论中国税权配置的制度变迁

赵艳　卢阳

[摘要]建立现代财政体制以发挥中央和地方两个积极性，离不开对税权配置制度的改革。一般而言，经济体制是税权配置的决定性因素，经济体制的变动也势必引发税权配置的变动。然而，在新常态背景下，强化制度供给，以制度创新强化国家治理能力，是实现中国社会经济健康稳定增长的关键。因此，调整税权配置结构、促进税权配置改革是新一轮财政体制改革的重要内容之一。本文归纳了中国建国以来历次税权配置变迁的原因与过程，总结了中国税权配置的特征。

[关键词]税权配置；自产国家；分税制；“营改增”改革

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2016）03-0077-07

建立现代财政体制是十三五规划的主要目标之一，合理调整中央与地方的税权配置是新一轮财政体制改革的重要内容。改革开放以来，中国经济体制改革多以西方经济理论为师，奉行“拿来主义”。然而，当改革进入深水区，“拿来主义”产生的“水土不服”、“本本主义”等问题越发突出，严重制约了中国的改革步伐。要克服“拿来主义”的问题。合理调整中央与地方税权配置，必须从中国税权配置的制度变迁着手，研究中国税权配置制度变迁的特征。

一、计划经济时期的税权配置改革

十一届三中全会是中国经济体制由计划经济向市场经济转型的起点。财政体制是整个经济体制的一环，因而十一届三中全会也是中国财政体制变革的分水岭。了解十一届三中全会前的税权配置制度与演变。有助于发现中国税权配置变动的客观规律。

（一）中央高度集权的税权配置模式形成

新中国成立之时，是一个百废待兴、国家财政经济陷入极度困难的局面。由于近半个世纪的战争与掠夺，特别是抗日战争与解放战争的破坏，国民经济实际上已濒临崩溃。新中国中央政府为了统一全国财政管理，1950年3月政务院先后颁布政令，确立了高度中央集权的税权配置格局。第一，中央政府享有地方税收立法的最终审批权。第二，一切税收收入由中央政府统一安排使用，中央政府特批地方独立开征的税种除外。第三，在税收征管方面，除了中央批准可以征收的地方税以外，所有税收的课税对象和课税税率都由中央政府制定或修改，各地方政府无权自行调整、必须依规征管，换句话说，地方政府在税收征管方面只是中央政府的代理人，中央政府完全掌控了税收征管权。

从1950年到1978年，中国仿照前苏联经济模式，逐渐建立高度中央集权的计划经济体制。这一时期国民经济最大的特点是“短缺经济”，社会生产、生活资料极其匮乏，资金供求矛盾突出。为了适应这一经济大背景，财政管理体制也呈现出“统收统支”高度中央集权的财政管理模式。当时的中央与地方的财政管理模式除了实行“收、支两条线”的管理外，总体上类似于中国明清时期的中央与地方财政管理模式，即地方的所有财政收入全部逐级上缴中央.地方财政支出所需经费则再由中央统一核定后拨付。在中央与地方的财政关系中，中央占据了绝对主导的地位，掌控了全国几乎所有的财力，地方也呈现出对中央绝对依赖与服从。

（二）建国后第一次税权配置改革

自1956年开始.中国已经不再是“税收国家”了，国家财政收入的绝大部分也是来自公有制经济（国营或集体经济）上缴的利润。此时，国营企业的税收越来越只具有形式上的意义，国营企业纳税与上缴利润并没有什么实质差别，国营企业再也不是独立于政府之外的纳税人，而是与政府一样，属于整个国家机器的一部分。这种主要依赖国营企业上缴利润取得国家财政收入模式，被称为“自产国家”，也被科斯称为“中央集权化的经济”。

然而.当时党的领导人对经济高度中央集权的前苏联模式并不信任，特别是毛泽东主席提出“国家和生产单位（城市中的工厂及农村的生产队）与工人和农民之间的平衡。以及中央与地方的平衡是‘至关重要的”。基于此，1958年中国开始了包括税权在内的分权改革。此次经济领域的分权改革对当时的税收管理体制有着四方面的影响：第一，增加了地方固定收入。《关于改进税收管理体制的规定》将部分税种由中央统管税种调整为地方税种，相应的税收管理权也下放至省一级自行负责，地方也就享有了关于这些税种的优惠减免权以及对课税对象、税率的小幅度调整权。第二，原来由中央负责征收管理的共享税，税收征管权开始移交各省份，并赋予各省份对这部分共享税的优惠减免权和制定加税措施的权力。第三，赋予各省份开征地方税的地方税收立法权。第四，赋予基层政府税收优惠减免权。

但是，计划经济体制下税收只有形式意义，对地方财力最有贡献作用的是国营企业的管理权，此次分权改革中最大的亮点就在于，约88%原属中央各部委直属的国营企业移交给地方，地方财力迅速加强。然而，计划经济体制也造成这样一种怪相，即地方政府虽然获得了在经济上的自主权，但是地方政府只是听命于中央政府。即便地方各级党政官员出现经济决策失误，也并不用为经济决策失误产生的损失承担责任。因此，随后到来的“大跃进”，一些地方以贯彻党中央指示为名，一方面在经济上透支国力、蛮干冒进；另一方面，浮夸风盛行，扰乱视听、蒙蔽中央。

（三）第二次税权配置改革

1969年，中央向部分省份下放工商税收管理权限的试点工作正式开展，部分地区重新获得的税权与1958年税收管理体制改革时下放的税权基本相当。然而，地方政府在经济上有权无责的制度弊端并未消除，反而更甚。

为恢复、稳定国民经济，在部分领域开始重新调整中央与地方的关系，其中就包括税权。1973年，国务院通过颁布《中华人民共和国工商税条例（草案）》重新调整中央与地方在分级管理中的税权配置结构。此次中央下放税权，虽然明令要求税权集中于省级革委会。但是，各省份下放税权的过程中，税权持续下放、任意扩大减免税范围频现，税收秩序一度陷人混乱.国民经济也因此毫无起色。1977年，国务院下决心通过调整各级政府的税权配置扭转这一被动局面。这次税权配置调整主要包括两方面内容：第一，中央收回大部分税收立法权，将税目、税率的调整权，税种的开征、停征权统一交由国务院及财政部负责。第二，压缩地方税收立法权，仅在五种地方税种内保留减免权、税率与税额的调整权和停征权。此次税权配置调整，中央财政收人占比与全国财政收入迅速提升。

回顾1949-1978年中央与地方税权配置制度变迁的情形，纵然中央与地方税权配置的变动如此频繁，却依然没有动摇整个国家日常的财政收支活动，这与当时的计划经济体制不无关系。在计划经济时代，国家安排社会生产生活。所有的经济行为均是由国营企业完成的，国营企业上缴的利润已经取代税收，成为了国家的主要财政收入，此时的税收几乎已经失去了存在的必要性。因此，税权配置不论如何变动也无伤国家财政运行的大局。

二、计划经济与市场经济双轨制下的税权配置改革

十一届三中全会之后，税收收入重新开始占据财政收入的主导地位，并且所占比重越来越高，到1982年，全国财政收入一半以上来自于税收收入，在“利改税”改革完成之后，税收收入占比更是发生了跃升。1985-1993年，税收收入占全国财政收入的90%以上，中国已经彻底摆脱“自产国家”，重新回归“税收国家”的行列。在这样的大背景下，税权配置也随着财政收入格局的变动而发生了多次变动，而最主要的三次调整分别发生于1980年、1985年和1988年。这三次调整变动的共性，就是中央与地方间的税权配置由集权化开始向分权化转进，在地方正式开始推行放权让利的“财政包干制”。1979-1993年，在“财政包干制”下，地方政府获取了较大的税收管理自主空间，有力地刺激了地方政府发展经济、组织收入的主观能动性，在这一时期，地方财政收支与全国财政收支的平均占比分别达到了70%和58%，这一占比自1984年开始持续上升，这不仅表明了中国财政收支关系在这一时期呈现出明显的财政分权特征，而且分权程度在不断提升。

（一）税收收益权的“倾斜式放权”

十一届三中全会之前，中国财政体制实行的是高度中央集权的财政管理模式，地方税权十分有限，再加上财政收入绝大部分来源于国营企业上缴利润，税收征管只有形式意义。因此，地方政府严重缺乏征税的积极性。十一届三中全会之后，改革开放成为国策，国民经济运行逐渐恢复正常，国家财政收人开始增加的同时，国家财政支出责任（主要是中央财政的支出责任）也在不断加大。为缓解国家财政压力，中央决定将财政体制改革作为经济体制改革的突破口，将财权与支出责任一起下放地方，调动地方的积极性。合理分配、使用财力，促进经济、平衡预算。1979-1993年的财政体制改革，是中央采取“小步快走”、不断向地方下放财权与税权的方式实现的.这一改革方式被有的学者称为“倾斜式放权”。

自1980年开始，中央政府与地方政府正式开始实施“分灶吃饭”的“财政包干制”，“分灶吃饭”就是划分中央与地方的财政收支范围，分级包干。1983-1984年两年间，“利改税”改革全面启动，国营企业在“利改税”后，不再向国家上缴利润，改为缴纳企业所得税。

“利改税”改革之后，企业税后利润可以全部留归企业，作为投资再生产的资本公积，国家不再将所有的资产收益作为财政收入的一部分，而是作为“租税国家”凭借政治权力，获取税收收入。这项改革将地方经济发展与地方财政利益紧密地捆绑在一起，大大激发了地方政府促进地方经济发展与增加地方财政收入的积极性。从“利改税”改革完成后的1985年开始，中国国内生产总值与财政收入增长双双进入快车道，全国财政收入结构发生了重大变化.原有的财政收入分配格局被打破，“分灶吃饭”的财政体制亟待调整。于是，1985年与1988年又发生了两次以“划分税种，核定收支。分级包干”为核心的财政体制调整，最终形成了以“利改税”改革全部完成后的税种分布为基础的中央与地方财政收入分配格局。

需要指出的是，包括计划经济时期的两次税收分权，以及后来的“财政包干制”，实质上都只是行政管理权限的放权.属于行政放权，而并非在实质意义上采取税收分权的财政分权改革。因此，自改革开放伊始，直至后来的“分税制”改革，中央与地方的财政分配关系可以说是错综复杂、极其混乱，不同地区存在不同的中央与地方财政分配关系，因而历次财政体制改革都不得不采用“一对一”的谈判方式，这种改革模式甚至一直延续到1994年“分税制”改革之后。由此可见，中国财政体制改革之难、改革透明度之低、改革成本之高。而与此同时，中央对地方的财政收支行为几乎处于失控状态。中央财政收入占全国财政收入的比重持续下滑、明显偏低。换言之，中央财政财力被严重削弱。

（二）“授权立法”背景下的税收行政立法

20世纪80年代中期之后，在全国人大立法授权的背景下，中国税收立法活动已经被中央政府税收行政立法完全替代。1984年9月，全国人大常委会六届七次会议在北京召开，会议通过了《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案（试行）的决定》，该决定“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，撰写有关税收条例。以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议”。在改革开放初期，中国财政法律体系与当时社会经济环境和发展形势极不匹配，特别是“利改税”改革之后，这一矛盾尤为突出。因此，通过授权立法，快速解决中国税收执法无法可依的窘境是合理的。客观上讲，授权立法为中国现代税法体系的形成立下汗马功劳。但是，我们也应看到，授权立法是在特定历史环境下的特定行为，并且这两次立法授权属于空白授权，授权的内容和期限均不明确，税收法定原则和税收法治实际上被搁置了起来，国家税权也因此逐渐异化为政府税权，这一影响一直持续至今。因此，在今天“依法治国”和建设“法治政府”的大背景下。授权立法显得越发不合时宜了。

三、中国特色社会主义市场经济条件下的税权配置改革

整个20世纪80年代及90年代初，中央对地方的财政收支行为几乎处于失控状态，中央财政收入占全国财政收入的比重持续下滑，而且明显偏低，在这样的财政收入格局下，中央财政很快就陷人了危机，为维持中央的正常运转，中央曾先后两次向地方“借钱”。后来，中央无力偿还，索性宣布不归还“借款”，并将这部分财力并人地方固定上解的基数。在20世纪80年代中后期，因为中央财力的巨额缺口，中央相继开征“能源交通基金”和“预算调节基金”。但是未从根本上调整中央与地方的财政分配关系.只在中央本级财政收入上“开源”不过是杯水车薪、无济于事。为了解决中央财政困境。财政体制深化改革势在必行。

（一）“分税制”改革概况

1994年，中国开始进行“分税制”改革。此次改革主要有三方面内容：第一，明晰中央与地方事权，明确中央与地方的财政支出责任。第二，将现有税种划分为中央税、地方税和共享税，实现中央与地方按税种分收入的目标。第三。将原有税务机关分设为国家税务局和地方税务局两套机构，国家税务局实行中央垂直管理，主要负责中央税和部分共享税的税收征管工作，地方税务局作为地方政府组成部门，负责地方税和部分共享税的税收征管工作。“分税制”改革理顺了中国特色社会主义市场经济背景下中央与地方的财政关系。在此之后，中国税权配置体系虽仍有调整，但是这些调整均是在“分税制”这一基本框架下进行的。

“分税制”改革虽然名为“分税”，但实为“收权”。第一，中央在“分税制”改革过程中收回了几乎全部的税收立法权。整个“分税制”改革过程中，除了个别零星、小额的税种，如屠宰税、筵席税、自行车税和牧业税外，所有的税收法律规范都由中央统一起草、制定、修改、调整、解释。然而，由于屠宰税、筵席税和牧业税征收成本高、税源收入差，地方很快就停征这些税种，这就相当于地方自行放弃了税收立法权。此外，鉴于中国区域经济发展不平衡，在部分地方税种的税收法律规范中。中央政府给省级地方政府在一定限度内保留了关于税率、税额、起征点等事项的税收立法权。但是这些被保留的地方税收立法权已经失去了在“财政包干制”时代那种地方可以通过地方税收立法，实现调整区域经济与地方财政收入的基本能力了。第二，在税收征管权方面，新成立的国家税务局属于中央垂直管理单位，而新成立的地方税务局则受上级税务机关和同级政府双重领导，且以上级税务机关垂直领导为主。同样的。虽然省级地方税务局同时接受国家税务总局和省级地方政府双重领导.但是以国家税务总局的垂直领导为主，可见中央在控制税收征管组织的努力，在一个侧面也体现出了在税权方面的收权趋势。第三，“分税制”改革废除了按税收总额进行中央与地方税收收益分成的传统做法，而改为按税种划分中央与地方税收收益分成的模式。中央税（如关税、消费税、海关代征的增值税等）虽然可以被解释为适合中央征收或中央具有财政支出责任，但是从税收征管的绩效看，被划定为中央税的税种一般是税源收益大、征管难度小、征收成本低的税种；而被划定为地方税的税种则普遍呈现税源零散、税源收益小、征管难度大、征收成本高的特征；而作为最大的两个共享税，增值税与营业税，更具制度生命力的增值税是由国家税务局征管，而走向夕阳的营业税则是地方税务局征管。在当前“营改增”的背景下.更加凸显出中央在“分税制”改革过程中集中财力、控制财权的意问。

在财政支出方面，“分税制”改革并未对政府间事权的划分产生实质性的变化，因而地方财政支出压力责任巨大。从1994年至今的财政支出结构看，中国财政支出呈现出典型的分权特征，地方财政支出年平均占比高达75%，且2002年以来，地方财政支出占比呈现快速增长态势；而财政收入结构则未发生实质性变化，地方财政收入平均占比为48%，略低于中央财政收入。因而“分税制”改革以来，中国呈现出税权的快速中央集权趋势与典型的财政支出分权并存的态势。

（二）“分税制”改革以来，中央与地方的税权博弈

改革开放以来，两次大的财政体制改革，“财政包干制”改革和“分税制”改革，其核心始终是围绕着中央与地方的利益格局调整，改革的方法是从“分权”向“分钱”调整。由于“分税制”改革的核心方法是“收权”、“分钱”，切地方的“蛋糕”，因此，整个“分税制”改革充斥了中央与地方间的税权博弈，也逐渐形成了中国当前的税权配置的基本格局。

1.“分税制”改革方案初步成形时，中央与地方的博弈

“分税制”改革的切入点是统一“按税种分收入”、收回税收立法权，彻底打破中央与地方“一地一体制”的“财政包干制”，扫清财政体制变动需要中央与地方“一对一”谈判的制度性障碍。“分税制”改革的核心目标就是要中央掌控税权、提高中央财力。遏制地方尾大不掉的趋势。但是，为减轻地方对“分税制”改革的阻力，中央在“分税制”改革中还是有所退让、留有余地的，这些退让之一就是税收返还制度，由于确定税收返还基数的年份，本质上是地方确定税收返回基数，基数年份越靠后，那么地方税收挖潜的空间越大，基数也就越大，而确定基数年份越靠前，则地方通过税收征管挖潜、提升税收返还基数的空间也就越小，基数也就相对较小，而税收返还基数对“分税制”改革后的地方“分钱”问题有着质的影响。因此，中央与地方关于确定税收返还基数的年份问题。展开了激烈的博弈。早期的“分税制”改革方案草案是以1992年的税收年报数据作为计算中央向地方的税收返还基数，但是，这一方案刚一提出就遭到了来自广东的强烈反对，广东认为1994年1月1日全面启动“分税制”改革，那么以1993年当年的年报数据作为计算中央向地方返还税收基数更为公平合理。面对地方的反对压力，中央不得不对“分税制”改革的内容有所退让，因而同意了广东的意见。确定了以1993年当年的年报数据作为计算中央向地方的税收返还基数。1993年9月，中央正式发文，确定1993年的年报数据作为计算中央向地方返还税收基数。由于此时距统计1993年年报数据尚有四个月时间，为了最大限度提升本省份的税收返还基数，各省份的税收收入开始狂飙式增长。1993年全国有四个省份的税收收入在9月当月增长超过了100%。浙江在1993年结算时，“两税”返还增长比率猛增至66%，远远高于48%的全国平均水平。各省份还陆续在1993年“神奇”地收回了之前已经确认无法收回的欠税。1993年四季度有相当一部分银行向企业发放的贷款是用于缴纳税款的，在个别地方甚至出现了倒闭企业纳税意识“爆棚”、主动缴清之前年度所有欠缴税款的异象。于是，1993年9-12月四个月时间里，地方财政收入月度增长率分别达到了52%、63%、86%和121%，地方财政收入的四个月累计增长居然高达757亿元。面对地方汹汹“攻势”。中央不得不调整中央对地方的税收返还政策，即在原定的地方上划“两税”比上年度增收部分按30%给予地方税收返还政策基础上，新增了一个中央对地方的税收返还政策。按照新的税收返还计算公式，地方两税的税收返还将不断减少，减少速度大约是每年2%。1994年年末，一方面由于中央财政收入大幅度提高；另一方也是缓和中央与地方中央对地方税收返还问题上的冲突，新的税收返还计算公式在实施满一年后，旋即被宣告取消。

2.所得税共享改革中，中央与地方的博弈

在“分税制”改革初期的中央与地方的利益博弈过程中，中央取得了一定优势。因此，中央财政收入占全国财政收人的比重在“分税制”改革最初的两年里迅速攀升。与1992年巾央财政收入占全国财政收入的比重仅为28%、1993年中央财政收入占全国财政收入的比重仅为22%的窘况相比，1994年中央财政收入占全国财政收入的比重蹿升至56%，而1995年中央财政收入占全国财政收入的比重也保持在50%以上，达到了52%。因此，在“分税制”形成的既定税收收入分配格局下，地方开始积极寻求通过增加非税收人实现地方财政增收。1994年“分税制”实施以来，除了1997年非税收入增长率为-77%、2000年非税收入增长率为7%（低于税收增长率18%）、2010年非税收入增长率为10%（低于税收增长率23%）之外，剩余年份中全国非税收入增长率是明显高于全国税收收入增长率的，这也导致了1995-2013年中央财政收入在全国财政收入占比始终未能突破1994年“分税制”改革实行第一年所产生的56%的水平，而1995-2000年中央财政收入在全国财政收入占比更是始终在46%-52%之间徘徊，这也为2001年开始的所得税共享改革埋下了伏笔。

2001年12月，《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（以下简称《通知》）正式发布，该方案明确了中央与地方以2001年各省（市）所得税实际收入总额作为分成基数，其中2002年。中央与地方按5：5的分成比例对所得税进行分成，2003年中央与地方按6：4的分成比例对所得税进行分成。虽然2001年的《通知》提出2003年以后的所得税收入分享比例根据实际收入再行考虑，但是中央与地方6：4的分成比例一直沿用至今。

不同于“分税制”改革中地方政府的后知后觉，在所得税共享方案酝酿之际，个别省份就基于1993年的经验先行动了起来。于是，2001年11月和12月两个月间，全国所得税收人重现1993年的狂飙增长状态，11月月度数据显示，当月全国所得税收入同比增长了139%：而12月前20天，全国所得税收入同比增长就高达187%：各份所得税增长数据中，江西堪称所得税增长狂飙冠军，12月所得税收入增长率高达到816%。整个2001年四季度，全国各省份所得税平均增长高达111%，个别省份的增幅突破了700%。同样是为了应对地方的汹汹“攻势”，中央此次不再采用“附加政策”的方式，而是采用检查地方所得税入库情况的方式。2002年，中央检查组查出2001年全年地方所得税增收总量的631亿元中有256亿元属于不正常收入，其中“混库”高达28亿元，人为抬高数据金额高达228亿元，换言之，地方所得税增收部分的41%属于非正常所得税收入。此次中央不再像1994年“分税制”改革那样有所退让，不仅是将所检查出的问题数据从2001年的所得税收入数据中剔除，更是按照新方法重新确定了2001年地方所得税收入基数。即以2000年地方所得税实际收入为初始值，按照一个推定的增长率，重新计算2001年的地方所得税收入基数，由此终结了所得税共享改革中央与地方所得税分成基数之争。当然，此次所得税共享改革，中央在个别问题上还是有所退让的，例如，此次所得税共享改革最初设想是。由国家税务局统一征管企业所得税，但是最终退让为“老人老办法，新人新办法”.即以2002年1月1日为时间节点，2002年1月1日之前注册登记的企业继续由地方税务局负责征管，而2002年1月1日之后新办的企业则由国家税务局负责征管。

3.“营改增”改革中，中央与地方的博弈

在1994年“分税制”改革时.中国税收收入主要来源于第二产业，而第三产业由于税源零散、征管难度大、税收效益小被划为营业税的课税对象，交由地方税务局征管。随着第三产业的不断发展，营业税逐渐成为地方的主体税种。但是，营业税的重复征税问题，制约了服务业的规模扩大与产业结构升级。在2008年经济危机之后，税制与产业结构的这一矛盾更为凸显。为了提振经济、促进服务业的转型升级，中国于2012年1月1日，首先在服务业最发达的上海试点“营改增”改革。在“营改增”改革历时一年半的试运行之后，2013年8月1日起，全国范围内开始全面推行“营改增”改革。

尽管在酝酿“营改增”改革之时，“营改增”改革可以有效促进服务业转型升级并提振地方经济的结论已经成为了经济学者们的共识，但是在上海试点“营改增”改革之前。绝大部分省份是不愿意成为试点地区的。地方政府最大的担忧在于“营改增”改革势必导致地方因缺乏主体税种而使税收收入锐减，而减收部分并不能期望中央能够全额买单。实际上。上海也存在着同样的担忧，但是基于上海第三产业发展对上海地方经济的长期影响考虑，着实是利大于弊。因此，上海做好了地方税收收入因“营改增”改革可能减收100亿元的心理准备向中央提出试点申请。

为了缓解地方的改革焦虑症，中央明确了纳入“营改增”改革范围的纳税人所缴纳的增值税全额归属地方，不作为中央与地方分成的增值税税收收入。然而，这一规定并不能有效地解决地方税种缺失、地方财政收入锐减和国地税征管范围、征管效率等问题。因此，出现了一边中央在结构性减税、另一边地方在增加非税收入的怪现象。

四、中国税权配置制度变迁的特征

经济体制在税权配置制度变迁中起决定性作用。从中国税权配置制度变迁可以看到，计划经济体制下，国营企业纳税与上缴利润并没有什么实质差别，国营企业也不再是独立于政府之外的纳税人，而是与政府一样，成为整个国家机器的一个组成部分。计划经济体制下的财政收入主要依赖国营企业上缴利润，因而在经济高度集权的环境下.地方没有独立的利益诉求和意识，只是服从中央、执行中央政令的代理人，地方税权缺乏配置的必要性。在改革开放之初，中国经济体制尚不是典型的市场经济体制，而是以“计划经济为主。市场经济为辅”的双轨制经济。在“计划经济”这一轨道上，纵然将许多国营企业下放地方管辖，但是国营企业的生产经营始终保持在中央统一的计划指令上。因此，在改革开放之初。地方不论占有多少数量的国营企业上缴利润，并不能动摇中央对国营企业乃至整个国家经济命脉的控制；而在“市场经济”这一轨道上，为了适应改革开放、吸引外资，地方政府需要更多的自主权，其中最重要的自主权就是地方税权，这也是中国地方税权配置最初的内生动因。当“双轨制”逐渐推动整个国家从“自产国家”向“租税国家”转型时，税收收入开始逐渐替代国营企业上缴利润，税收收入逐渐成为了国家最主要的财政收入形式，而在此之前形成的中央与地方税权配置格局却会因为制度惯性而产生中央式微、地方做大的局面，1994年的“分税制”改革也是因此而起。在市场经济条件下，从中央到地方、从国家到个人，都只是市场的主体之一，都有着独立的思想、独特的诉求。此时地方政府不再仅仅是中央政府的代理人，而形成了一种“双重代理”关系。其中，地方政府发展地方经济、供给地方性公共物品的职能也就特别突出.地方利益也就推动着地方与中央分利，这也是“分税制”改革以来中央与地方历次博弈的根源。中央与地方分利最原始的形式当然是“分钱”，但是经过数年发现，明晰中央与地方的事权边界，以“事权”分“财权”更有利于中央与地方利益的平衡和稳定。综上所述，经济体制决定了税权配置的内容与范围。

财政经济危机推动税权配置改革。建国初期.国内经济濒临崩溃的边缘，财政处于各自为政的状态，为了集中财力、尽快恢复国民经济，中央政府便开始了统一财政的工作，各个解放区的税收自主权陆续被收回。1956年，毛泽东提出了著名的《论十大关系》，由此开始了第一次分权改革。但是，随着三年自然灾害和“大跃进”对国民经济造成的沉重打击，第一次分权改革的成果在后来的整顿经济过程中陆续又被收回。然而，三年自然灾害和“大跃进”对国民经济造成的沉重打击客观上造成中国就业能力有限，而与此同时劳动人口增长速度却比岗位增长速度显著，大量的青年劳动力失业。为了缓解就业压力，中央在广泛开展“上山下乡运动”的同时，大量向地方转移国营企业和地方税权，试图盘活国民经济，但是地方分权改革始终不如人意。改革开放之后，国内重新恢复到高度中央集权的经济体制下。然而，数百万返城知青和国内萧条的经济都倒逼着中央拿出办法促进经济发展、解决城乡居民就业问题。这也直接催生了邓小平同志的“猫论”，在“猫论”的指导下，对地方的“放权让利”形成了财政体制上的“财政包干制”。“财政包干制”虽然取得了显著的成效，解决了改革开放之初经济困难的局面.但是“财政包干制”的直接后果就是中央财政收支长期入不敷出，而这也是“分税制”改革的直接动因。之后在“分税制”框架下的所得税分享改革、“营改增”改革也都是在当时国内经济形势与财政体制改革大背景下直接促成的。

（责任编辑：韩淑丽）