[18]这里的个性就是指人与人之间的差异性。世界上没有两个智力、性格、特长等完全相同的学生，要提高教学质量，就要进行个性化教学和因材施教。首先，要进行差异教育。差异化的教学理论强调教师在教学过程中充分考虑学生的个体差异，精心备课和上课，尽可能使每个学生都能获得长足发展。现阶段，随着我国课程改革的逐渐深化，我们应该探索如何在差异化教学理论指导下教学。其次，要因材施教。教育者根据学生的年龄阶段与发展需要的不同，精心设计教学内容，采用综合教学评价体系尽可能让每个学生都得到长足的发展。学校可以根据本校特色，积极开发校本课程；学生可以在教师的引领下自主选择课程内容，以满足自己的学习需求。

鼓励创新，树立公平的育人观。社会用人制度是学生动机取向重要的风向标，不少用人单位，唯名校、学历等畸形的用人观，招聘了不少高分低能的“人才”，脱离社会发展的需求，因此要树立公平的育人观。当前，我国经济迈入高质量发展阶段，需要大量创新型、应用型的高质量人才。教育是提高民族创新能力的关键，须放到现代化建设的全局性战略性的高度。[19]注重创新能力的培养是当今教育发展的一种趋势，国家之间的竞争日益体现为以创新能力为核心的综合国力的竞争。建设创新型国家，教育是源头，人才是关键[20]，并且在建设创新型国家进程中，教育起到基础性、先导性、全局性的重要作用。[21]因而培养学生的创新能力，须重视基础阶段的教育。

(二)高质量内生发展：推进义务教育育人体系建设

重建育人体系，塑造教育良好新生态。深入贯彻党的十九届六中全会精神，推进素质教育正向发展，提高义务教育质量。第一，提升“五育融合”的实践能力，建立有利于学生德、智、体、美、劳全面发展的课程框架体系。第二，完善课后服务体系，把课后辅导转向兴趣培养，鼓励基础教育学校增设或开发非考试科目的选修课程，如艺术类、文体类等课程，为学生提供丰富的课程体系，按照学生需要打造兴趣小组，创设“趣味课堂”，促进个性发展，满足学生多样化的需求，为学生成长铺就特色之路。第三，规范校外培训机构。把校外培训机构作为学校教育的补充，学校教育不能完成的由校外培训机构完成，引导校外培训机构坚持公益性原则，突出能力素养导向，聚焦提升质量。第四，压减作业数量，规范作业布置。精心设计课后作业，严格控制作业数量，减少无效作业，提高作业质量。第五，实行多元化的评价体系。充分发挥教育评价指挥棒的作用，坚持科学有效的评价方式。

提高课堂质量，关键在教师，因为教师是“减负提质”的核心。首先，教师是关键。“双减”政策的提出，对教师专业发展提出了更高的要求。“双减”减的是不必要的作业负担，增加的是老师的专业本领。“教师是教育工作的中坚力量。有高质量的教师，才会有高质量的教育。”[22]其次，教师是核心。从教师的角度讲，教学是传道、授业、解惑的过程。“教育工作是塑造灵魂、塑造生命、塑造新人的伟大事业，教师肩负着传播真善美的重任。”[23]因此，教师要转变教育观念，树立新的育人观、人才观、职业观，要根据课程标准要求，做到零起点教学、精心备课、用心上课，并且在课堂上既要做到应教尽教来提升教学质量，还要做到“会教”与“教会”的统一。教师要做好自己的本职工作，站在知识前沿、不断提高专业水平，增强职业认同感和自我归属感，做学生成长成才路上的引路人和人生导师。

(三)多主体协同育人：创新义务教育人才培养模式

多主体育人，创新培养模式。教育是以家庭为基础，以学校为阵地，以社会为依托，让每个学生逐步成长的过程。[24]“双减”是一个系统工程，涉及多方的利益，需要家庭、学校、社会等形成合力才能完成。因此，要培养全面发展的人，家庭、学校、社会在教育学生的过程中，应该各就其位、各尽其力、各司其职。首先，家长观念要正。家长要树立科学的育人理念，理性确定对孩子成长的期望，改变“万般皆下品，唯有读书高”的传统观念；掌握科学的家庭教育方法，重视孩子的全面发展，并明确自己的职责，在支持并配合学校教育的发展中努力与学校达成减负共识，真正打破“学校减负，家长增负”的怪圈。其次，学校发力要准。要充分发挥学校教育主阵地的作用，提高教育教学质量，以学生全面发展为中心，将过去“传授”为主的教学模式改为以“引导”为主的教学方式[25]，并且要立足于地方特色，积极开发校本课程，形成有个性、有特色的育人机制，促进教育生态的良性发展。最后，社会定位要准。社会要改革选拔机制，破除唯学历的导向机制，以社会发展的趋势倒逼育人方式改革。“家校社”要淡化竞争、立足长远，以培养学生全面发展为共同目标，相互配合，明晰各自的责任。

发挥育人优势，创设“家校社”共同体。教育是家庭、学校、社会共同培育的结果，强化“家校社”协同育人机制，更好地培育学生，适应社会发展的需要。一是落实立德树人的根本任务。将立德树人贯穿于教育的各个方面，并且要进一步强化“家校社”协同育人机制，鼓励、支持学校和社会开展各种育人活动，充分发挥教育培养学生的完整人格、满足学生多样化需求的作用。二是创建舒适的环境。基础教育阶段的学生，应该是在一个轻松愉快的环境中释放自己的天性，在自由的氛围中发挥自己的潜力，健康成长；而不是为了升学负荷学习，片面追求分数，忽视学生身心健康的发展。因此，“家校社”要为学生的全面发展创造一个舒适的环境，任何一方都不能越位给学生的健康发展加码。三是建立协同育人机制。三方协同育人机制的建立，是以学校为基础，并在增加家长和社会的参与中建立。三方协同育人机制的建立并不是一蹴而就的，而是经历了一个历史发展过程，即由最初的相互沟通交流，逐渐形成具有可行性的协议，进而发展成为组织形态，然后经过协商形成相关的政策、法案，最后逐渐制度化、规范化。[26]“家校社”协同育人，以为党育人和为国育才为落脚点、以实现立德树人的根本任务为目的，最终推动素质教育正向发展。