深化产教融合政策的多源流分析：匹配、耦合和发展

摘 要 以多源流理论框架分析2017年国务院办公厅出台的《关于深化产教融合的若干意见》的制定过程得出，问题源流包括新时期经济社会发展对人才培养、科技创新供给侧改革提出更高要求、产学研合作的实践中对制度政策环境的诉求；政策源流包括政府主管部门的主导和推动作用、专家学者的成果中提出的相关政策建议和各地方政府制定法律法规的经验；政治源流包括全国人大代表提出的议案和提议、国家立法机关和政党领袖的认识和行动。2017年10月召开的党的十九次全国代表大会开启了深化产教融合的政策之窗。研究认为，政府应继续承担起制度创新的主要责任，在后续政策体系的完善过程中做到有序推进，同时还应重视政策企业家对政策方案的“软化”作用。

关键词 产教融合；多源流理论；问题源流；政策源流；政治源流；校企合作

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）04-0006-08

2017年12月，国务院办公厅出台《关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》），这是自新中国成立以来，第一个由国家发改委牵头、国务院出台的有关产教融合、校企合作的综合性文件。这表明，产教融合的深化已经由单纯的教育问题上升至国家发展战略问题。多年来，校企合作、产教融合始终是职业教育领域的热点和难点问题。探索产教融合、校企合作是创新各层次、各类型职业教育人才培养模式的必由之路，也是深化职业教育体制机制改革的重要举措。新的历史时期，将产教融合放在整个经济社会发展与产业全面转型升级的大局中进行统筹设计，并上升为人才资源开发的基本制度安排，成为国家可持续发展的重要支撑点，具有深远历史意义。

本文运用多源流理论框架审视公共政策对产教整合问题的回应，分析推动“产教融合”进入政策议程的关键力量。

一、多源流理论框架

约翰·W·金登（John.W.Kingdon）的多源流框架（The Multiple-Streams Framework）被认为“为1984年以后所有关于政策制定过程的学术研究成就奠定了重要的理论基础”[1]。该理论框架是在对政策议程的“黑箱”进行系统研究的基础上提出的，对解读公共政策的出台具有强大的解释力，同时，对于理解公共政策的发展变革也具有很好的指导作用。

多源流理论认为，一项提案被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非其中的一种或另一种因素单独作用的结果。这种共同作用是问题源流、政策源流和政治源流三者的连接与交汇。问题源流是需要政府解决的具体问题，焦点事件、系统性的指标、对现有项目运行的反馈等都有可能引起政府对某一个问题的关注；政策源流包括专家提出政策方案和政策主张的过程；政治源流包括国民情绪、公众舆论、权力分配格局、利益集团实力对比等因素，这些因素反映着政治形势与政治背景等方面的状况。这三条源流之间彼此独立，他们的发生、发展和运行不依赖于其他源流。但在某一个关键的时间点上，三大源流耦合到了一起，问题就会被提上政策议程，这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗”。“政策之窗”的开启时间非常短暂，稍纵即逝，需要“政策企业家”在政策之窗打开之时成功地将彼此独立流淌的三大源流结合起来，并抓住机会对政策制定系统进行软化。增加该问题上升到政策议程的概率。金登所描述的“多源流模型”是当代公共政策过程分析中应用广泛的理论工具[2]。三条源流的交汇、耦合是特定问题、政策方案与政治形势之间的融合，其交汇的原因在于政策之窗的打开，这为问题被提上议事日程或政策变迁提供了机会，见图1。

二、产教融合的多源流分析

（一）问题源流

问题源流是人们在政策活动中对客观存在的、已经被觉察到的社会公共问题进行辨认与理解的过程。社会公共问题不会天然地成为政策议题，政策问题进入政策议程之前要经历一个“问题——公共问题——政策问题”的过程。重要指标、重大突发事件或现有政策的反馈等有助于对问题的界定。当人们对现实存在的状况产生不满，并认为应该采取行动改变现状时，问题就产生了。当问题的影响波及到当事人以外的不直接相关群体时，问题就转化为公共问题。决策者觉察到某一社会公共问题并认为应该通过政策予以解决时，这个问题就成为政策问题，提上政策议程。

1.产教融合是我国新经济发展的必然需求

信息化革命带来了新知识经济时代，新一轮科技革命和产业变革正在创造历史性机遇，智能制造、“互联网+”、 数字经济、分享经济等新科技、新经济、新业态赋予“产业”以新的内涵，正在影响着中国乃至世界经济、社会、政治的方方面面。加快发展新经济、培育新动能，是各国新一轮发展的动力引擎，也是构建新经济体系的核心任务，世界范围内的技术标准竞争越来越激烈。美国的“原创产业”、德国的“智能制造”、以色列的“创新创业”等产业发展模式体现出各国的新经济举措对产业升级和创新能力的重视。而其背后产业界与教育界的合作伙伴关系始终是人力资源提升的重要支撑。

新的历史时期，我国经济社会发展中产业组织方式和企业商业模式的颠覆性变革和信息流、资金流、物流、人流的重新聚合与高效配置，使得产教融合成为推动人力资本与国家战略目标、产业发展和资源禀赋高度契合的有效途径。因此，新时期深化产教融合需要由“对新时期职业教育的必然要求”拓展为整个教育适应产业链发展的人才培养模式创新，由传统意义上教育领域与产业的结合上升为综合性社会发展策略。

2.产教融合是推进人力资源供给侧改革的迫切任务

新时期经济发展以全要素效率提升为基础和前提，这将会在更大程度上依赖劳动者素质的提高。因此，供給侧改革的核心是要提高人力资本投资效率与效能。现代产业发展新体系建设要求实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展。技术进步和产业结构调整使企业技术技能积累的内容、层次、方式发生了较大变化，且其更新迭代的周期缩短，这使得我国现阶段劳动力供给与市场需求不匹配问题凸显，特别是新增劳动力就业市场的结构性矛盾突出。相关调研显示，中国劳动力供给存在显著的人才层次矛盾，低学历未技能智能化，高学历却无法满足企业实际应用需要[3]。人才梯度匹配与地域性缺口交织在一起，所表现出的人才结构、质量、水平的供给与经济社会发展需求之间的不平衡、不充分，对产业结构的转型升级形成倒逼之势。在全面完成工业化之前，我国产业结构变化对劳动力的需求都以技能型劳动力为主，必须采取综合应对措施，调整产业结构及人力资源储备培养目标，同时消除各种制度障碍，建立统一高效的劳动力市场，进而促进劳动力资源储备的优化配置[4]。教育与产业的契合是实现人力资本精准匹配的最有效途径。深化产教融合是行业企业人才供应链不断优化的必要手段，也是企业构建创新链的有效途径。进一步深化产教融合是促进和推动人力资源供给侧改革的迫切任务和核心工作。

3.产教融合的制度和政策环境亟待优化

产教融合的主要形式是校企合作、产学研合作，院校与企业分属两个不同性质的组织，其价值取向和利益诉求不同，这种跨界的优质资源禀赋的融合需要外部环境的力量进行催化和整合。改革开放以来，我国高等教育的产学研合作和职业教育的校企合作人才培养在促进产业进步和经济社会发展进程中发挥了重要作用。但在运行中一直存在较多问题，突出表现为企业作为：参与主体缺乏合作动力和责任意识，职业院校则是缺乏合作意识和服务能力，究其根本是推动产教融合、校企合作的制度和社会环境的营造和治理问题。从当前的运行情况来看，在职业教育校企合作、协同育人的探索和实践中，问题突出表现为：政府主导作用不够，各相关部门的职责分工不清，支持和鼓励企业参与的激励机制、约束政策及相应的评价机制不完善，没有将其结果作为优质资源配置的有效手段。同样，高等教育产学研结合技术创新中也存在利益保障机制不健全；政府发挥的引导作用不够，引导产学研结合的政策环境亟待完善；企业作为主体的参与形式较少，尤其缺少产业技术层面的战略合作等问题。这些问题影响了教育与产业的协同发展，需要国家在宏观层面进行统筹规划和协调治理，鼓励企業将人才供应链和创新链的源头放在高校和职业院校，为教育与产业的契合发展提供良好的制度和政策环境。

经济社会发展和产业转型升级发展趋势为《意见》的制定提供了问题存在的基础背景，新技术环境对人力资源的紧迫需求为《意见》的制定提供了反映问题的社会指标支持，产学研合作中的制度和政策诉求是问题原因的信息反馈结果，其本质属性是产教融合的关系治理。

（二）政策源流：产教融合政策实践和建议

多源流理论认为，随着“问题源流”不断聚集，政治系统内的利益相关者（如企业代表、政府官员、学者或其他研究人员）围绕这个问题会提出各种政策建议和行动议案，这些政策建议逐渐形成政策源流。这些政策建议和备选方案不是一次性能够完成的，而是一个不断讨论、修改的过程。这既是不同政策利益群体之间展开博弈的过程，也是各种观点不断碰撞、逐渐产生成熟的政策思想的过程。

制定国家层面的校企合作促进条例或办法早在2011年就进入了教育部门的工作规划，先后有学者、实践者、行业企业专家等多方参与调研并提出了建议和方案。7年的时间里，产教融合相关的政策、法规在政策制定系统中经历了漫长的“政策之窗”打开的过程。

1.主管部门的主导和推动作用

我国开展产教结合的探索和实践由来已久，自20世纪90年代初，我国职业教育提出和实施“三教统筹”“三改一补”以来，开始逐渐探索和推动职业院校与企业进行产学合作育人，“校企合作是职业教育发展的必由之路，是提高职业教育质量的根本途径”逐渐成为共识。“十一五”以来，教育主管部门从政策上大力推进校企合作，在多项政策制度的研究制定过程中，突出将产教结合、校企合作作为工作任务的重点。

2005年，国务院出台《关于大力发展职业教育的决定》提出，要大力推行工学结合、校企合作的培养模式，逐步建立和完善半工半读制度。2006年，教育部《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》要求“完善管理办法，提供政策支持，为推进工学结合、半工半读提供制度和条件保障”。2010年，国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，调动行业企业的积极性，建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。2011年，教育部《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》提出，要“大力支持行业主管部门和行业组织履行实施职业教育的职责”，“创造良好的政策环境，推动制定实施引导行业企业和社会参与办学的宏观政策、政府购买企业培训实训资源的政策”。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“研究制定促进校企合作办学有关法规和激励政策，深化产教融合，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用”，并于2015年出台《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》。同年，教育部、发改委、财政部《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》提出，要“建立行业企业合作发展平台”“支持地方制定校企合作相关法规制度和配套政策”。

这些政策的演进过程还伴随着《职业教育法》的修订和校企合作促进办法的研究制订过程，各方利益相关者对产教结合、校企合作的形式及政策制度保障进行了深入的研讨。在这个过程中，也蕴含了各方意见和方案的博弈和“软化”进程。

2015年，教育部首次将制订校企合作促进办法、制订出台行业企业办学指导意见写入工作要点。2016年，教育部工作要点将出台职业教育校企合作促进办法作为加快推进建设现代职业教育体系建设的重要任务。2017年，教育部工作要点提出推进《职业教育法》和《校企合作条例》审议工作。这个过程为《意见》的出台提供了条件保证。

2.学术界专家学者的建议

我国推动职业教育发展，促进工学结合、产教结合、产教融合经历了一个较为漫长的过程，在这个过程中来自学术界的研究机构、院校、行业企业专家、研究人员和实践者们逐渐认识到产学研结合的现实意义和重要性，并在理论和实证研究的基础上，对制定综合性产教融合政策的必要性和可行性进行了深入探讨。多方力量提出的研究建议和方案不断涌现，为产教融合备选方案的选择和政策建议提供了决策参考。

理论层面的阐释和解读对实践具有较强的指导作用。研究者运用资源依赖理论、利益相关者理论、新制度主义理论、三螺旋理论、博弈理论、人力资本理论、布迪厄场域等经济学、社会学相关理论框架审视了职业院校与企业之间的关系、合作的本质、互动机制、运行模式等核心问题，并运用实证研究的方法，以数据分析和个案描述的方式从办学模式、治理结构、成效评价等不同角度呈现了校企合作的全貌。这其中影响企业参与校企合作积极性的因素得到了来自院校、企业的实践者们的广泛关注，为有效促进和推动校企合作提供了理论支撑和实践指导。实践方面的研究和反思为进一步的实践探索提供了经验和参考。宏观层面上多为政策与制度的诉求、供给与设计方面研究，分别从院校和企业的视角围绕行业企业参与校企合作的可行性进行了研究；中观层面上更多地关注了校企合作相关者内部的运行机制和治理结构；微观层面呈现的是校企合作项目内部资源配置问题，从课程教学、师资配置、实习实训等方面反映了不同属性的组织之间的关系动态和运行逻辑。这些为政策制定者进行关系治理提供了可行性的依据和借鉴。

研究普遍建议，校企合作关系是国家层面的综合治理范畴，应通过修订《职业教育法》，增加有关校企合作的内容，并适时制定出台全国性校企合作专门法规，加快地方校企合作立法等途径，有步骤地完善职业教育校企合作法律法规体系。研究中所涉及的参与各方的职责、鼓励企业参与的激励机制、企业主体作用的发挥、人才培养模式创新、技术创新研发、合作保障政策措施等方面的具体内容得到了各界的广泛认同和肯定。

2011年，笔者参与了教育部关于职业教育改革发展若干重大战略问题——关于“制定和实施校企合作促进政策”专题调研。调研呼吁各级政府制定行之有效的校企合作促进办法，对参与合作的各方责任以法律的形式予以明确的规定，并制定实施细则，在国家层面上制定行业发展促进办法，激发企业社会责任，有效发挥合作企业的核心主体作用。2012年参加了国家层面的校企合作促进条例专家建议稿的撰写工作。该项工作将校企合作专项经费、补贴和税收减免优惠等政策支持和经费保障作为重点问题进行了研究，根据掌握的大量文献和调研数据，对鼓励和促进企业参与职业教育提出了具体的条款建议。这些措施受到了教育决策者的关注和重視。

3.地方政府制定的法规和促进政策

从全国范围来看，部分地区先后出台了校企合作促进条例和办法，通过立法规范和推动职业教育校企合作工作。经过各地的探索和实践，积累了值得普遍推广的经验。自宁波2009年出台全国第一个《职业教育校企合作促进条例》以来，宁夏回族自治区、山东制定并实施了省级层面的《职业教育校企合作促进条例》，河南、福建、广西、江西相继出台了省级职业教育校企合作促进办法，提出加强政府统筹协调，规范校企合作行为，促进校企合作持续深入开展。江苏苏州、河北邯郸、辽宁沈阳、河南焦作、山西临汾、安徽合肥、安徽马鞍山、四川成都、广东珠海等地纷纷出台了校企合作促进条例或办法，就促进本区域的产教融合发展，鼓励企业在职业教育发展中的主体地位起到了积极作用。

同时，各地还注重相关法律法规条款之间的相互呼应和促进作用。例如：宁夏制定的《促进中小企业发展条例》中鼓励“支持中小企业与科研机构、高等院校开展合作”，“鼓励中小企业开展职工岗位技能培训和技术人才培养”，并规定“企业当年的职工教育经费支出，可以按照国家有关规定给予税前扣除”。与该地区校企合作促进条例中的相关条款进行了良好呼应。

这些地方性法律法规的实践探索经验为十九大文件中提出“深化产教融合、校企合作”要求以及《意见》的制定提供了基础和铺垫。

（三）政治源流：国民意愿和执政党意志

政治源流对于议程状态具有明显的促进或抑制作用。政府的变更、国民情绪、政党变化和利益集团的竞争都可能引起议程的建立或变化[5]。《意见》的出台，不仅需要有产教融合问题的存在和相应政策建议和备选方案作为基础，更需要关注政治因素的影响和主导作用。我国政治制度环境下，政策议程参与模式是以政策制定者为核心，其他各主体围绕在政策核心周围，重大公共决策需要人大的参与。因此，产教融合相关政策制定的政治溪流主要是国民意愿和执政党意志。

1.国民意愿：全国人大代表议案和提议

全国人大代表代表人民的利益和意志，对带有全局性、普遍性的问题提出议案、建议和审议意见。近年来，关于产教融合、校企合作的议案被多次提出，集中反映了民众对建立和完善产教融合制度、政策的看法和建议，见表1。

政治家和决策者从社会舆论、媒体报道、教育工作反馈、人大代表建议和政协委员提案中，感受到国民对于产教融合、校企合作现象和技术技能人才培养、技术创新等问题的关注热点和情绪变化，并根据国民意见制定相应的产教融合政策。《意见》的制定是政府对国民普遍关注校企合作的客观反映和积极回应。国家发改委有关负责人答记者问时就提到“近年来，深化产教融合‘受到社会各方广泛关注，也是全国两会代表委员的热点议题。贯彻中央领导同志重要指示精神，认真回应社会关切，要求必须加快破解制约产教融合的政策瓶颈，将新发展理念落到实处”[17]。

2.政党意志：国家立法机关和政党领袖的行动

执政党意志在产教融合政策的政治源流中居于核心地位。政治领导人或政治领袖以及政府部门的权力精英是最基本的政策议程的创始者和影响政策议程的关键少数[18]。纵观发达国家的技能形成历史，其校企合作、产教融合政策的制定无不与国家的经济发展相联系，在许多政治事件和政治变革中发挥了关键作用，并在产业转型升级的重要转折时期发挥了重要使命。2015年，全国人大常委会成立由张德江委员长担任组长的职业教育法执法检查组对职业教育法的执行情况进行了调研。调研针对校企合作中存在的法律责任不明确、激励政策缺乏、企业积极性不高等问题，提出建议：“注重发挥企业、行业组织办学的积极作用。尽快制定出台校企合作促进办法、集团化办学指导意见、混合所有制试点等政策措施”，“促进产教深度融合、校企共同育人”[19]。刘延东副总理在出席会议专题询问时提出，要“深化产教融合、校企合作”，积极推动职业教育与产业发展的“五个对接”。

政治领袖作为决策系统的核心，对政策议程的影响力往往来自制度的授权，他们常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动被提上政府议程[20]。在综合治理层面提出深化产教融合的决策与国家领导人对问题的认识和看法紧密相关。2014年，习近平主席在对全国职业教育工作的重要批示中指出，“坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育”[21]，这是现代职业教育发展的基本保障。习近平主席所秉持的产学研相结合思想贯穿在了他各阶段的工作经历中。关于职业院校发展，他认为，课程设置要适应社会需要，缺什么样的人才，就培养什么人才，这是地方职业大学的生命力之所在[22]。要“形成政府办学为主，社会各方共同办学的新格局……职业技术教育以部门、企业和社会团体办学为主”[23]。关于高校改革，他指出，要进一步密切与地方经济建设的结合，重视应用科学的研究与开发。加强与地方和企业的联系，使科研成果尽快转化为生产力，服务经济建设主战场[24]。因此，《意见》得以进入政策议程，同时也是政治领袖在对产教融合重要性和经济社会发展需求进行判断的基础上作出的决定。

（四）政策之窗开启

金登认为，在关键的时间点，问题源流、政策源流和政治源流汇合在一起，問题就会被提上议事日程，这样的关键时间点就是政策之窗。政策之窗是政策企业家提出其最得意的解决方法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。政策之窗之所以开启是因为紧迫的问题或政治源流中的重大事件[25]，产教融合问题从认识到达成共识经过了较长历史阶段，不是偶然的问题事件能够解决的，其三种源流经历了一个较长时期的匹配过程。

1.政策之窗的开启条件：国家治理现代化和政策企业家的“软化”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面深化改革，实现了国家治理体系和治理能力现代化的重大飞跃，中国特色社会主义进入了新的发展阶段。这应是产教融合政策之窗开启的先决条件。2013年，党的十八届三中全会报告提出要“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”，产教融合进入了“深化”阶段。同时也提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，第一次将国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，是推进产教融合在国家层面进行综合顶层设计的根本因素，也是产教融合政策之窗开启的一个重要契机。这一时期，现代化的治理理念构建和顶层设计需要一个时期的准备，显然，之前的政策源流不能与之相匹配。

对相关文件进行梳理显示，见表2，产教融合已逐渐成为我国促进职业教育、高等教育发展，加强创新型人才和技术技能人才培养的一项重要方针，是统筹推进教育综合改革、提高人力资源能力的一项重要制度安排。这个过程也是三种源流在国家宏观综合治理的高度进行动态匹配的过程，为《意见》制定的政策窗口开启做好了准备。

同时，《意见》制定过程中政策企业家的“软化”过程也尤为关键。政策窗口打开的关键是要将来自学界和政府智库的政策方案经过不断调整和“软化”，制定出与国情相适应的改革方案，形成政策源流与其他两种源流汇合。2017年，发改委就深化产教融合的有关政策需求和措施建议先后召开多次座谈会，邀请教育部、人社部等19个有关司局及行业企业进行研讨，目的是“制定出台思路新、措施实、政策准、能见效的支持措施”[26]，由发改委作为政策企业家，牵头完成各部门利益的“博弈”“调整”过程，这是在国家发展的综合治理层面对提案和建议进行“软化”的过程，为《意见》的出台提供了先决条件。

2.政策窗口的开启：十九大的召开

每一届全国人民代表大会都是非常重要的历史节点，是制定蓝图、推进改革、引领未来的会议。2017年10月召开的十九大报告中提出，“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”与党的十八届三中全会报告、五中全会报告中提出的推进产教融合的政策方针一脉相承。习近平总书记在报告中强调“着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系”，要“深化产教融合、校企合作”，这是国家对职业教育、高等教育未来走向至关重要的一个战略性指导方针，一个方向性的顶层设计[27]。也正是这个政治之窗的开启，实现了产教融合政策议程问题源流、政策源流和政治源流的汇合。

《意见》从构建产教融合新格局，强化企业主体作用、推进产教融合人才培养改革、促进产教供需双向对接、完善政策支持体系五个方面进行了系统的战略部署。突出体现了新的历史时期，推进建设与经济社会发展相适应的教育人才培养体系，建设宏大的知识型技术型、创新型劳动者大军成为当前促进产业转型升级发展的重要战略任务。同时也更加突出了产业发展需求在教育中的核心地位。

三、讨论与建议

（一）《意见》的制定存在清晰的问题、政策、政治源流和政策之窗

新时期经济社会发展对供给侧改革提出的要求、产学研合作的现状以及对制度环境的诉求等问题源流使产教融合相关议题得到了决策者的重视；学者的方案和各地制定的法律法规形成政策源流，为解决产教融合问题提供了备选方案；国民意愿和执政党意志作为政治源流提升了对产教融合进行统筹治理和规划的必要性，十九大政策之窗开启了《意见》的政策议程。产教融合成为国家综合治理层面的政策是问题、政策、政治三条源流和政策之窗耦合匹配、融会贯通的必然结果。分析表明，多源流模型能够较好地解释《意见》的政策议程。

（二）《意见》的成功出台也为以往产教融合法律法规的制定未进入决策议程提供了一种合理解释

在十九大召开之前，产教融合的问题、政策和政治因素不同程度地存在，但都只是从职业教育领域的改革发展提出的，没有站在国家整体战略发展的高度进行统筹设计规划。当时的政策企业家本身是教育主管部门，很难协调各部门意见和方案，在国家综合治理层面上提出有关推动政策和制度要求。以金登的政策思想标准来看，是在最为关键的技术可行性和价值可接受性方面尚存在欠缺。虽然政策企业家也采取了相关的软化行动，依然没有实现源流的汇合并推动产教融合进入政策议程。因而，尽管问题源流和政策源流较为突出，但不具备政策时机，无法开启“产教融合”的政策之窗。

（三）《意见》的政策制定过程具有中国本土化的特征

一般地，问题、政策和政治源流三者是相对独立的，各源流的发生、发展和运行都遵循着自身的轨迹，而不依赖于其他源流，在出现耦合前相互之间没有任何交叉和结合。本文的分析显示，在产教融合政策议程过程中，三源流之间存在相关性，其耦合过程的偶然性很小，整个过程更加具有战略性和目标性。这说明人才培养、科技创新是国家技术技能积累的首要问题，深化产教融合关系到国家经济社会发展的大计。在产教融合实践中出现的问题让政府部门特别是核心决策者感知并认识到问题的紧迫性，责成政策企业家落实调整政策方案，促进并促成政策的制定出台。从问题发现、政策源流的变迁更替到政治源流的发展都和国家的战略部署紧密相关，各源流之间表现出的相关性是多源流分析模型的中国化特点。

（四）《意见》是国家教育改革和人才资源开发的基本制度安排

政府应尽快在宏观层面制定完善的制度和保障措施，并确保其相互之间的匹配度和有效性，构建多方利益相关者共同参与的多元协同治理体系。以往地方性的校企合作促进条例和管理办法关注职业教育领域较多，没有在政府综合治理层面进行统筹，带有较强的专门性和孤立性。各相关产业促进、企业发展、奖励优惠等政策之间的联系也不大，无形中形成了一定的壁垒和疏漏。本次《意见》对各相关部委、部门提出了具体要求和任务，这些措施一旦得到落实，将会促进产教融合的不断深化，从而进一步提高教育与经济社会发展的契合度。各地方、部门从区域经济社会发展层面对产教融合相关政策制定做出综合性规划部署，需要确定有力的政策企业家兼顾各方利益和职责，将《意见》的要求与区域各相关的工作进行统筹协调，保证政策的逐项落实[28]。

参 考 文 献

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Analysis of the Multiple Streams of Production-education Integration Policy： Matching， Coupling and Development

Huo Lijuan

Abstract The study analyzes the policy of production-education integration issued by the State Council in Dec. 2017 by resorting to John W Kingdons theory of multiple streams. In Multiple Streams Analysis system， the problem stream includes economic and social development in the new period puts forward higher requirements on the supply side reform of talent training and scientific and technological innovation， the appeal of the institutional environment in the practice of industry-university-institute cooperation； the policy stream is composed of the leading and promoting role from government authorities， relevant policy proposals put forward in the results of experts and scholars and the experience of local governments in formulating laws and regulations； the political stream refers to the proposals put forward by the representative of the NPC， ideas and actions of national legislature and party leaders. It is the 19th National Congress of the CPC held in October 2017 opened the “window of policy” to deepen the integration of production and education. We believe that the government should continue to assume the main responsibility of institutional innovation， improve the follow-up policy system step by step and attach importance to the softening effect from the policy entrepreneurs.

Key words production-education integration； multiple streams theory； problem stream； policy stream； political stream； school-enterprise cooperation

Author Huo Lijuan， professor of Institute of Vocational Education of Beijing Academy of Educational Science （Beijing 100045）

作者簡介

霍丽娟（1971- ），女，北京教育科学研究院职业教育研究所教授，博士，研究方向：职业教育理论与政策，职业院校管理，校企合作（北京，100045）

基金项目

2014年国家社科基金一般项目“现代职业教育中企业责任的实现机制与评价研究”（14BGLl 27），主持人：霍丽娟