我国国地税机构改革的背景及方向分析

杨艳

摘 要：自分税制改革以来，我国分别设置了国税机构与地税机构。国地税机构分设以来，确实取得了一定的成果；但其弊端也日益显现出来。尤其是在推行全面营改增之后，国地税分设的缺点日益明显。本文在分析国地税分设存在的不足之处与全面营改增后地税机构的处境之后，讨论了国地税改革的两个思路并进行简要的分析。

关键词：分税制；国地税改革；营改增；税收成本

一、引言

1994年之前我国中央财政收入严重不足，因此国家开始实行分税制改革，成功地解决了这个问题。分税制将全部的税种分为中央税、地方税和中央地方共享税。为了方便税收的征收和管理，也是为了配合刚刚推行的分税制，国家分别设立了国家税务机关（负责征收中央税及中央地方共享税）和地方税务机关（负责征收地方税）。

国家税务机关与地方税务机关的分别设立，解决了税收收入如何汇聚和分配的难题。在营业税取消之前，地方有独立的主体税种，有地方独立财政收入。“营改增”试点从上海开始、从几个行业开始；2016年5月1日，我国全面实行营改增，意味着营业税从此不会再出现在报税单上，同时也意味着地方政府开始缺失主体税种。此时，国地税机构的改革问题又再次成为讨论的问题。

二、目前国税与地税机构分设状况的分析

第一、 国税与地税机构分设，增加了税收成本。所谓税收成本，是指在征收一定的税收收入时，付出的其他相关成本。税收成本可以大致分为两类：一类是针对税务机构的征税成本，是指由于税务机构的设置导致的税收成本；另一类是针对纳税人的缴纳成本，是指纳税人由于要缴纳税款发生的税收成本。我国税务机构有两大系统：国税机关与地税机关。两大系统需要两套班子，两套同样的办公设施；需要类似的人员培训，履行类似的职能。税务人员的增加与办公设备的增设，势必会增加行政管理费用，提高行政成本；同级官员的增加，势必会增加办公费用，提高税收的征收成本。税务机关的组织模式有税种模式、功能模式、纳税人群体（模式）和混合模式，我国是“税种因素为主，功能因素为辅的混合模式，纳税人因素则基本没有涉及”。有些税种既属于地方税也属于中央税，纳税人在缴纳这些税款时，就不得到国税与地税两个机构才能完成缴税过程。此类典型的税种有所得税和城市维护建设税。国家根据不同的企业性质规定这些税种的缴纳地点；结果就是仅仅由于企业性质的不同，同样的税种却要到不同的税务机关缴纳，带来不必要的税收缴纳成本。

第二、 国税与地税机构之间存在着利益争夺。分税制重新分配了各级政府的事权与财权。但事权与财权的划分并不匹配：中央负责征收中央税与中央地方共享税，承担属于中央本级的事权；地方政府没有独立取得收入的权力，但承担了更多的事权。地方税具有税种多类别多、征收难度大、金额较小的特点，仅仅依靠地方税收入就想全覆盖地方各种的开支是不现实的。因此，地方政府为了保护自己的利益保持本级政府的运行，必须采取必要的措施加大自己的财力。地方政府为了本级的利益，在某些税款划分有争议的问题上，站出来帮地方税务局说话，与国家税务局讨价还价。有的地方政府还要求地方企业通过“地域税收筹划”改变税种，改变税款的缴纳形式，变应缴纳国税的税款为地税。

第三、国税与地税机构之间的信息沟通不顺畅。国税与地税机构有两套不同的信息系统，两套系统之间的信息沟通仍存在这不舒畅。一般企业涉及到的各种税收资料（如增值税、所得税等其他税种）及各种财务报表（如资产负债表、利润表、现金流量表等）都是有一定关联性的。国地税机构信息交换之间存在的障碍，会为政府机关查账，实地检查企业带来不必要的麻烦。税务机关依据税种分设，事实上却人为地割裂了各个税种之间的逻辑关系， 数据相关性无法及时核对， 容易出现征管漏洞。几年来，国地税部门已经意识到了这些问题，并已经采取了一些措施。多数地方一直在积极探讨国地税建立信息共享、建立合作机制。例如，有的省份已经在国税服务厅设置了电子查询设备，可以方便地查询相关地税方面的数据；有的省份在地税服务厅设置了国税服务咨询点。但总体来看，国地税之间沟通依旧有限， 限制了税收的整体发展。

三、全面营改增后地税机构面临的处境

根据我国法律规定，地方没有立法权，只有部分税种（营业税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、车船税、契税）的税目税率调整权。其中营业税是地方税收收入的主体部分，是地方政府的主要收入。

全面营改增后，营业税彻底消失了。地方政府缺失了主体税种，地方税收入大幅下降。国家为了弥补取消营业税给地方政府带来的损失，出台了税制改革调整期间的暂时解决方案：将增值税的分配比例由之前的3：1调整为1：1。这样的调整虽然可以适当弥补地方财政收入的突然降低，但地方税务机关地位下降的事实却是不可否认的。地税机构收缴的税款金额下降，且目前收缴的税种不太重要；相比国税大厅的繁忙，地税大厅的冷落就更加明显。

四、国地税机构改革的原则

第一、税收征收成本最低。从税务机构的角度来看，国地税机构改革的原则是保持较低的税收征收成本。税务机关内部应当明确划分职责权限，合理安排工作的分工及人员的安排；在完成税收任务的同时，做好行政费用控制的工作，做好税务机关内部预算管理与控制工作。第二、 税收缴纳成本最低。从纳税人的角度来看，国地税机构改革的原则是保持较低的税收缴纳成本。缴纳成本包括了多个方面，从纳税地点的选择到彻底完成整个纳税过程。税务机构的改革，应当充分考虑纳税人群体的因素，为纳税人缴纳税款提供便利快捷的服务。第三、税务机构、部门设置精简且有弹性。从税务机构的角度来看，国地税机构的改革应当是精简机构和部门的同时，保持适度的弹性。所谓的精简是指在保证职能完成的前提下，将机构的运行成本降到最低

五、全面营改增后国地税改革的方向分析

方案一、地税部门继续存在。第一个方案是：继续保存地税部门，国税与地税部门依然共同存在。与国税部门相比，地税部门的地位较低。如果要继续保存地税部门，就需要明确国地税的分工；将目前国税机构的职责分类，将一部分工作分配给税收任务较少的地税机构。保证重新分配工作任务后，能够在高效地完成了税收任务的同时，也可以顺利地完成其他的工作任务。另一个亟需解决的问题就是国地税机构之间的信息沟通问题。要打通国地税机构之间信息沟通，打破信息传递的阻碍，降低获取信息的成本。方案二、国税与地税部门合并。第二个方案是：彻底取消地税机构，将地税机构目前的职责与工作加入到国税机构。对纳税人而言，这个方案会是很受欢迎的，因为避免了纳税地点的选择、可以一条龙地完成全部的纳税过程。如果采取这种方案，需要对国税机构现有的职能进行系统全面的整合，以及如何调整地方政府的心态。首先，需要整合国税机构现有的职能。国税机构在完成现有的工作之外，还需要接手征收地方税的任务，必然会需要增加工作人员及相关的配套设施。其次，需要地方政府调整心态去接受。在营业税消失之后，地方政府的收入本就少了大部分，再全部交由国税机构征收，大部分地方政府都会需要一段时间完全接受。

参考文献：

[1] 郭德祥，国地税合并问题初探[J]，全国商情（经济理论研究），2009年17期

[2] 刘剑文，税法学（第四版），北京大学出版社，2010年版