基于演化博弈的流域生态补偿模式研究

胡蓉　燕爽

[摘要]流域生态补偿是生态补偿在流域实践上的应用，是以流域生态系统为主体、研究流域内区域间由于外部性和流域的公共物品性质而引发的损益补偿问题。本文结合公共物品及外部性理论与国内外流域生态补偿实践经验。提出流域生态补偿的四项基本原则，即补偿保护者原则、受益者补偿原则、公平补偿原则和可操作性灵活性原则。本文总结了目前国内政府付费和市场交易两种主流的流域生态补偿模式并进行对比分析。明确流域补偿向市场交易方向发展的核心问题在于流域水资源产权的模糊。在建立了流域上下游演化博弈模型的基础上，提出流域生态补偿最优模式：将水资源产权下放至地方并建立起二级政府反馈惩罚制度。

[关键词]流域生态补偿；外部性；公共物品；水资源产权；演化博弈模型

中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2016）03-0003-09

一、引言

伴随着经济的快速发展，中国付出了巨大的资源环境代价，流域生态危机尤为突出。在解决流域生态环境问题上，中国一直采用行政手段。但流域上游为改善流域生态环境的机会成本并未得到有效补偿.流域上下游的外部性和搭便车行为没有得到补偿和管制，这对流域上游生态保护的激励不足。因此，在这一流域问题上，惯用的行政手段收效甚微。近年来，以浙江省流域为代表的地区开始探索流域生态补偿的新模式，尝试利用市场经济手段来解决流域生态危机，得到政府及理论界的关注。但在实施上存在法律法规不配套、产权归属和收益权遭到质疑的情况。2015年1月1日开始实施的《中华人民共和国环境保护法》第三十一条明确规定，国家建立、健全生态保护补偿制度，受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或按照市场规则进行生态保护补偿。从这一点来看，新时期的流域生态补偿将从政府主导的单轨路线向政府市场双轨并行的方向迈进。

二、流域生态补偿原则

流域生态是生态环境中的一个重要组成部分，流域上游相关者能够提供一系列的流域生态保护服务，诸如流域水资源及流域上游土地的使用方式到防止水土流失。但由于未能获得相应的报酬，土地使用者的利于流域生态环境的行为正迅速减少，进一步流域上游土地使用方式也发生了转变进而导致流域生态的破坏。在此背景下，产生了流域生态补偿项目，流域生态补偿的内在逻辑很简单，土地使用者通过土地保护行为如植树造林获得的收益低于伐木造田；但对于流域下游人口而言，流域上游的伐木行为反过来又使流域下游丧失了之前拥有的如水资源过滤等良好的生态带来的收益。因此，流域下游人口应对流域上游生态服务行为进行支付，支付金额应高于流域上游的机会成本，低于流域下游的最大支付意愿（即流域下游由于流域上游生态服务能获得的收益）。具体到流域生态补偿的定义，刘玉龙将流域生态补偿定义为流域内从事生态保护和建设的行为主体、享受水生态效益的行为主体，根据对流域生态系统和水资源的保护投资、使用和破坏的情况，对其支付生态成本，并承担生态修复和污染治理责任的一种生态补偿制度。wunder将流域生态补偿定义为一种自愿的交易行为，有着界定清晰的生态服务类型，在服务提供者确保服务供给下，至少有一个服务提供者和一个服务使用者。本文认为流域生态补偿就是以流域生态区的环境修复和可持续发展为目的，以制度创新、罚款、补贴等方式为手段，对流域生态公共物品的外部性、搭便车行为进行矫正的一种生态补偿制度。

任何一段流域，对位于上下游的企业、居民而言.该流域是一种公共物品，根据samuelson的定义，纯粹的公共物品是指这样的一种产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。与私人产品相比较，纯粹的公共物品具有以下两个基本特征：非竞争性和非排他性。因此，流域作为公共物品所具有的这两个特性，使得在对流域的利用中极易产生两个问题——公地的悲剧和搭便车行为。流域往往被过度利用，并且上游的污染和防治都存在搭便车行为，常常会出现政府买单的情况，造成满负荷甚至超负荷的财政压力。在这样的一个基础上，结合流域生态补偿的定义以及中国现有环境保护法律和法规，参考和总结国内外相关文献，本文认为在建立流域生态环境保护补偿机制时应遵循以下基本原则：

第一，补偿保护者原则。此原则确定了流域补偿对象，是流域生态保护的一项重要准则。李秉祥和黄泉川认为生态保护行为具有较高正的外部性，如果不对包括流域在内的生态保护区以及保护者给予一定的补偿，那么就会导致社会上搭便车行为的普遍存在。不仅如此，若不对保护者进行补偿，会大大降低流域上游进行生态保护的激励，使得流域上游通过先动优势以水资源为资本谋求经济利益，可能会引发上游水源和河道的破坏，降低下游的水质，增大洪涝灾害的发生几率。同时，流域上游的保护措施本身就付出了成本，不仅包括污染防治工作产生的直接成本，还包括牺牲了发展经济项目的机会成本。因此，流域生态环境的保护者应该作为补偿对象得到成本补偿，同时为进一步推进流域的外部性内部化，政府可给予一定优惠或税收减免政策。

第二，受益者补偿原则。这一原则明确了补偿的主体是受益方。已有的国内外实践中补偿主体分为两种：流域的污染方和流域的受益方。污染方的排污对流域的保护造成了直接成本，所以成为补偿主体，补偿方式主要通过政府的监测数据进行纳税和罚款。而流域上游周边地区及流域下游作为流域的受益方由于流域的保护行为得到了正外部性，享受到了生态环境改善所带来的福利，流域上游的成本和努力需要得到受益方的经济性补偿。污染者补偿的依据是环境机制的负外部性，受益者补偿的依据是正外部性激励原则，采取市场管理的手段。两种原则对比下，受益者补偿更有效率，Pagiola等分析了原因在于市场管理手段下，服务提供者即流域上游保护方和服务使用者即受益者间会建立一道反馈机制，服务使用者有很强的动机确保其支付的有效性，若服务无效则使用者就会要求改变。正如上一原则所提到的，流域上游的成本和努力需要得到补偿，那么这部分资金由谁来支付呢？很显然，最主要的补偿责任应该属于受益方，根据外部性原理，受益方应为得到的正外部性进行支付。这一原则已得到实践应用，乌力吉等依据“谁受益谁补偿”的原则确定了以晋江流域上游为补偿对象，以晋江流域下游为补偿主体，通过评估流域上游的湿地、水体等生态系统提供的水源涵养、废物处理的生态服务总价值。现阶段，中国对于受益方的界定还比较模糊，流域生态保护的受益主体界定不明确。地方政府在实践中仍充当着补偿主体的角色，财政转移支付为主要的补偿方式。

第三，公平补偿原则。在流域生态补偿政策的制定时要考虑公平性问题。马燕和赵建林将公平原则定义为三类：代内公平原则、代际公平原则和自然公平原则。在流域这一特定生态环境中，代内公平原则是指要协调好流域上下游及周边地区地方政府、企业和居民间的生态利益；代际公平原则指既要保护当代人的生态利益。同时也要兼顾后代人的生态利益；自然公平原则体现在流域上游有权利用当地水资源来获得财富，但由于流域上游一般是政府流域保护的目标区，并施加了一系列严格的产业准入制度来进行生态保护，因而流域上游产业链上会出现有林不能伐、污水不能排的现象，阻碍了流域上游经济发展，那么流域上下游经济体的财富公平问题就需要得到相应的重视。

第四，可操作性灵活性原则。可操作性是指补偿制度有没有现实的土壤，要考虑现实环境和经济法律基础，这是流域生态补偿制度最终可否能够实现的根本。灵活性原则表示补偿手段要灵活多样化，多种方式相结合。流域生态补偿涉及多方面的主体，现阶段并没有公认的补偿标准和方法。同时，各流域的特征又不尽相同。张惠远等认为灵活运用宏观调控和市场的微观调节能力，采取政府补偿与市场补偿相结合的原则更加有效地实施生态补偿。因此，在补偿手段的选择上一刀切的方式不可取，补偿的实施应注重因地制宜，市场调节和政府规制两种模式相结合。

三、流域生态补偿模式的实践

（一）政府补偿模式

国家项目补偿。20世纪末期以来，中国启动实施了一系列针对国家层级重要生态保护区的生态建设项目，建立在上游源头防护的退耕还林还草项目、天然林保护工程、三北与长江上游防护林工程和重点地区湿地保护项目（如表1所示）等，对生态环境建设的投资与关注达到了一个新的峰值。这些项目由中央政府、部分省政府补贴，中央政府提供专项资金对特定地区、相关主体进行补贴。程艳军认为这一系列大型生态建设项目本身并非以流域生态补偿为首要目标，其实质上对于在实施过程中流域的受损主体即流域上游在这些生态建设项目中降低了其流域保护的直接成本，因而可以纳入流域生态补偿的范畴。

地方政府转移支付。地方政府对流域生态保护的覆盖范围更广，在区域内部和跨区的流域生态补偿有较明显的效果。这种模式的支付及管理主体下放至省级、市级和县级政府，补偿资金来源于省级、市级地方政府的财政转移支付，一般补偿主体为流域下游的地方政府，受偿主体为流域上游的水源区或库区，生态补偿性质凸显。一些省份以特定项目开展了更具生态补偿性质的流域生态保护实践.具有代表性的有：浙江省在金华江流域、新安江流域、钱塘江流域以及全流域开展的对源头的生态补偿实践，京冀流域的密云、官厅水库对流域上游的生态补偿，福建省在闽江流域、九龙江流域、晋江流域开展的流域下游对流域上游的补偿，辽宁省对其东部重点流域的补偿等。

（二）市场补偿模式

除了由政府财政出资进行直接的流域补偿外，部分地区还建立了由政府作为协调者，水资源的供需双方本着地位平等、以市场为基础的原则，通过双方协商与谈判而达成的水权交易补偿模式。在这种补偿模式下流域补偿的主体和对象间直接地进行服务的购买或补偿，而不是由第三方如政府来对正外部性进行补偿。交易方式包括流域水权交易、流域上游土地使用方式及流域周围生态多样性建设等。这种补偿模式可依据市场化程度分为半市场模式和全市场模式两部分，半市场模式仍然依托第三方如政府、NGO组织。但区别于政府补偿模式下的财政补贴和转移支付补偿，半市场模式下资金不再仅仅来源于财政资金和水资源税费，更多来源于通过第三方平台的搭建而对接到流域补偿的受益主体。让流域服务的正外部性收益方参与到项目中，但补偿主体的自主权和决策权不足，项目的设计和进退项目的权力缺失，仍受制于第三方。全市场模式则给了服务使用者即流域补偿的主体相应的决策权和自主权，不仅流域服务补偿的资金直接来源于服务使用者，服务使用者还具有项目资金使用的决策权、进退自主权。

全市场模式的一个典型案例是哥斯达黎加水电公司对流域上游植树造林的资助。Enegia Glboal公司（简称EG）是一家位于Sara Paiqui流域下游的为4万人提供电力的私营水电公司，由于其水源区水源流量不足面临着生产能力不足的困境。在哥斯达黎加国家林业融资基金会FONAFIFO的协调和资助下，EG公司与流域上游私有土地主达成了土地造林协议即在国家林业基金定量资助的同时，EG公司以每公顷18美元以现金形式对流域上游私有土地主进行土地造林和从事可持续林业生产及保护的行为进行生态补偿支付。

现阶段中国市场交易模式的实践多属于半市场模式，实行基于市场博弈的水权交易模式，最典型的两个案例是浙江省东阳市一义乌市跨区域水权交易和甘肃省黑河流域张掖市流域水权证制度。2001年浙江省东阳市和义乌市经过多次协商和博弈，最终富水的东阳市将其境内的横锦水库4999.9万立方米的水资源的永久使用权转让给水资源匮乏的义乌市。2000年在国务院对黑河流域水资源的分配方案下，张掖市建立了水权证交易体系，张掖市用水户可依据水资源的供求情况和市场价格自主进行水资源的权证交易。

四、流域生态补偿模式分析

（一）政府补偿模式

1.国家项目补偿

从基于河流源头生态保护的政府项目补偿实践上看，在流域生态补偿的初级阶段通过国家层级直接对保护区进行经济补偿和政策倾斜这一方式，简单、可操作性强，符合公平补偿原则，取得了一定的流域生态保护效果。但同时也可以看到它的诸多不足：首先，没有体现受益者补偿原则。流域生态补偿的根本要求受益者对保护者支付高于保护者机会成本的经济补偿，即根本上要解决搭便车行为以及流域外部性的问题。而政府直接付费的方式，导致的结果就是企业受益、政府买单，受益者支付补偿、保护者受益的流域生态补偿本质没有体现。其次，保护主体的界定太窄。流域生态补偿的原则要求保护主体应该得到适当的补偿。而对于保护主体的界定，水利部门对流域上游保护主体的界定有着严格的标准，往往最后的补偿范围相对狭小。流域是一个从源头到河口相对完整的、开放的生态系统，目前的补偿范围只涵盖河流上游的部分源头区域，明显补偿范围过窄，不利于流域生态保护的整体性、系统性。最后，国家项目不具有可持续性。生态建设工程往往有一定的时效，在规划期结束后，后续的政策走向往往具有不确定性。当补偿项目结束后，后续经济补偿消失，当地居民失去保护激励，最后很可能回到原来的生产生活方式，再以流域生态资源为资本来寻求经济利益，再次造成流域生态系统的破坏，甚至抹杀之前的流域生态补偿的成果。

2.地方政府转移支付

现阶段中国对流域水权的定位是国有资产，各流域产权归地方政府所有。在这一发展背景下，流域水资源恶化应归责于地方政府。水污染责任地方化的最大弊端是：在机会主义的驱动下，地方政府收取污染费后，流域水污染仍缺失责任方，导致流域下游生态环境恶化，跨行政区水资源管理和水污染防治中的低效率，流域上下级政府间及政府与群众间出现矛盾。流域上下游政府间的转移支付模式应运而生，这实际上是一种责任的回归。它通过水质、水量优劣的检测如流域横断面等指标与基准指标对比，从而确定流域水污染的责任主体，再由上级政府对责任方进行强制性的经济处罚。在这种经济处罚的激励下，很多地区创新了很多手段，如辽宁省实施的河长制，这一方式纠正了地方政府的机会主义行为，水污染区域外部性通过行政手段得到一定内部化，强制地方政府承担了本辖区水污染防治的责任。但其不足之处也非常明显：违背了公平补偿原则。在这一制度下，流域上下游政府的流域保护责任出现了倾斜，流域上游政府的责任被放大，同时为流域下游政府搭流域上游的便车行为提供了条件，流域上下游的经济发展权利出现不平等，对流域上游政府的约束大于激励。流域上游原本水质优良地区可能会尽量达到排污极限，产生政策的负效应。

（二）市场补偿模式

流域生态服务提供者和使用者之间直接交易，改变了政府作为第三方为流域上游的污染行为和流域下游服务使用者的正外部性买单的情况。以市场为导向，流域生态服务的提供者有激励进行流域保护，同时流域服务会得到监督，流域保护的质量能够得到保证；流域生态服务的使用者无法搭第三方的便车.同时在流域服务的选择上更有决定权和主动性，有激励对流域保护的方式和效果进行监督确保其预期收益得以实现。这种模式满足了补偿保护者原则和受益者补偿原则，补偿方式也更加灵活。不仅保护了流域环境，还实现了对流域水资源的高效率使用。

市场补偿模式也存在问题：首先，全市场模式的适用范围较窄，当受益者为少数人时、流域服务为私人产品或俱乐部产品时，搭便车的可能性较小，服务使用者有激励通过市场交易来确保流域保护服务的实施。若受益者人数较多则要保证产权界定明确，流域服务的交易成本和执行成本都较低，否则若交易费用超过流域生态服务的机会成本，购买流域生态服务则不是使用者的最优选择。其次，在半市场模式下的实践中，虽能够实现较大规模的交易，但在现阶段中国的水权制度之下，水权交易的合法性处于不确定状态。水权的国有毋庸置疑，但地方政府如东阳是否拥有横锦水库的交易权是存在质疑的。最后，没有实现公平补偿原则，在浙江省东阳市一义乌市的水权交易中，东阳市和义乌市整体得到了帕累托改进，但是梓溪流域的嵊州市却受到了东阳市流域开发的负外部性影响。虽然由浙江省政府进行了财政补偿，但嵊州市的流域发展权没有得到保障，从浙江省整体来看，实际上并没有得到帕累托改进。

五、流域生态补偿最优模式

从中国两种主要的流域生态补偿模式实践上可以看出，目前流域生态补偿的现状仍是以政府主导为主线，以流域断面水质、水量等指标为依据，进行横向纵向财政转移支付的补偿方式。而市场机制下明确流域上下游的环境责任形成的水权交易，在调节流域上下游环境经济利益关系、保护流域水环境上得到了局部的实践，发挥了一定的作用。但应用范围狭小，同时暴露了流域水资源产权归属的模糊，导致水资源收益权的合法性不明确。因此，要形成系统的、综合的流域生态补偿最优模式，必须明确流域生态补偿的实质，尤其要从起基础性作用的流域水权改革着手。

（一）改革流域水权制度

中国于1988年颁布的第一部《中华人民共和国水法》（以下简称为《水法》）规定：水资源属于国家所有，即全民所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。《水法》的颁布明确了水资源的所有权属于国家，但随着经济市场化，水资源的使用权、经营权、转让权和管理权不应该笼统地归国家所有。现阶段水资源使用权、经营权、转让权等产权的归属处于模糊状态，因而水权包含的具体权利和责任也不明确。一方面，水资源成为公共开放领域，导致了水资源的滥用，而政府罚款等惩罚性措施及转移支付模式只能起到亡羊补牢的事后弥补作用，不利于流域生态的可持续发展：另一方面，对流域生态补偿的市场化模式形成障碍，难以对流域水资源的收益权达成共识，不利于市场化补偿模式的扩展。因此，流域水权制度的创新是最优流域生态补偿形成的核心。流域水权制度改革的具体做法：首先，在现有水资源国家所有制的基础上，明确赋予地方使用权、经营权，国家所有权仅保留国家对水资源宏观管理的立法权、通过税费政策调节水资源配置权等国家宏观调控权力。当中央政府进行水资源宏观调控时，若发生对地方流域水资源的破坏，也应该予以相应的补偿。其次，地方政府获得流域水资源的使用权和经营权后，流域上游通过水资源的管理和保护性劳动获得的经济价值和牺牲的机会成本由市场交易、多方博弈的结果进行补偿，确保流域市场补偿模式下地方收益的合法性。同时，地方性流域的水权与国家的宏观管理权形成相互制约。不仅如此，地方政府的水权也按照省市县的上下层级关系进行下放，为系统的全流域性的流域生态补偿奠基。

（二）建立二级政府反馈惩罚制度

1.无监管下流域上下游演化博弈模型

设流域上游进行流域保护的机会成本为s，保护行为下流域上游的生态收益为u1；流域下游政府协议对流域上游政府的补偿为x，在流域上游保护行为下的总收益为u21，不保护行为下总收益为u22。构建流域生态补偿演化博弈矩阵如表2所示。

（三）跨区域流域生态补偿新模式

由于流域具有涉及多个行政单位的特点，针对不同地区、不同经济主体的流域生态补偿制度设计相对复杂，对跨行政区域流域而言，应采用灵活的补偿模式，针对不同地区、不同污染源、不同层级政府采取以市场付费和政府付费混合的生态补偿机制体系。产权制度下放背景下的跨区域流域生态补偿包括三部分主要内容：跨区域政府间横向财政转移支付、使用权交易和发展权补偿。以往的政府间转移支付模式只停留在省级以下行政区内进行，这种模式作为目前流域生态补偿的主要手段应扩大其应用范围，尤其要应用到流域水质尚好的流域段。跨区域的横向转移支付模式产生过很好的效果，并且也是向市场付费模式过渡的主要手段。使用权交易和发展权补偿两种模式则依靠流域水资源相关主体的成本效益分析、多方博弈、平等协商的方式遵循市场的供求关系和价值来进行流域水资源的使用权交易。这两种模式都是市场付费模式的衍生品，能够充分体现使用付费、保护受偿的基本原则。同时，尊重了区域的发展权体现了公平，有利于走出企业污染、政府买单的财政窘境。当然，跨区域市场付费模式的实施也离不开流域内政府的支持和配合，国家也应继续对流域内相关行政主体施以外部管理压力，如水资源环境的问责制等，共同完成跨区域的流域生态补偿模式构建。

（四）区域内流域生态补偿新模式

对同一行政区域内流域而言，污染源可从产业的角度划分为第一产业污染源、第二产业污染源和第三产业污染源，不同污染类型的防治也有不同补偿模式选择，就污染的范围和破坏力看，区域内的流域生态补偿模式应重点着眼于农业和工业。农业污染源的根本在于传统的农业生产方式和种植结构以牺牲水土等生态资源来追逐经济利益，农户的主要激励以产量为导向。对农业污染源的控制可以从改变生产方式和优化生产结构两方面人手，因而对农业污染源的流域生态补偿也从这两个角度切入，补偿资金主要来源于流域下游受益方的发展权补偿和流域上下游政府间的纵向转移支付。对于工业污染源的控制，要将固有的依靠征收庇古税的的模式转向以市场付费为主导的排污权有偿使用和排污权交易，排污交易的生态补偿相对于对企业征收庇古税的方式更灵活，更能调动企业减排积极性。排污权有偿使用能够为流域水污染排放形成一级交易市场，为排污权的二级交易提供基础，两者相辅相成不仅控制了排污总量，还能推进市场模式下的流域生态补偿模式，更体现了污染者补偿原则。

（责任编辑：韩淑丽）