大数据视角下的国家治理现代化

戴俊峰

摘 要：在大数据时代，伴随着大数据的迅速发展，国家治理能力的建设面临着全新的机遇和巨大的挑战。在信息时代的客观要求下，我国的电子政务及其配套制度已相继建立发展，但离国家治理现代化仍有一段距离，其中就包括数据分析、运用等能力的严重不足、相关专业人员紧缺、大数据观念仍未深入普及等问题。要切实做到国家治理现代化，必须更新观念，强化技术，培养专业人员，完善配套措施，转变治理模式，真正实现大数据时代背景下的国家治理现代化。

关键词：大数据；治理现代化；治理体系；治理能力

中图分类号：D640 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）11-0072-03

中共十八届三中全会上明确提出了“全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。①这一目标既是国家长治久安的基础，也是中华民族复兴不可或缺的重要部分，可谓影响深远、意义重大。随着信息网络的迅猛发展，数据呈现出爆炸式增长的态势，对我国国家治理的现代化提出了挑战也带来了机遇。俞可平先生认为“治理现代化的三大要素，即治理主体、治理机制和治理工具，这三个要素最后的目的就是改善治理效果，治理效果取决于这三个要素”，②而大数据即属于治理工具范畴，对国家治理现代化的影响自然是不言而喻。

一、概念界定

（一）大数据

大数据最初更多是一个技术性的概念，是指无法通过传统的工具在尽可能短的时间内完成对大量数据的传输、储存和分析。而到了今天，我们可以清晰地认识到大数据，就本质而言，是互联网、云计算等几种技术革命的叠合和升华。大数据的4V特点：Volume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多样）、Value（价值）都被人们广泛关注。简而言之，通过大数据可以在15分钟内完成12年前需要10年才能做到的对30亿对碱基对的排序，可见其大量、高速。③

根据英国政府智囊公布的数据可知，英国政府通过大数据这一治理工具的使用，每年可节约330亿英镑，这相当于每年为每个英国人节约了500英镑。④不仅如此，大数据更能做到灾害预警、保障政治决策的科学化，为民主扩大基础，极大地提高公共服务的效力等等。如果我国使用大数据这一治理工具，并且制定出相应的配套措施和法律法规，国家的每一个角落都会被大数据的光芒所照亮。

然而，大数据一旦被当做国家治理工具登上政治舞台，也势必会带来许多挑战，其中最令人担忧的则是信息安全、网络安全的问题。斯诺登事件掀起了全世界对信息安全的恐慌，人民都笼罩在缺乏安全感的雾霾之中。在短时间内，我国还不会面临如此大的信息安全恐慌，大数据分析处理能力远远不及预想的水平，运营商其带宽能力与对数据洪流的适应能力将面临更大的挑战。但是进入大数据治理时代后，国家安全便进入了一个长期高度预警的状态，一旦信息安全遭到挑战，那么不再是个人隐私，甚至国家机密都将遭致泄露。

（二）治理现代化

根据党中央颁布的《决定》可知，国家治理现代化可以分为国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两大方面的内容。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力；不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。解决中国各种问题，实现各项既定目标，关键要靠国家治理体系和治理能力的现代化。

国家治理体系，包括了经济治理、政治治理、社会治理、文化治理、生态治理、政党治理等多个领域以及基层、地方、全国乃至区域与全球治理中的国家参与等多个层次，其主体部分是党领导人民治国理政的制度体系。⑤

所谓国家治理能力，是运用国家制度治理国家和社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。

二、大数据治理工具的困境与问题

（一）观念不足，能力较弱

我国现阶段对大数据的认识不够深入，观念不足，国家治理层面缺乏对数据的处理、分析和挖掘等能力，自然运用较少。现代国家治理本身就是一个各方协助共同参与的有机系统，其运行是否有效甚至高效，是否采取大数据运用模式都是由治理主体自觉和有意识地进行观念更新与否决定的。我国治理主体的大数据观念仍旧较低，国家治理现代化对数据的挖掘、处理、分析和运用的能力都整体偏弱。如在地震期间，正是因为当地政府部门对居民数量、居住地等数据的研判和运用能力较弱而提出了错误的抗震救灾方案，直接导致资源调配不符的问题，引发了政府与民众的冲突。⑥

（二）信息统合严重不足

科层制下条块壁垒和条块之间的矛盾阻滞了大数据的传递，也客观上造成了国家治理系统内部的“信息孤岛”。⑦简而言之，即我国治理中存在信息统合不足的问题。而在我国，这种“信息孤岛”、信息壁垒极为常见，由于各部门和单位之间的信息系统和内部体制存在差异，致使其在数据库建构和运行过程中缺乏统一的规划和标准，各单位的数据资源均完全由自身监管、操作和使用，相互之间存在隔阂。如何突破数据壁垒，打破隔阂，实现信息统合是亟待解决的重大难题。

（三）相关专业人才匮乏

我国主攻大数据的人才极度匮乏，然而专业人才的占有率又是大数据时代国家治理能力把控主动权的一大重要条件。然而大数据更多体现为综合性，是互联网和云计算的叠合和升华，那么数据分析师必须是复合型人才。根据麦肯锡的数据可知，2015年，全球将新增440万个与大数据相关的工作岗位，而其中近半都在美国；而且目前全球拥有大数据技能的人员极度短缺，只占到应征额的1/3。⑧

三、国家治理中的大数据运用

在大数据时代，掌握信息便掌握了巨大的无形力量，其作为社会发展变革的重要工具，将广泛地影响国家、政府、社会组织甚至个人，就治理体系而言，大数据将极大的影响国家治理的主体和组织结构；而对于国家治理能力而言，大数据将为决策方式的突破、公共服务的提升等内容提供极大的可能和条件。

（一）大数据于治理体系的运用

治理体系中的主体自然举足轻重，而这些主体本身及其之间所形成的组织结构对治理体系也有着巨大影响，大数据则能为治理主体和结构组织带来变革。

1.大数据为治理主体多元化提供可能，为社会组织赢取较大的发展空间，为社会的自我管理、自我服务提供条件。传统的国家治理结构多是以政府为核心的封闭性结构，政府内部形成以科层制为主体的各个部门，当然其中也有一定的利益集团参与到政治博弈当中，但对政策法律的影响仍然有限，也不能完全体现民主要求下的公民参与。但是在大数据时代，国家政府将日益变得开放，“近年来政府工作中明确提出了“简政放权”的要求，放权于市场，以释放改革红利，换取市场活力”。⑨在简政放权语境下，社会组织承接相关职能有了更多的条件和可能。当然，除了社会组织，人民群众在当中的作用也逐渐变大，民主参与的范围极大的拓展。比如，在美国就可以通过航班延误时间的分析系统，替代美国国家交通管制部门的“航班等待时间计算器”。⑩社会治理理念的核心内容是治理主体的多元化，即社会治理的主体包含着政府、社会组织、企事业单位、居民等多元行为主体，这些行为主体通过形成合作伙伴关系，依法为社会提供公共服务，规范社会成员行为，维护社会成员权益，协调社会成员关系，管理社会成员事务，实现公共利益最大化。大数据进一步赋予了经济市场和社会组织一定的权利，使其分享原本国家独占的治理权利，形成多元的治理主体；尤其是在城市环境、公共卫生、食品安全等领域，在大数据的背景下，一旦放开就能达到较好的效果。

2.大数据将为官僚科层制转向扁平化结构提供机遇，管理层级与管理幅度将有所调整。在我国政府“职责同构”现状下，即上下对口，机构对应，出现了条块关系紧张、人浮于事、行政效率受损等问题。而在大数据时代，横向分工合作与纵向科层制的生硬结构将被挑战，因为大数据为政府内部的数据共享和共同决策提供平台，各个部门、各级机构可以通过大数据平台交流、互动、求助，或是共同分析运用数据，以保证政策制定的科学性。这个状态下，国家治理可以将官僚制进行一定的削弱，从而更加关注对社会各个领域、专项问题的管理，从而实现扁平化结构，调整管理层级，适当增加管理幅度。如，在2006年的美国，官方通过把20多年的犯罪违法情况和交通事故情况的数据进行了整合、处理和分析，美国警察惊讶地发现，他们通过大数据发现犯罪与交通事故多发区有较大重合，基于此，美国国家高速公路交通管理局、国家司法援助局和国家司法研究所联合设立了专项小组，开展联合治理，取得了良好的成效。

（二）大数据之于治理能力的运用

1.大数据将真正做到决策的民主性、科学性，实现决策能力的极大提升。就民主而言，不仅需要一种能够在一定程度上突破时空限制的实现更大量基数的投票或表达，还要求政治主体，特别是决策主体在决策之前能够深思熟虑，并形成导向。而科学性更多是体现在决策成果上，一方面要能够海量处理出最佳的决策的结论；另一方面，还必须对决策的影响、效果做出分析，对决策风险做出防范等。而在大数据背景下，第一，民意参与和协商民主有了发展机遇。特别是截止去年，中国网民规模达6.32亿，互联网普及率达到46.9%，{11}这达到三重效果，即“自媒体”发声，处理、分析数据成社会情报，接收信息渠道的拓展。第二，多数决策实现的可能，民主决策更彻底。大数据追求“1秒定律”让多数民主决策的障碍消除。第三，决策的科学性能得以保障。决策科学的关键在于数据的占有、处理和分析，然而这些在大数据背景下都已不是问题。经过近十多年的快速发展，我国电子政务以大规模基础设施建设为重点，以核心业务系统为突破，已经取得了一定的成果。根据数据显示，目前我国中央国家机关各单位政务信息化覆盖率已经达到了100%，地区省市一级政府核心业务信息化也普遍高达80%的覆盖率。{12}

2.大数据为拓展公共服务范围提供了发展方向和突破口。现在较为紧张且亟需加强的公共服务包括医疗、教育等。就医疗而言，在医疗信息的共享、远程监护的提升等方面，大数据将大有可为。大数据使海量数据储存、分析和数据的结构化、体系化都成为可能，在此基础上，各国各医院可以交流医疗信息，促进医疗水平的提升，也为病人病例的信息转换、延展分析等提供了可能。就教育而言，大数据不仅能够拓展教育受众面，还能实现个性化教育培养。大数据能够为贫困地区的教育、成年人教育和老年教育提供信息、资讯，以扩大受众面；而对于在校学生，更可以编制大数据跟踪、分析系统，帮助老师因材施教。虽然就目前为止，大数据在我国的国家治理过程，特别是实用中还非常有限，但已经有一些地方开始重视这一块的工作，并投入实践。广东省已经起草了《广东省实施大数据战略工作方案》，上海市也发布了推进大数据研究与发展的计划，争取在3年内实现医疗、食品安全、交通、科技、服务交互共享的模式。

四、大数据治理问题的解决路径

（一）更新理念，强化认知

现阶段，我国必须加快、深入对大数据时代的认识，形成大数据作为我国国家治理现代化的重要工具的理念，破题之道主要分为两个方面。第一，加强政府机关及其工作人员的认识，并发挥政府的主导作用。政府作为社会发展的引航者，也是国家治理现代化的主体，应当也必须加快对大数据的认识，并进行培训。第二，提升社会组织等其他群体的参与度。在强调简政放权的格局下，政府要培育相关的民间智库等第三方组织，积极倡导、引导、扶持社会多元群体的参与，重视社会力量，汇集社会资源，形成联动的合力。

（二）完善制度，培育环境

道格拉斯·斯诺认为，“制度是社会的游戏规则，是人为设定的制约。”{13}大数据引发了人民对于信息安全和个人隐私的广泛担忧，甚至恐慌；而大数据的安全更危及到国家安全。故此，在大数据背景下，我国国家治理必须制定一系列政策、制度和法律来提供切实的安全保障。其中，不仅包括“搭班子”——建立专业的领导组织和管理机制，也包括建造主体间的数据整合、共享系统，甚至“紧急处理”规则，比如谷歌等均有限时销毁制度。

（三）培育人才，强化技术

专业人才、科学技术对于大数据的处理、分析而言就是命脉。大数据对于技术研发、人才管理、投放运用都有着极高的要求，事实上，这些也是国家治理现代化的重要要求。然而，我国目前极度匮乏精通知识图谱、互联网、云计算等多维度、宽领域知识精通的技术人才，缺乏数据科学家和数据架构师。在此情况下，加快人才培养、储备和发展则成为当务之急。技术问题的重要性不言而喻，其一，在实践中要重点加强人工智能、海量数据的存储、处理、分析、管理和运用的技术研发；其二，在过程中注重各方联动，形成合力，成立大数据治理和服务平台，建设大数据的系统化工程。

大数据时代已然到来，这不仅为我国治理能力和治理体系的现代化提供了机遇，同时也着实提出了各方面的挑战。信息化是世界发展的必然趋势，大数据作为国家治理现代化的重要治理工具，具有重大现实意义；然而，我国目前大数据的专业人才、专业技术和制度环境等都远远不足，只有把握重点，各个击破，才能真正实现我国治理的现代化。

注 释：

①中共中央.中共中央关于全面深化改革的若干重大问题决定.2013-11-15.

②俞可平.国家治理现代化的若干问题（上）.中国社会科学网，2014-6-8.http：//www.cssn.cn/glx/glx_gggl/201406/t20140609_1201579.shtml，2015-4-10.

③维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼斯·库克耶.大数据时代：生活、工作与思维的大变革.浙江人民出版社，2013.32.

④Yiu C. The Big Data Opportunity： Making government faster， smarter and more personal[R]. London： Policy Exchange，2012.

⑤江必新.国家治理现代化基本问题研究.中南大学学报（社会科学版），2014，（3）.

⑥李丹阳.大数据时代的中国应急管理体制改革.华南师范大学学报，2013，（6）.

⑦杨飚.正确认识“信息孤岛”.信息系统工程，2010，（7）.

⑧闵杰.大数据热，高端人才缺.中国电子报，2013-2-5.

⑨沈荣华.国家治理现代化的三大趋势.中国网，2014年03月11日http：//opinion.china.com.cn/opinion_35_93635.html），2015-4-10.

⑩徐子沛.大数据.广西师范大学出版社，2012.

{11}中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第34次《中国互联网络发展状况统计报告》，2014-6.

www.cnnic.net.cn/gywm/xwzx/rdxw/2014/201407/t20140721_47439.htm，2015-4-10.

{12}石菲.我国电子政务十年发展成就.中国信息化，2011，（12）.

{13}道格拉斯·斯诺.制度、制度变迁与经济绩效.上海人民出版社，2008.3.

参考文献：

〔1〕格里·斯托克.作为立论的治理：五个论点[J].国际社会科学，1999，（1）.

〔2〕国务院.2015年政府工作报告[R].2015-3-5.

〔3〕马双荣.该如何面对大数据来袭[N].解放军报，2014-4-17.

（责任编辑 姜黎梅）