治理理念视角下财政管理体制改革的新思考

寇铁军　任忠富

[摘要]十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，财政管理体制改革理应体现治理的思想。在政府治理的框架内，适应治理的需求，完善现行财政管理体制，尊重治理参与主体的利益诉求，进一步深化我国分税制财政管理体制改革，从而构建具有较强民主性和法治性、中央政府与地方政府共治、共享、互惠的财政管理体制。

[关键词]政府治理；财政管理体制；分税制

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2016）03-0072-05

一、问题的提出

1989年世界银行发表的研究报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》中首先使用了“治理危机”一词，此后治理在政治发展研究中被广泛应用，后来治理理念被引入到主权国家的政府治理上。20世纪90年代西方学者采用“治理”一词，强调政府放权和向社会授权。实现多主体和多中心治理，并且主张社会自我治理以及社会组织与政府的平等共治。所谓治理是指用规则和制度来约束和重塑利益相关者之间的关系，以达到决策科学化与民主化的目的。治理的主要特征是：就治理目标而言，是实现多元主体的利益均衡；就治理主体而言，是实现多主体、多中心的平等共治；就治理对象而言，注重在多元主体方面明晰责任基础上的监督；就治理依据而言，主要依靠契约和法律法规；就治理作用而言，在于规范权利和责任；就治理方式而言。关键是实行顶层设计。本文认为，政府治理的产生和发展与公司治理有着密切的关系，是公司治理理念在政府领域和政治领域的延伸。因此，从一定意义上说，公司治理在先，政府治理在后。国家治理主要包括政府治理、社会治理、公司治理和第三方治理。

就我国实际而言，十八届三中全会将全面深化改革的总目标界定为：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的制度保障。这一提法突出了我国财政职能的定位以及政府间财政关系的载体——财政管理体制改革的重要性。财政税收制度是国家治理体系的重要组成部分，也是政府治理的基础，政府财政收入和支出的制度安排是履行各级政府职能、提高政府治理能力的基本财力保障。

二、现行分税制财政管理体制存在的主要问题与成因

1.现行分税制财政管理体制存在的主要问题

（1）不规范的财政集权和分权并存，财力集中和分散并存。1994年的分税制财政管理体制只是初步在中央政府和省级政府之间进行了一定范围的事权和财权划分。但部分事权和财权的划分不科学，导致中央政府和省级政府之间的支出责任与事权、财权、财力不匹配。

（2）分税制财政管理体制实行以来，中央政府频繁地上收财力，下放事权和支出责任，造成分税制财政管理体制始终处于不稳定状态，同时也造成基层政府及其财政运转困难，使地方各级财政或多或少地存在隐性财政赤字。

（3）没有形成地方主体税种，更没有形成地方税收体系，尤其是财产税体系的构建明显滞后。相反中央政府所属的中央税收体系已基本形成，并且也确立了税源较为充裕的主体税种。

（4）中央政府对省级政府的纵向转移支付和省级政府之间的横向转移支付（即对口支援）有待规范。我国分税制财政管理体制分税质量不高，为保证地方政府尤其是财力富裕地区的既得利益，保留了较大规模的税收返还。致使中央政府用于纵向转移支付的财力有所缩水，其中财力性转移支付所占比重偏小，而专项转移支付所占比重偏大。与纵向转移支付相比，省级政府之间的横向转移支付更是无章可循，亟需规范和完善。

（5）国有资产管理体制存在明显漏洞，全国乃至省级政府均没有统一管理整个国有资产的综合部门，目前国有资产管理处于多龙治水的态势。现有的中央及地方国有资产监督管理委员会只管理经营性国有资产，而非经营性国有资产、国有金融资产和大量军产却由多个其他部门加以管理。

2.财政管理体制没有体现政府治理现代化的要求

（1）我国分税制财政管理体制改革缺少治理理念所强调的顶层设计。在全面深化改革的同时，要在顶层设计的高度上建立现代财政制度。

（2）缺乏向社会分权的理念，没有体现社会治理的基本特征。就政府分配体制而言，主要缺乏中央政府对省级政府的分权，省级政府至今还没有地方税、地方非税收入和地方国有企业资产收益的立法权。

（3）没有实现治理需要的多主体及其协调发展的多中心。中央财政和地方财政的分配关系方面有诸多不和谐问题，中央政府这一极单边权力处于强势状态，而没有实现治理所需要的多主体和多中心，没有突出平等共治的原则。中央政府和地方政府的关系依然是“父子”关系.而不是实现治理理念的“兄弟”关系。因此，目前我国中央政府和地方政府关系处理是不全面的，不利于调动中央和地方的积极性。

（4）就分税制财政管理体制本身而言，经过二十多年的运行和调整依然存在不健全的“短板”。如在税收方面依然存在重中央、轻地方，重间接税、轻直接税，重税收的收入功能、轻税收的调节功能，需要从政府治理角度对这一问题进行系统性协调。

（5）随着体制改革的深化，改革初期主张改革的利益集团成为维护其既得利益的新的阶层，甚至由改革的主动者沦落为改革的阻力。因此，有必要用治理方式调整各利益集团的关系，使全社会各阶层的利益得以调节，以实现经济社会的协调发展。

三、财政管理体制改革的新问题：新一轮国有企业改革与盘活财政存量资金

1.新一轮国有企业改革给国有资产管理体制提出了新的要求

2015年中共中央、国务院连续印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等文件，从而形成了国家治理理念下环环相扣、彼此联动的一揽子改革部署，也正式拉开了新一轮国有资产管理体制和国有企业改革的帷幕。一场关乎中央和地方逾15万家国有企业、100多万亿元资产和3 000多万职工利益的深化改革进入了新的征程。按照中央精神，在国有资产管理体制上，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，实现以管人管事管企业为主向以管资本为主转变，建立或重组国有资本投资运营公司，以此构建政府和市场之间的“隔离带”。通过资本运营实现国有资本保值增值。国有资本取之于民.如何更好地用之于民是新一轮国有企业改革的一大重点。现任国家财政部部长楼继伟指出，一方面要建立健全国有资本收益管理制度：另一方面在改组组建国有资本投资运营公司的过程中，将部分国有资本划归社会保障基金管理机构持有.将国有企业分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

经过多年发展积累形成的国有资本权益是全民共同享有的财富，因而将部分国有资本（股权）划转充实社会保障基金，是缓解国有企业养老金历史负担的重要渠道和有效手段。这也是改革回归“国企为民”的本意之举，可以让百姓直接感受到国有企业乃至国有经济发展壮大带来的好处。

2.盘活财政存量资金的实质是财政财力的再分配

财政存量资金是指在历年财政预算中已安排的财政支出。但实际并未花掉，进而不断累积下来处于“沉睡”之中的财政资金。2015年6月国家审计署在《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中进一步披露：截止到2014年底，抽查的22个中央部门有财政存量资金1 495.08亿元，18个省本级财政存量资金达到1.19万亿元。大规模财政存量资金的存在，一方面反映了现行财政预算制度中专项支出、专款专用支出和采取挂钩机制的法定支出比重过高等制度性原因；另一方面反映了编制、执行政府财政预算的准确性、科学性不够和执行政府财政预算的约束力不强等管理上的原因。

盘活财政存量资金作为当前中央政府大力推动的一项政府财政财力再分配的改革举措，可以通过改进制度安排和加快政府财政预算执行进度将历年累积下来的财政存量资金进行再分配。部分财政存量资金要改变财政资金的所有权和使用权，统一收回重新安排使用，所以这种财力的再分配涉及到原有财力拥有者的利益。从一定意义上讲，参与再分配的财政存量资金打破了现有部门的利益分配，各级政府之间的分工更加明晰，可以更好地满足中央政府的宏观调控目标以及包括中央政府在内的各级政府履行事权的财力需求。因此，从这个角度来说，盘活财政存量资金实际上是深化我国财政管理体制改革的要求。

四、财政管理体制改革必须注意的三个理念

1.财政管理体制的改革和完善要突出集权为主、分权为辅的理念

在处理体现政治、经济体制交汇点的中央财政和地方财政的关系方面，不论从我国原有的特征来看，还是从目前经济转轨和未来社会主义市场经济体制建立和完善来看，都要确立集权为主、分权为辅的理念。

在中央财政和地方财政的关系及其载体——财政管理体制方面，集权为主主要体现在纵向和横向的财力集中和财权集中。就纵向而言，财力集中是指中央政府掌握财政收入的大部分：财权集中是指在财政立法权和管理权方面，中央政府对涉及宏观经济稳定、公平分配、全国范围内资源配置的税收、支出有决策权。尽管中央财政和地方财政关系方面的集权和分权重点是纵向，但我们也不能忽视横向的集权和分权。就横向而言，中央政府和地方政府均有财力集中和分散、财权集权和分权问题。无论是中央政府层面，还是省级以下各级地方政府层面，财力分散和财权分散的态势还很严重。因此，必须改变各种所谓的“部门财政”，尤其是某些经济综合部门肢解财政资金、分散财政权限的现状，以减少内耗和摩擦，增强政府分配的统一性和集中程度。即横向上也要强调集权，而且必须明确指出政府分配的唯一代表是财税部门，而不是其他任何部门，除财税部门有政府活动资金收支立法权和管理权外，其他所有政府部门只有各自的事权和支出责任。财权与财力、事权与支出责任相匹配或相对称只能是在一级政府层面，绝不能是在某一政府部门。财政预算分配权必须集中于财政部门而不能共享。

2.财政管理体制的改革和完善要注重公平为本的理念

无论是我国经济管理体制的改革和完善，还是财政管理体制的改革和完善。其根本目标在于处理好公平与效率之间的关系。不管什么社会，什么经济社会发展阶段，在经济社会运行过程中始终存在着公平与效率这一对矛盾。也就是说公平与效率之间的矛盾是不可避免的，必须认真对待和处理。

在我国改革开放进程中，对如何处理公平与效率之间的关系，有过几种提法并逐步演进。先是提出效率优先、兼顾公平，这是世界银行给所有发展中国家及转轨时期的国家开出的一个共性药方，已被我国改革开放下的经济社会发展实际证明是不符合我国国情的。一方面因为世界银行的这一提法是针对以私有制为基础的发展中国家，而我国是以公有制为基础的发展中国家；另一方面我国是转轨时期的国家，但我国是从高度集中制下的计划经济体制转向社会主义市场经济体制。后来又提出兼顾公平与效率，进而又提出初次分配讲效率，二次分配讲公平。但公平与效率不应是谁先谁后的问题，而是以谁为本的问题。政府分配机制以公平为本，而市场分配机制以效率为本。作为政府分配制度主要环节的财政管理体制的改革.就是要打破现行分税制财政管理体制运行二十多年所累积下来的体制性不平等导致的各省份收支分配不公的局面。即要勇于在财政管理体制上向既得利益集团开刀，中央财政既要在地方财政收支增量上做文章，还要在收支存量上下功夫。这样才有利于促进财政的纵向公平和横向公平，进而达到各省份经济社会协调发展的目标。

3.财政管理体制的改革和完善要提高集权和分权规范性的理念

在一定程度上市场经济是法制经济，这就要求我国政府间财政关系及其载体——财政管理体制由目前非规范化集权和分权并存的局面走向规范化，这就要在财政管理体制建立、健全和改革方面注重法治化，这也是正确处理中央财政和地方财政的关系以及深化我国现行分税制财政管理体制改革的必然选择。要求我国建立健全一系列的财政税收法规，构建与社会主义市场经济体制相配套的财政税收法律体系。如修正《中华人民共和国宪法》，在国家根本大法中明确划分中央政府和地方政府的事权与支出责任划分以及财权与财力界定；建议制定一系列有关财政收支的基本法规，主要包括财政基本法、税收基本法、政府债务法、政府性基金与收费法以及政府间转移支付法。从法律角度规范中央政府和地方政府事权与支出责任划分以及财权与财力界定，从而改变我国集权和分权不规范的局面。

五、基于治理理念的财政管理体制改革的目标模式与策略选择

1.分税制财政管理体制改革的目标模式

我国分税制财政管理体制改革的目标模式应当是：中央集权下的地方分权，以分税为主、分租、分利相结合的，辅之以转移支付制的分级财政管理体制。按照中央政府和地方政府的事权与支出责任划分，合理确定各级财政的支出范围；将税种、国有企业利润和土地财政收入统一划分为隶属中央政府或地方政府：科学核定地方收支数额，实行规范的中央政府对省级政府的纵向转移支付制度，理清我国省级政府之间横向转移支付的规模和结构，进而合理制定我国相对富裕的省份支援相对贫困的省份的横向转移支付制度；建立健全分级预算制度（包括一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算），硬化各级预算约束。鉴于我国地方政府负债规模过大的现状，还必须注意地方债务预算的编制、执行和决算。

2.分税制财政管理体制改革的主要策略选择。

（1）政府治理的主要理念是注重顶层制度设计和战略选择。财政税收制度的变革涉及到国家整体利益，也涉及到中央各部门及地方政府尤其是省级政府的利益分配。因此，建议单独成立全国性的财税体制改革领导小组，其负责人至少应是国务院常务副总理，其成员主要包括国家财政部、国家税务总局、国家发展和改革委员会、国务院国有资产监督管理委员会、全国社会保障基金理事会、中国人民银行和东部、中部、西部省份代表等的主要领导。财税体制改革不能实行“一刀切”：分税制财政管理体制只能解决中央政府和省级政府之间的体制界定。而省级以下政府可以采取自主选择模式：实行省直管县及乡财县管也应由省级政府自主选择模式。

（2）推行财政联邦主义，即实行分级财政，进一步处理好中央政府和省级政府之间的财政关系，实行中央政府对省级政府由共享税为主转为中央政府对省级政府分级分税的彻底分税制，实行中央政府和省级政府划分税种、同源征税、分率计征。我国实行社会主义市场经济和分税制财政管理体制已经二十多年，但并没打破“大一统”的局面，从政府治理多元化、多中心的理论和实践出发，我国有必要探讨行政上的单一制与实行市场经济所决定的经济运行联邦制之间的矛盾，以改变政府尤其是中央政府一直占绝对主导统治地位的局面，按政府治理特征在国家治理框架下平等推行政府治理、社会治理、公司治理和第三方治理，实现共同治理的局面。

（3）协调中央财政与中央各职能部门之间的财权与财力、事权与支出责任相匹配，实行国家财政部直属派出机构制度，到中央各部委监督政府财政收入和支出的情况。在适当时候实行中央各部委的财务司局负责人由国家财政部任命制度，实行垂直领导，进而保障政府财政收入和支出最大限度地体现中央政府的根本意图和利益.以此完善国家治理体系和提高国家治理能力。

（4）授权给国有资产监管部门，将所有的国有资产管理都归由国务院一个部门管理。如归口于国务院国有资产监督管理委员会，无论是经营性国有资产，还是非经营性国有资产、国有金融资产和军产，以打破目前国有资产管理条块与部门分而治之的局面。

（5）健全地方税体系，合理确定地方主体税种，充分体现地方自主的理念，地方税体系中要有主体税种，并且税权要在一定程度上下放。结合我国实际确定省级以零售环节销售税为主体税种，市县级以财产税和资源税为主体税种，适当简并现行房地产相关税种.开征统一的房地产税，适时开征遗产税和赠与税，以完善财产税体系，使地方政府及其财政有固定的能够基本满足其提供地方性纯公共产品与服务的需要。

（6）中央政府理应让渡给省级政府一定的地方举债权，使地方政府尤其是省级政府有筹集债务收人的平台。给省级政府一定的非税收入，包括政府性基金的立法权和收入分配权，进而使地方政府具有提供地方性准公共产品与服务的基本财力，以满足地方政府提供地方性准公共产品与服务的需要。

（7）处理好“条块关系”，坚持改革开放后的成功经验，条块结合、以块块为主的选择。“条块关系”的主要表现是各级政府与职能部门之间的矛盾，尤其是中央政府及其财政与中央各部门之间的矛盾尤为突出。只有集权和分权，才能形成相互制衡的机制。在目前以及今后一定时期内，我国财政管理体制从纵向来说应当是逐步走向分权，而从横向来说应当是强调财政权力和政府财力的集中，即打破目前财政权力和政府财力的分配格局，减少所谓的“部门财政”。这是树立各级财政是同级政府分配的唯一代表的意识，也就是说将政府预算分配权集中于同级政府的财政部门，防止“财出多门”。

（8）在中央政府和省级政府之间重新划分财政收入，不仅划分税收收入，还要分租、分利。如要划分土地出让收入，因为我国土地不是属于国家所有就是属于集体所有，并且土地出让收入是一年收入，土地使用权却是60年：还要以出资人身份参与各级政府所控制的国有企业利润分配。

（9）尽快清理已经存在的政府之间的横向转移支付，相对于我国较为规范的纵向转移支付而言，我国各地方政府之间的横向转移支付是由党中央和中央政府（或国务院）指定的财政资金临时或长期地从富裕地区流向相对贫困落后地区的政策措施。因此，要使这种横向转移支付规范化、常态化，必须先摸清底数，而后建立规范的横向转移支付制度。

（10）改革现行税收返还制度，并在适当时候取消税收返还。税收返还是我国在实行分税制财政管理体制之初，为了保证地方政府既得利益而采取的特殊的过渡性措施。各省份均以1993年为基数对地方给予无区别的税收返还，这一形式是以一定的比例划分的。因而是具有累退性的。若实行了二十多年的税收返还制度还不加以改进，就更不利于调动中部地区和西部地区增加财政收入的积极性。

（责任编辑：孙艳）