职业教育产教融合园的治理体系：内涵、原则与结构

张建云 樊玉成

摘 要：职业教育产教融合园是现代职业教育发展的标志性产物之一。但有多元利益相关方参与的产教融合园，当前正面临着管理体制和机制的诸多问题。为有效破解这些影响园区运行效率的障碍和问题，就必须研究园区治理制度体系、方法体系和运行体系的具体内涵，坚持园区多元系统治理、严格依法治理和统筹综合治理的原则，全新构建包含信念价值、成套制度、主体角色担当、治理技术和财税资源支持等要素的治理结构，从而形成职业教育产教融合园的现代治理体系，不断提高园区治理效能，达成园区善治良治的理想格局。

关键词：职业教育;产教融合园;治理体系;治理结构

基金项目：国家社会科学基金“十三五”规划2019年度教育学一般课题“发达县域创新创业孵化园区产教深度融合机制研究”（项目编号：BJA190227）

作者簡介：张建云，男，宜兴高等职业技术学校党委书记、校长，正高级讲师，主要研究方向为职业教育与产教融合;樊玉成，女，宜兴高等职业技术学校正高级讲师，主要研究方向为职业教育与教学。

中图分类号：G710              文献标识码：A              文章编号：1674-7747（2021）04-0033-06

职业教育产教融合园是现代职业教育发展的标志性产物之一。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，现代职业教育体系的主要任务是服务发展、促进就业，基本特征是产教融合、校企合作[1]。因此，产教融合成为职业教育深化改革、凸显职业教育类型教育特征的重要实践举措。职业教育产教融合园作为产教融合的建筑实体空间和资源聚集平台，已经成为职教创新发展体系中的重要组成部分。但有多元利益相关方参与的产教融合园，当前正面临着管理体制和机制的诸多问题，主要体现在园区所需政策与政府供给对接不够紧密、园区与院校优势的结合不充分、园区自身的育人孵化等服务平台还有待完善、园区投融资的渠道暂时还没畅通等方面。这些问题直接影响职业教育产教融合园应有功能的发挥，因此，优化产教融合园的治理体系势在必行。

一、职业教育产教融合园治理的内涵

治理概念隶属于公共管理领域，源自于20世纪90年代，之后逐步在全球范围兴起。作为治理相关理论主要创始人之一的詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序[2]。而更具代表性和权威性的治理界定则来自于全球治理委员会的表述，其主张治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[3]。由此可见，治理是一个显著区别于传统管制或管理的综合概念，包括了制度、原则和规则等多方面的要素，调解、调和是其主要的运作方式，满足多方利益需求是治理追求的主要目标。体系泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统[4]。职业教育产教融合园的治理体系是影响园区建设的重要因素，直接影响着产教融合园存在的意义、持续的时长和建设的长效性。根据上述分析，职业教育产教融合园治理体系应该包含制度体系、方法体系和运行体系等三个部分，三者协同发挥不同的效能，共同提高治理实效。同时，三个部分相辅相成，共同构成一个完整的治理整体。

（一）治理制度体系

治理制度体系所要解决的是“如何保障园区治理结构的高效运转”，它是职业教育产教融合园治理体系的基础，决定园区运转的规范性和流畅性，在一定程度上还能决定园区治理体系的成败。一套完备的法律和制度体系，体现的是产教融合园依法运营、持续发展的软实力。一般来说，产教融合园需要建构完善三类根本性的制度体系，即法制法规体系、协作制度体系和激励制度体系。

1.法制法规体系。即在园区建设投资、产权归属、企业主体引进、育人绩效考核及财税奖免支持等领域，必须依据已有的有关产教融合园建设的较具适用性的法律体系，把园区所有的活动，如技能人才培养、企业生产经营、电商直播带货及技术研发创新等，全部纳入法律法规的框架体系之下，严格依法运营，从方向上引领园区这个现代职教新兴实体的整体建设。这也是职业教育产教融合园“立德树人”定位的根本要求。

2.协作制度体系。作为一个综合体，产教融合园是一个兼具职业教育人才培养和产业综合服务功能的特定区域，是依据区域现代职教发展需求，由政府、行业、企业和学校等多方力量协同参与，凭借行政、市场等多类手段，有指向性地集聚一批既有鲜明产业特色、又能在生产过程与职业院校教学过程深度对接的企业，结成职业教育联盟共同开展技能人才培养、技术技能创新和科技成果转化等社会服务。这就需要各主体能在自觉依法有序运转的同时，突出纵横交叉的多向协作，这是园区治理体系综合性、多元性的必然要求。为此，从投资和收益的产权界定，到政行企校等多元主体权力职责的边界区分，再到师生个体参与园区产教融合项目的专业要求和工作任务，均需各方能依据政企间、企校间、政校间等的跨界协作制度体系化解矛盾和冲突，并在互动合作中寻求各自利益的最大化。

3.激励制度体系。优效、科学的激励制度能够最大程度地激发不同领域多元主体参与园区治理的积极性，从而在确保合法的前提下生发和释放主体的内在潜能和活力，促进园区师生成长成才、企业发展壮大、行业协会社会影响日益扩大、政府公信力愈加增强，最终实现个人和园区的可持续发展。

（二）治理方法体系

治理方法体系所要解决的是“依靠什么手段来进行具体治理”的问题。园区治理作为一个综合性较强的复杂系统，需要多元的治理方法和治理手段协同并用。具体而言，通常可采用以下六种治理手段。

1.法律手段。这是最基本的治理方法和手段。职业教育产教融合园的一切治理行动都必须严格按照法律规定进行，在法律允许的框架内开展企业合法经营、院校依法育人、政府依法指导监督、行业协会依法参与服务、师生职工依法教学生产等。因此，园区治理首先就要依法创建一个法治型的园区，这是园区运行的起点和底线。

2.行政手段。作为一个主体公私混合、治理体制机制复杂的园区，产教融合园在产权归属、权责界定、协同育人和收益分配等多个领域适时采取有效的行政命令、规定和指示等措施，仍然具有极强的现实性和必要性。

3.经济手段。在社会主义市场经济条件下，产教融合园作为职业教育引进企业这个市场主体协同育人的特定场域，有必要借用税收、财政、货币和价格等符合市场规律的经济手段，引导入园企业实现育人、经营的双轨发展，激励园区师生职工依靠科技转化和项目承接获得绩效之外的合法收入，从而以经济手段促进园区和个人的持续发展。

4.道德手段。中华民族具有五千年依法依德并重治国的历史。园区治理可以很好地传承、发扬这一治理精髓，大力开展社会主义核心价值观教育，增强社会公德教育，引导校企组织和师生职工个体等自觉加强自我修养，合法经营，诚实劳动，不断提高自我约束能力，为园区的和谐发展打下良好的德治基础。

5.教育手段。职业教育产教融合园肩负人才培养和社会培训的双重重任，不仅要承担全日制的学历教育和职业技术教育，更要开展好各行各业所需的继续教育和社会教育。产教融合园与大学科创园、地方职教园、区域经济开发区等最大的不同在于校企聚集在同一个场所，以生产经营过程与院校教学过程融为一体的方式开展技术技能教育，为包括但不限于园区的企业培养合格的技术技能人才。因此，从某种意义上说，教育治理手段就是园区治理的主要手段。

6.协商手段。园区综合治理主要以多主体参与的民主协商为主。产教融合园应坚持“人人依法享有平等参与、平等发展的权利”，在园区实体规划、功能区域划分、企业引进与考核、税收财政优惠及技能人才培养等方面，建立健全多边协商会谈机制，动态疏通不同利益方的表达渠道，扩大民主决策和科学治理的参与面，充分体现园区公平发展的价值取向。

（三）治理运行体系

治理运行体系所要解决的是“治理采取何种方式、运用何种路径运转”的问题。职业教育产教融合园公私主体交叉共存，各自有着不同的利益诉求。政府旨在以园区建设获得区域经济转型升级及结构调整的人才支撑和技术技能的迭代升级;企业希冀通过参与园区建设获得财税优惠等经济收益和新员工储备;职业院校主要是想依托产教融合园引企入校、引企入教，从而以企业的资金、技术、管理和实训实习设施设备提高技术技能人才培养的质量和效率。

由此可见，多元主体共同参与的园区治理，会存在因主导主体不同而呈现出相异的治理运行体系。从政府主导的产教融合园治理来看，其运行体系应该是自上而下的运作方式，这也是当前政府主导治理产教融合园最常用的一种方式。政府通过产教融合的法制建设、制度供给和资源汇集，激励企业和职业院校积极参与园区的规划设计、运营维护和持续投入。这种自上而下的治理体系通常因政策供给的有力而促成园区运营效率的相应提高，但不足之处在于会消减校企和行业等主体参与的主动性，有可能在园区治理过程中重新产生行政干预过多的弊端。这其中最关键之处就在于政府要处理好与行业企业、职业院校的权责关系，明确政府引导、调控、监督和服务的职责，形成多主体各自履职、协同治理园区的良好局面。以行业企业或学校主导的园区治理，则会呈现出自下而上的运行体系，一般表现为“摸着石头过河”，因为职业教育产教融合园毕竟还是一个新生事物，尚无多少可供效仿的先例和借鉴，很多领域的改革创新，如园区混合学院的产权和收益归属问题、教师凭借园区国有资产开展的技术创新成果转化和项目承接所产生的经济效益应该如何进行分配等，可以通过园区层面的先行先试，在积累大量经典案例和成败经验的基础上，再试图提炼园区治理的范式，掌握园区建设的规律，继而在更大范围内加以推广。这种自下而上的治理体系能够有效降低职业教育产教融合园治理的风险与成本，高效调动行业企业和院校参与的积极性，但不足之处在于这种治理个案特征明显而普遍性不足，尤其是在资源调度和集聚方面力量微弱。从已有高校科技园、区域高新开发区等类似的园区治理经验来看，横向互动的运作方式应该是产教融合园比较可行的治理方式。在这种治理体系中，政行企校多主体只有相互学习借鉴，友好协商，才能最大程度地发挥各自优势，释放出政策、人才、技术、资金、设备及场所等生产和教学要素聚集后的乘数效应，从而在确保园区治理效能最大化的同时，不同主体也能获得同步成长。

二、职业教育产教融合园治理的原则

通过分析治理体系的内涵我们可以发现，治理不只是一套规则或条例，也不局限于某一种活动，而是一个完整的过程;治理的建立也不以支配为前提，而是以调和为基础;治理同时涉及公、私等不同性質的组织;治理有赖于主体间持续的相互作用。由此可见，职业教育产教融合园的治理体系建设应该坚持以下三个原则。

（一）多元系统治理的原则

系统治理最重要的就是要明确园区各治理主体及其之间的相互关系，亦即园区治理的领导方、主导方、参与方、受益方等，以及不同治理主体之间的互动方式。以省域唯一的中等职业学校建设的宜兴市产教融合园为例，园区坚持党委领导、政府主导的“双导”治理，同时鼓励、支持社会各方力量参与，包括行业协会、社区企业和院校师生，以及入园企业职工等。多方主体依据宜兴市政府关于推进产教融合工作定期联席会议的决定，形成以定期例会的形式来商讨解决园区治理问题的制度，实现政府政策调控治理和园区自我调节、师生职工自治三方的良性互动，极大地提升了园区独立运营的自主性和程序化。园区系统治理既鼓励、支持多方主体参与交互，又结合中国国情，强化党组织对园区建设的绝对领导，体现出园区治理“中国特色”与“世界眼光”的有机统一。园区的自我调节和师生职工的自治并不意味着“让政府走开”，而是进一步明晰了政府、园区管理办和师生职工在园区治理中的精准分工，明确了政府的规划指导和供给监督职能、校企实施产教融合育人以及社会服务的功能。系统治理实现了党委领导、政府主导、园区自我调节和师生职工自治的相互补充、互为促进。

（二）严格依法治理的原则

依法治理是园区治理的基本手段，是从法理上明确主要依据什么、依靠什么来开展园区治理。坚持依法治理就是要加强法治保障，善于运用法治的思维和方式来化解园区运营中的各种矛盾。体现国家意志的法律作为一种强制性的社会规范，是处理园区内部一切关系的基本准则，国家一切法律法规都适用于园区治理。

除此之外，职业教育产教融合园的治理还有特定的政策法规支持，特别是近两年国家密集出台的有关产教融合的相关规定，如《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》《国家职业教育改革实施方案》《国家产教融合建设试点实施方案》和《建设产教融合型企业实施办法（试行）》等，都是在园区治理中可用来协调、处理各种关系的政策法规。一方面，园区治理需要这些法律法规和政策作为依据、支撑和保障;另一方面，园区治理的各个主体作为独立法人或是民事行为主体，都要有法治思维和法治意识，都有遵守法律的义务，其在园区的治理行为都必须符合法律法规的要求，谁也没有超出法律规范的特权。以宜兴市产教融合园的治理为例，职业院校作为园区的治理主导方，在引企入校前制定了专门的企业入驻园区办法，规定企业进驻之前必须先交一定数额的保证金，政校行企多方主体以年度为周期定期考核企业有关产教融合育人的实施情况，包括专业岗位和工位的供给、专利发明和技术研发、实训教学和横向课题研究等。年终评价达80分以上的企业，其保证金将全额返还[5]，考核不合格的企业则将其保证金按照国家相关财税法规全部上缴当地财政，体现了校企双育人主体坚持依法作为、依法治理园区的原则。

（三）统筹综合治理的原则

统筹综合治理明确了园区治理还必须综合运用法律法规之外的其他一切可用手段，特别是要强化道德的约束，以道德来规范园区多方主体的生产、经营和育人行为，以道德来调节不同利益相关方的关系，营造和谐的园区氛围，并以多方主体的道德自律来解决园区建设可能会遇到的新问题、新情况。作为非强制性的社会规范，道德是园区治理的“软手段”，更是处理多元主体关系的重要行为准则。道德约束与法律强制共同组成园区的综合治理，最终达成园区的善治或良治格局。

宜兴市产教融合园作为江苏省唯一的中职教育综合育人平台，政校行企坚持诚信、平等的社会主义核心价值观，自觉以经营、教育等不同的职业操守来约束自身在园区的活动，展现了园区综合治理的显著特征。园区多方主体积极探寻体制增能的产教深度融合育人，大胆尝试校企混合所有制办学。学校与A股上市企业中超投资集团共建了公私混合的“紫砂文化产业学院”，以期实现校企融合育人目标合一、效益共享的可持续发展。校企双方在明确先期投入混合学院资产的产权归属相应投资方的前提下，还共同约定了投资收益校企协商共享的原则，并决定歸属学校收益的部分将继续投入产教融合专项项目，而企业收益则用于奖助学金等公益项目的支出。同时，政府还以条例颁布的形式给予企业公益捐赠或是协同学校开展现代学徒制人才培养模式的税收优惠与专项资金奖补。上述这些都是基于社会主义核心价值观这一道德层面的治理方式。这种道德层面的治理引领与法律层面的强制性规范共同促进了园区的良治。

综上，“三治理”原则内涵十分丰富，也体现了园区治理“五相”结合的优势，即法律刚性治理与道德柔性治理的相互结合、治理服务与治理监管的相互结合、政府主导与多主体参与的相互结合、科学治理与人文关怀的相互结合及产业发展与人才培养的相互结合。同时，“三治理”原则在目标指向、宗旨追求上又具有统一性，都着眼于创新型、复合型技术技能人才的培养，包括职校生的教育教学、区域所有中小学学生的职业体验和广大社会成员的技能培训。园区治理直接促进了个体的发展，并最大程度地增强了园区发展的活力，最终提高了园区的治理水准。总之，“三治理”原则的出发点与归宿，就是为了贯彻落实党“实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”的治理要求。

三、职业教育产教融合园治理的结构

结构是组成整体的各个部分之间的安排和搭配。任何现代组织的治理体系都应该是一个开放的整合系统，分析和优化系统结构能有效提高组织的治理效能。总体来看，职业教育产教融合园的治理结构由信念价值、系列制度、主体角色、治理技术和财税资源支持等基本要素构成。

（一）确立价值信念

价值信念决定了园区多元主体的行动方向，相同的价值取向能统整多元利益主体不同的目标诉求。在园区治理中，政校行企协同经营和育人的价值信念能有力调和企业追求经济利润和院校培养人才使命之间的矛盾，在行业协会指导和政府宏观调控之下，在园区彻底实现企业生产过程和院校教学过程的融合。由此可见，价值要素处于治理结构的上位。

（二）设定多方主体角色

主体角色是组成治理体系结构的基本单位。园区不同的主体角色及其组合、分工以及相互作用共同构成了治理系统的主体结构，其核心是权力机构。理想的园区治理权力机构应该由政校行企、师生职工等共同组成，政府、市场、行业、企校分别扮演服务监督、调节导向、信息供给和组织实施等角色。法人角色、民事行为人等都是人格化的实体，都应在治理系统结构中参与、组织和管理园区事务，制定或执行有关园区治理的公共政策和专项规章等。组成园区治理结构的不同角色及其功能发挥还要协调有序，才能高效处理园区发展面临的各种挑战或经济运行周期变化带来的波动，并最大程度地降低园区的治理成本，真正建构起园区治理的现代化创新结构和协同网络。

（三）汇集多方资源

园区治理需要运用更多的资源来应对各种变化和挑战，包括政策、制度、财政税收、市场信息和人才培养等;园区治理也需要更加高效的治理技术来组织、运用这些资源，如信息、建模、量化、设计、规划和整合等技术。治理结构要素的自动协同还需要优化相关制度作保障，包括促进政府职能转变和购买服务政策的制定、园区投资体制的建立、协同育人运作机制建构等。

总之，治理体系结构需要多种要素互为补充共同组成。其中，核心价值观发挥着导航功能，且隐含在主体角色思想、制度体系与治理技术中;而制度体系体现的则是治理主体的价值偏好，界定了治理主体的行为边界;角色主体及其组织系统是治理结构的支撑，但同时治理主体又受到价值体系和制度规范的支配;园区治理离不开财政支持和治理技术的支撑。园区治理结构的有效性依赖于政府制定、实施支持政策的能力，也取决于主体遵守法律和贯彻公共政策与制度规则的意愿，以及各类要素及其相互关系的联动和集成。

參考文献：

[1]蒋良骏，李坚强，周科.江苏高职院校产教融合园区管理模式比较与优化治理研究[J].文教资料，2017（18）：92-94.

[2]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].张胜军，刘小林，等，译.南昌：江西人民出版社，2001：9.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：270-271

[4]科普中国.体系[EB/OL].[2021-01-04].https：//baike.baidu.  com/item/%E4%BD%93%E7%B3%BB/7090332？fr =aladdin.

[5]张建云.职业教育产教融合园：内涵、动力及功能[J].中国高教研究，2020（11）：104-108.

[责任编辑   贺文瑾]

The Management System of Industry Education Integration Park： Connotation， Principle and Structure

ZHANG Jianyun， FAN Yucheng

Abstract： Industry education integration park is one of the symbolic products of the development of modern vocational education. However， with the participation of multiple stakeholders， the industry education integration park is facing many problems of management system and mechanism. In order to effectively solve these obstacles and problems that affect the operation efficiency of the park， it is necessary to study the specific connotation of the park governance system， method system and operation system， adhere to the principles of multiple system governance， strict legal governance and overall management of the park， and build a new system including belief value， complete system， main role， governance technology and financial and tax resources support， so as to form a modern management system of vocational education industry education integration park， continuously improve the efficiency of park management， and achieve the ideal pattern of good governance.

Key words： vocational education; industry education integration park; governance system; governance structure