我国中央与地方分税制财政体制改革路径依赖的困境及其消解

李金龙　武俊伟

[摘要]中央与地方政府财政体制一直是我国改革关注的重点领域。历次财政体制改革，特别是1994年以来的分税制改革，更多的是在调整中央与地方政府财政收入所占的比例关系，唯“占有比例”式的财政体制改革模式似乎被“锁定”，带有制度变迁路径依赖的某些鲜明特征。要消解财政体制改革路径依赖的困境，可以从实现中央与地方政府财权、事权复位；跳出中央控制与地方积极性的二元思维，发挥中央与地方两个积极性；完善财政转移支付制度，实现地区基本公共服务均等化三个方面着手。

[关键词]中央与地方；分税制；财政体制；财权与事权；财政转移支付

[中图分类号]F812.2

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）09-0038-08

一、引言

政府财政分配体制是中央与地方财权划分的一种制度安排。财政分配体制可以反映出中央与地方政府间的利益关系，而政府利益关系的调整也有赖于政府财政分配体制的变迁。所以，政府财政分配体制改革成为政府间关系调整的“晴雨表”，它集中反映了不同历史时期国家的制度安排。从新中国成立初期到计划经济时期，再到社会主义市场经济时期，我国政府财政体制先后经历了统收统支体制、财政包干体制和分税制财政体制三个阶段。通过审视历次财政体制改革特别是1994年以来的分税制改革可以发现，每一次改革的焦点都集中于中央与地方所占有的财政数字比例方面，甚至将其作为财政体制改革本身的目的，忽视了中央与地方政府职能方面的内容。财政体制改革作为一种制度变迁的过程，受到路径依赖的制约，且主要体现在财政体制改革的目标价值选择层面。现阶段，无论是财政体制改革的具体实践方面还是学术理论层面，都只把中央与地方所占有的财政比例作为改革的手段、策略。很显然，财政体制改革模式已经被“锁定”，即倾向于财政比例的改革设计，这无疑有着鲜明的路径依赖特征。

自1994年以来，分税制财政体制改革始终无法摆脱路径依赖的制约。分税制改革相当注重中央与地方所占的财政比例，减少地方财政所占比例，增加中央财政比例似乎成为本次改革的主要目的。经过20余年的改革，分税制财政体制改革开始出现新的问题：财权大幅度向上集中，事权则大范围向下溢出；形成强中央与弱地方的新结构；地区间形成制度性的不平衡等。中央与地方政府占有财政的数字比例可以直观地显示出二者之间的关系，但是片面地强调中央与地方之间的财政数字比例，甚至将它们之间的财政数字比例作为财政体制改革的目的，则有失偏颇。一方面，将改革重点聚焦于单纯的比例关系方面，容易迷失在改革的方阵之中，无法达到财政体制改革的真正目的。另一方面，极易造成政府财政资源配置的错位，使政府财政陷入钟摆式的徘徊中，降低政府提供公共服务的水平和能力。为此，我们拟探讨我国财政体制改革陷入路径依赖之困境以及如何摆脱现实困境之策略选择。

二、我国财政分配体制改革的路径依赖及其困境

W·BiranArthur发现，技术在发展演变的过程中具有路径依赖的特征。随后，诺思（Douglass C·North）开创性地将路径依赖理论引入到制度变迁的理论范畴，发展出“制度变迁的路径依赖”[1]理论。他认为，制度变迁与技术变迁类似，也具有自我强化和报酬递增的机理。一旦制度变迁走上某路径，它的既定方向会在以后的发展过程中得到某种自我强化，也就是说，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”[2]。具体而言，制度变迁初始形成的轨迹会逐步固化，进而形成一种制度变迁的惯性，影响到以后的制度选择。沿着既定的路径，如果制度变迁进入良性发展轨道，则会迅速优化；相反，如果顺着错误的路径演变，则会被锁定在某种无效率的状态之中。制度变迁路径一旦被锁定，则摆脱原有路径就变得极为不易。

1994年的分税制改革初步划分了中央与地方的税种及范围，并以二者所占的财政数字比例直观地反映出来，初步理顺了中央与地方的财权关系。由于受计划经济及其过渡时期统收统支、分级包干等财政体制的影响，分税制改革急于划清中央与地方的财权，倾向于以所占财政比例来描述中央与地方之间的关系。例如，1994年中央与地方财政收入分别为557%、443%，1998年为495%、501%，2002年为55%、45%，2006年为528%、472%，2010年为511%、489%，2014年为46%、54%①。这种中央与地方自上而下的财政分配比例基本保持在5∶[KG-2mm]4的水平，且历次改革只是对财政比例做出微调，在中央与地方政府间事权方面则没有作出实质性的变动。所以，分税制改革在设计之初就带有以财政数字比例来衡量中央与地方关系的倾向。分税制财政体制初始的改革倾向为后续的改革划定了范围，使后续财政体制变迁产生路径依赖。纵观1994年以来的分税制财政体制改革，几乎每次的调整都会聚焦于中央与地方财政比例关系，且不由自主地将其作为财政体制改革的重点。

路径依赖理论很好地回应了分税制财政体制改革的数字比例倾向性问题，而分税制财政体制改革也是路径依赖理论的一种具体表现方式。理论上，分税制财政体制改革与路径依赖理论有着天然的耦合性，路径依赖理论的引入使得分税制财政体制改革问题更加清晰化。按照路径依赖理论，一些微小事件或偶然事件的差错会导致一种特定的制度变迁路径。显然，“如果某一个措施有某种偏差，它会对后续改革带来困难，甚至会使改革走入死胡同，或者得到南辕北辙的结果”[3]。由于设计之初的偏差，分税制财政体制改革初现路径偏离的端倪，不可避免地陷入路径依赖的泥淖之中。

（一）事权与财权的不对等导致政府角色混乱与职能困境

分税制改革之前，中央财政收入呈现下降的趋势，到1993年，中央与地方财政收入之比为22%∶[KG-2mm]78%，央地财政收入极不平衡，降低了中央宏观调控的应有能力。1994年的分税制改革在一定程度上理顺了中央与地方的财权关系，初步建立起与社会主义市场经济相适应的财政体制。但是也出现了另一极端，那就是中央与地方政府财政收支呈现“反向剪刀状”，即地方政府财政收入占全国财政收入的比例不断减少，财力上移，而财政支出占全国总支出的比例逐步攀升[4]。分税制仅仅把财权进行细分，而缺乏对中央与地方政府事权的清晰界定，导致中央与地方财权、事权严重的非对称性，表现为中央与地方职能混乱与责能困境。

首先，中央政府职能错位与越位。目前我国经济社会事务是实行中央管理、地方管理、中央地方共同管理的模式，中央与地方共管的经济社会事务范围比较广，事权界定较为模糊，所以，对这类经济社会事务的管理常常出现“管理者缺位”。政府对某些事务管理的缺位说明它将重点放在了其他领域，相反，对某一领域的过多关注也必然导致政府职能越位与错位问题的出现。长期以来，经济社会事务的“管理者缺位”逐渐演化为中央政府职能的越位与错位，而中央政府职能的越位与错位主要来自“地方政府承担中央支出职能和中央承担地方政府支出职责”[5]两个方面。第一，本属中央政府支出的项目，中央政府以强势的行政命令要求地方政府给予资金支持。例如中央垂直管理部门的经费、跨区域的较大项目以及涉及全民基本生活保障等方面的事务，中央政府都要求地方政府给予充足的配套资金支持。第二，中央承担地方政府支出职责。中央对地方产业的资金扶持、地方基础设施建设的补助等均属于此类现象。

其次，地方政府陷入责能困境的泥淖。分税制后中央与地方财权、事权的非对称性在地方政府层面表现更为突出。财权上移、事权下放，中央“请客”、地方“埋单”的财政体制给地方政府带来了沉重的财政压力和繁杂的社会事务大包袱。在不对等的财政体制下，地方政府缺乏足够的财力进行地方社会事务管理和提供地方公共服务，无法发挥其原有的功效，政府机构形同虚设，凸显出制度的空洞与虚置。目前民众要求地方政府不断加大对公共服务的投入力度，以满足民众日益增长的公共服务需求。但是，受制于地方政府财政收入捉襟见肘的困境，地方政府无法提供基本的公共服务以及更高质量的公共服务。地方政府受制于中央政府要求提供配套资金以及地方民众要求增加公共服务投入的双重困境，极易陷入责能困境的泥淖之中，并以不作为的姿态抵制中央政策与地方民众公共服务的需求。地方政府责能困境导致地方政府权威的流失与政府信任度的骤降。

最后，财政体制的缺陷可能鼓励或变相刺激地方政府的乱作为。受制于中央政府的高压态势，地方政府不得不采用各种方式进行创收，增加地方政府的财政收入，以完成中央政府赋予地方政府的众多项目配套资金支持的要求。一方面，地方政府以市场主体的角色出现，与民争利，汲取市场资源。中央政府财权上收后，切断了地方政府在现行财政体制内获取财政资源的途径，财政压力使得地方政府想方设法创收，其极端的方式就是以市场主体的角色出现。现行政府办企业、政府办食堂等现象就是政府以企业的身份参与市场竞争，这种政府市场化的行为侵蚀了地方市场活力。长期来看，必然造成地方市场萎缩，阻碍市场发展，同时使地方政府迷失于创收的误区中，忽视了地方政府的性质与功能。另一方面，地方政府不惜以违法行为创收。在既有权限不足以产生较大额度的资金时，地方政府会逐步突破既有权限的束缚。例如，地方政府以大量违规侵占农民土地、联合房地产商推高地区房价等方式来促进地方政府经济增长，增加地方政府收入。在这一过程中，地方政府甚至采取强制、粗暴方式侵占农民土地，完全无视农民合法的利益诉求。同时，在联合房地产公司开发土地的过程中，频现各种违反法律的行为。以上地方政府职能缺位、越位、错位等现象的出现不能片面地看作是地方政府本身的原因，实质上是现有财政体制倒逼地方政府而产生的一种被动、衍生性的行为。

（二）中央控制与地方积极性的钟摆式取舍

“政府间事权财权问题实质上是以集权和分权为中心的物质利益基础上的关系。”[6]财政体制改革不仅仅是中央与地方政府之间单纯的财力分配，更多的是中央集权与分权关系下的一对次生关系的调整。中央与地方政府财政体制关系的调整，不可避免地会受到中央与地方关系的影响。探究历次中央政府文件，不难发现，财政体制改革往往与集权、分权的逻辑联系在一起。因此，历次财政体制改革总是在中央控制与地方积极性之间做钟摆式的取舍。某次财政体制改革明显导向中央，地方政府积极性会表现出不足，那么，下次的改革就会适当增加地方政府财政收入的比例。相反，如果某次财政体制改革偏向地方政府，地方政府的积极性就会发挥出来，而中央政府就会显现控制不足的羸弱境地，下次的改革必然会增加中央政府财政收入的比例。1993年中央财政收入占全国财政收入的比例仅为22%，出现对地方控制力的不足。所以，1994年分税制改革就是在中央政府财政收入持续下降的背景下做出的一次大调整，通过调整，1994年当年中央财政收入迅速激增至557%，理论上实现了对地方的控制。

受中央与地方政府二者所占财政收入比例这种路径依赖的制约，财政体制改革陷入中央政府控制与地方政府积极性发挥非此即彼的单向度误区，导致中央控制与地方积极性发挥步入钟摆式取舍的境地，呈现出中央控制与地方政府积极性不平衡的状态，难以真正实现中央控制与地方积极性发挥达到双赢的效果。一是中央政府对地方的控制不具有科学性和权威性。单纯以财政收入优势比例作为中央政府对地方政府控制的方式难以取得积极的效果，欠缺一定的科学性。中央政府对地方的控制有诸多方式，不必局限于以财政收入作为惟一的控制方式。中央对地方政府的控制应体现综合性、多维度、宽领域，例如，综合采取法律、行政、人事、财权等方式进行控制。与其他控制手段相比，财政收入比例控制方式缺乏一定的权威性，不足以对地方政府产生足够的威慑作用。二是财政收入比例下的地方政府积极性发挥不具有稳定性和持续性。在现行的唯财政收入比例背景下，地方政府积极性的发挥始终与地方政府获取财政资源的多少紧密相连。当地方政府获取足够多的财政收入时，地方政府积极性相应地得到发挥，职能得到很好的履行。相反，当地方政府缺乏足够多的财政收入时，地方政府的积极性就会受到抑制。所以，财政收入比例背景下地方政府积极性的发挥不具有稳定性和持续性。我国作为单一制的国家，在改革的过程中理应时时关照中央与地方的关系，在维护中央权威的同时，也要采取可行性的策略激发地方政府的活力。实质上，地方政府利益是国家利益体系中重要的组成部分，地方政府财政的存在是为了实现中央政府在地方的基本职能。实践中，往往无法认清中央与地方政府共同实现政府职能的一面，一味地将中央控制和地方积极性割裂开来，改革中做出非此即彼的钟摆式取舍，人为地制造中央与地方政府之间零和博弈的局面。这种思路下的财政体制改革，无法跳出“一收就死，一放就乱”的魔咒，地方政府呈现积极性与消极性的间歇性状态。

（三）财政转移支付与地区间累积性的不平衡

为了弥补分税制后地方政府财力不足的问题，中央将相当一部分的财政收入以财政转移支付的形式返还地方政府。但是转移支付的税收返还仍然无法解决地方政府财力不足的问题，甚至导致地区间累积性的不平衡，诱发不同地方政府之间的恶性竞争，这主要源于财政转移支付制度本身存在严重的缺陷。分税制以来的财政转移支付制度采用“基数法”来确定各省应得的数额，这对本身就富裕的省份来说无疑是“锦上添花”，而对财政紧张的省份则是“雪上加霜”。此种做法实际上是维护原有地方政府税益的税收返还，即税收返富不返贫。财政转移支付的结构也存在缺陷，“在转移支付的构成中，均等化转移支付偏少，专项转移支付比重较大”[7]，一般性的转移支付平衡地区间财政收入的能力有限。另外，专项转移支付制度要求地方政府建立相应的配套资金，在地方政府财力有限的情况下，这更是加重了地方政府的财政压力。因此，专项转移支付制度也没有达到其弥补地方财政不足的目的。总之，财政转移支付这种税收返还形式非但没有解决地方政府财力不足的困境，反而拉大了地方政府之间的财政收入差距。

长此以往，财政转移支付造成地区间财政收入的累积性不平衡，进而导致地区间公共服务能力的不同和质量高低的不一致。地区财政能力的大小是影响其公共服务供给的重要因素。财政转移支付对不同省份额度多少不一，短期来看，它对各省的影响不明显，但是放到相当长的时期去审视，我们会发现财政转移支付制度会导致不同省份之间累积性的不平衡。而财政收入累积性的不平衡也会扩散到公共服务层面，富裕的省份有足够的财力提供高质量的公共服务，而一些西部边远的省份受制于财力因素，公共财政投入不足，其公共服务提供总体上存在数量不足、质量低下等诸多问题，出现基本公共服务供给结构性失衡。

三、中央与地方政府财政分配体制改革困境的消解

虽然现行的分税制财政体制改革陷入路径依赖，出现一系列较为棘手的问题，但是远远没有达到积重难返的地步，仍可以借助一些理念性工具和采取必要的措施实现路径依赖既有方向的扭转。

（一）中央与地方政府财权、事权的复位

中央与地方政府财权、事权的错位、越位有着多方面的原因，中央与地方政府事权划分不清、职能模糊是首要原因，而中央与地方政府之间的事权则是财权划分的主要依据。央地间事权划分的模糊性直接导致财权分配出现错位，因此，中央与地方政府财权的复位有赖于事权的清晰界定。事权的界定首先要区分三类社会事务的分属主体，即“全国性的公共产品由中央提供，地方性或区域性的公共产品由地方政府提供，交叉性的公共产品在地方管辖范围则由地方提供，超出地方管辖范围则由中央负责”[8]。同时，建立政府事权的负面清单制度，将中央承担的事务、地方政府承担的事务以清单的方式详细予以公布，特别是交叉性的事务，要逐步细化，直到无法细化下去为止。例如，从宏观层面规定“经济与社会发展职能应收归中央，经济监管、社会管理与公共服务职能应下放地方”[9]，以此类推，将不同层级政府的职能予以明确。

中央与地方政府细化事权的过程可能持续时间较长，浪费一定的行政资源，但这是必要的，它不仅可以使中央与地方跳出事权模糊的泥沼，也可以为财权的划分提供准确的参考。中央与地方政府财权的划分要以事权为标准，即以事权划分财权。中央政府在保证财政主导地位的前提下，要按照地方政府承担的事权多少、重要程度等合理划分财政，建立事权与财权相匹配的财政分配制度。较之中央政府，地方政府在承担的公共服务职能方面压力更大，形势更为严峻。所以，中央政府在下放财权的同时，地方政府也要在法律范围内、行政权限内积极创新财政税收途径。一方面，要积极尝试发行地方债券。由于财政紧张，地方政府只能举债兴修大型基础设施，债务负担沉重。地方基础设施更多地体现社会公益性，具有长期的公共价值，其建设成本理应分摊到收益年份。因此，“‘本着一级政府，一级财权的原则赋予地方政府举债权，这不仅是缓解地方政府财政危机的有效途径，而且也是保障地方政府全面履行职责的物质手段”[10]。另一方面，建立以财产税为主、营业税和企业所得税等为辅的地方政府税收体系，为地方政府提供稳定的税源，避免地方政府尤其是基层政府制度空洞和虚置现象的出现，增强地方政府提供公共服务的能力。总之，理清中央与地方政府的事权，以事权划分财权作为中央与地方政府财政分配的基本原则，积极探索多种可行性的方式以增加地方政府财政收入，从而有效消除中央与地方政府事权、财权的非均衡性，这是对以往事权、财权错位的一种矫正，也是中央与地方政府关系的一种复位。

（二）跳出中央控制与地方积极性的二元思维，发挥中央与地方两个积极性

我国历次财政改革，特别是1994年以来的[HJ2.9mm]分税制改革，始终都无法走出中央控制与地方积极性的二元思维，财权过于分散，则迅速上收财权；财权过于集中，则大力下放财权。改革的结果大体都是在中央控制与地方积极性之间做出取舍，由此带来中央政府“左手放、右手拿”，地方政府“今天松、明天紧”的钟摆式财政困境。这种二元式的改革是基于一种形而上学思维障碍，只认识到中央控制与地方积极性矛盾的一面，而忽视了其内在的统一性。中央控制与地方政府积极性有其内在统一的一面，二者不是此消彼长的关系，不能简单地以中央与地方政府所占的财政比例来衡量二者之间的关系，它们二者可以得到调和并实现再平衡。

跳出中央控制与地方积极性的二元思维，走出财政体制改革的钟摆式取舍困境，要遵循一定的原则并进行制度设计。首先，财政体制改革要放“钱”不放“权”。这里的“钱”主要是指财力，“权”则是指有效的控制权而非财力的控制权，如法律意义上的行政领导权、政治层面的控制权等。这样，中央政府通过有效的控制权（例如地方政府官员的人事任命权）可以达到控制地方政府的目的，避免地方政府财政出现“诸侯经济”。同时，财力的下放可以调动地方政府的积极性，充分保证区域和地方的基本公共服务供给。其次，建立和完善中央与地方政府税收法规。从国外的经验来看，不少国家主要是依靠法律来调整中央与地方的财政关系，而我国则是典型的政策调整。“政策调整表明中央政府在将某些财权财力下放给地方政府的同时，保留了收回这些权力的权威。”[11]政策调整的方式不可避免地带有浓重的人治色彩，因而也不具有权威性、稳定性和连续性。为此，中央与地方财政关系的调整要由政策调整逐步过渡到法律调整，增强其规范性。一方面，建立国家层面的中央与地方政府财政分配法律，在宪法中增加相关条款。另一方面，继续完善《预算法》。我国宪法规定，各省级政府具有制定地方政府规章的权力，所以省级地方政府要尝试制定地方性税收规章。同时，在《预算法》中加入预算责任追究机制。总之，通过建立完备的法律法规体系来保证中央与地方政府财政关系的连续性、稳定性和规范性，规避中央控制与地方积极性长期呈现的钟摆问题。最后，建立财政激励制度，发挥中央与地方政府两个积极性。建立以地方公共服务为评价标准的激励机制，将地方政府的重心转移到提供地方公共服务方面上来。地方政府可以凭借其服务质量的高低获得来自中央的财政奖励，而中央也可以保证财政资源用到实处，减轻财政后期监管压力。

（三）完善财政转移支付制度，实现地区基本公共服务均等化

中央财政转移支付制度属于典型的二次财政分配，应体现公平性，同时发挥中央财政转移支付承担基本公共服务均等化方面的职能。目前，财政转移支付制度仍是中央利益返还地方的一个最主要方式，要逐步完善财政转移支付制度，改变其原有的路径，使其回归填补地方政府财政不足、实现地区间财政收入的相对平衡和基本公共服务均等化的价值取向。首先，改变财政转移支付的分配原则。财政转移支付分配原则由“基数法”逐步过渡到“因素法”，用“因素法”来确定各省财政应得的比例。在确定具体省份财政返还额度时，要多方面考量相关因素，尤其是各省所承担的事权，财政额度比例首先要与事权相匹配。同时，创制一整套完善的财政转移支付法律体系，并建立科学合理的量化标准，实现财政转移支付制度的法制化，确保其科学性。其次，调整财政转移支付的结构。中央要主动改变以往专项转移支付比重较大、一般性的转移支付比重较小的财政转移支付结构。在转变结构的过程中，要本着平衡地区间财政收入差异的原则，适当扩大一般性转移支付的比例，弱化专项转移支付的比重。最后，建立以纵向转移支付为主、横向转移支付为补充的财政转移支付制度。新时期，中央要继续加大纵向转移支付力度，建立纵向转移支付的长效机制。纵向转移支付制度在保证中央对地方控制的前提下可以适当调整区域间的利益关系，是平衡地区间关系的重要砝码。同时，也要积极探索地方政府之间横向的转移支付制度。我国东南沿海一些富裕的省份财政收入极大地超出财政支出，而一些西部或边远地区的省份则入不敷出，财政压力较大。地方政府之间财政收入差异性的客观存在，为横向转移支付制度的建立提供了某种可能性。目前实行的东部支援西部、对口援建等政策实际上是地方政府间一种非正式的横向转移支付。地方政府间横向转移支付制度有其现实的合理性。一方面，涉及区域性的负外部性问题需要地方政府间横向的转移支付。例如在荒漠化治理，长江、黄河水域综合治理等方面，财政能力相对较弱的地方政府显然需要来自财政能力相对较强的地方政府的转移支付。另一方面，区域间正外部性的事务需要横向转移支付制度。例如，教育资源丰富的中部省份为东南沿海培养出源源不断的高素质人才，东部沿海省份也应对其作出补偿。显然，地方政府横向转移支付是弥补地方政府财政不足，实现地区基本公共服务均等化的一种有效方式。

注释：

①数据来源于国家统计局历年资料。

参考文献：

[1]North， D. C.， 1997.“ The Contribution of the New Institutional Economics to an Understanding of the Transition Problem.” WIDERAnnual Lectures 1.

[2]诺斯.经济史中的结构与变迁[M].陈郁，罗华平，译.上海：三联书店，1991.

[3]吴敬琏.路径依赖与中国改革——对诺斯教授演讲的评论[J].改革，1995，（3）.

[4]孔善广.分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究[J].经济社会体制比较，2007，（1）.

[5]胡贺波.论中央与地方财政现状及改革的进一步构想[J].求索，2007，（1）.

[6]周波.我国政府间事权财权划分的方式演变、面临问题及对策建议[J].改革，2008，（3）.

[7]杨之刚.中国分税财政体制：问题成因和改革建议[J].财贸经济，2004，（10）.

[8]宏观经济研究院课题组.公共服务供给中各级政府事权、财权划分问题研究[J].宏观经济研究，2005，（5）.

[9]李冰心.论中国政府职能结构及其纵向分配[J].甘肃社会科学，2014，（6）.

[10] 李金龙，章彤.国际经验视域下我国赋予地方政府举债权的可行性探讨[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2012，（4）.

[11] 关晓丽.国外中央与地方财政关系的支配力量及启示[J].社会科学战线，2008，（1）.

责任编辑刘绛华