分税制以来地方税萎缩的现实、危害及其改进取向

王振宇

我们今天讨论健全地方税体系话题，需要理清一个基本逻辑判断，也就是今后中国的财税体制改革，是坚守1994年分税制原则还是放弃，如果是另起炉灶重构，就没有多大研究与讨论的价值。

种种迹象表明：分税制是处理多级政府间财政关系最为有效的实现形式，被世界上绝大多数国家广泛应用，我国也从20多年分税制实践中获取了巨大红利，是改革开放后半程中国经济高速成长的重要引擎。笔者认为分税制没有理由简单放弃，目前也没有更好的可替代方案。

顾名思义，分税制就是要在税收划分上做文章，1994年改革时就是在中央与地方政府间税收上明确了中央税、地方税和中央与地方的共享税，同时辅之建立了两套税务征管机构。

梳理20多年我国税收制度改革历程，地方税一直处于逐渐萎缩、弱化过程，其间不断进行的税制改革，直接冲击地方税系的税基。如2002年所得税共享改革、2006年取消农业税改革、2016年全面营改增改革，同时还有取消屠宰税和固定资产投资方向调节税等。

1994年改革时所设计的地方税系建设方案，或者如遗产税（赠与税）、社会保障税被逐渐“遗忘”，或者如房产税多年徘徊在“试点”“空转”过程中，加之形同虚设的筵席税等，明显存在着制度供给不足。

虽说上述改革中央政府通过税收返还或转移支付等形式保证了地方政府的既得利益，但与分税制的分税原则发生了较大背离。分税制改革之初，地方税税种数量可观，而到2017年只剩下7个小税种（房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税），地方税占全部税收的总量也由改革初期的20%降至10%左右。分税制日益演化为共税制。

特别是2016年5月1日全面营改增的实施，使得地方第一税源的营业税退出历史舞台，相对于十几万亿的全国税收总量，营业税的确微不足道，但对地方而言则是三分之一税源的“消减”。连带着，庞大的各级地方税务机构基本陷入了“无税可征”的困境，这也与1994年所确立的“分管”原则发生了较大的差异。当下，各级税务部门为了生存不得不在征收税费上下功夫，纷纷主动争取征收地方各类基金、收费等。所以，地税局存有演化为“地费局”的可能。

毋容置疑，分税制后的各项税制改革，有利于国家层面利益最大化，但置于地方治理视角，的确产生较大的负向性影响。如2006年的取消农业税改革，对乡村治理的财力基础造成较大影响。2016年全面营改增改革，更是对更高层面的地方治理带来冲击。可以预想，如果近期不进行跟进的税制同步改革，这一负面影响可能会逐步显现，制约了现代财政制度建设。

政府间税收收入的财力配置，不只是财政资金的简单上收或下移那么简单，其中隐含着诸多利益关系的调动、税源的培育、现金流量的保有，等等。如果忽略政府间初次分配作用，就如同市场与政府间关系中忽略市场的作用机制一样，就会带来效率的损失、资源的错配。整个计划经济时期，我们所选择的统收统支体制，其教训十分深刻。为此，不能以所谓的转移支付形式简单替代分税制的初次分配作用。

结合加快现代财政制度、实现地方财政治理体系和治理能力现代化等基本目标，基于地方视角对未来的地方税改革取向提出如下几点建议：

第一，要充分发挥财政体制初次分配的作用，赋予地方政府充分的财政权，包括广泛意义上的税收立法权、调整权、减免权等，从而调动地方各级政府当家理财的积极性、主动性，再次释放改革红利。

第二，要从现有的存量资产资源要素入手，在土地税、房产税、遗产税、资源税上下功夫，做文章。同时，要加快城乡税制的统一步伐，研究开征新的地方税种（如以前热议的零售税等），将不适合中央征收的税种转予地方（如车购税等），有效弥补当下地方税种短缺等问题。

第三，要从以往的省级层面的地方税设计，同步考量到地方各级政府，引入必要的“命令主义”，大致界定可供选择税种在各级政府间合理配置及其划分比例，提高稀缺地方税资源的配置效率，避免高阶政府的“道德风险”、低阶“无税可分”的窘境再现。

第四，要加快财政法治化进程，避免税收在政府间上收或下放的随意性，确保地方税制较长时期的相对稳定，给地方政府充分的收入预期，鼓励其涵养培养税源，营造环境条件。

第五，要充分运用大数据等现代化征管手段，妥善协调两套税收征管机构的合作，最大限度降低纳税人的纳税成本。