构建地方税体系：促进工具理性和价值理性的平衡

陈 龙

加快构建地方税体系，成为今后一段时间财税改革的重点之一。构建地方税体系不应仅着眼于中央与地方财政关系，而应注重解决影响地方治理的诸多深层问题。构建地方税体系需要解决工具理性和价值理性失衡这一根源性问题，综合考虑相关制度设计。

一、构建地方税体系的目的和逻辑是什么？

厘清构建地方税体系的目的和逻辑，是解决这一问题的前提和基础。地方税是筹集地方财政收入的基本工具。针对当前地方财政收入紧张的状况，按照一般的逻辑会认为，建构地方税体系是为了处理好中央与地方的财政关系，增强地方的汲取能力，满足地方提供公共产品或者履行其职能的需要。毫无疑问，这是构建地方税体系最直接的目的。按照这一逻辑去探讨地方税建构，就是立足于政府间财政关系，从征收效率的角度，分析地方政府的税权、主体税种的选择、收入分成以及相关的制度设计等主要问题。这些问题，当然是非常重要的，也是亟待要解决的。问题的关键在于，我们如何或者从何角度来看待这些问题？

如果仅仅立足于中央与地方财政关系、增强地方汲取能力来考虑这一问题，那就可以从效率的视角，看看哪个税种或哪种税种分享办法能够满足地方汲取财政收入的需要，并赋予地方一定的税权，似乎这个问题就可以解决了。在这方面，我们具有丰富的改革经验。实际上这么多年以来，我们的税制改革以及相关的制度调整也就这么走过来的。但若要解决当前地方税和地方治理中的诸多现实问题，仅从这一角度考虑，是远远不够的。这一逻辑和视角，更多体现的是一种税收会计或税收核算的思维，很难解决地方治理中的一些问题。例如，利益分化、共识阙如，以及由此而带来的社会问题丛生，社会不同思潮之间、传统价值与现代价值之间、道德价值与利益价值之间，所发生的各种冲突，使当代中国变成了一个“撕裂”的社会。

地方治理现代化和良序社会，是新时代我国地方改革与发展的重要目标。作为地方治理的重要工具，地方税是推进地方治理现代化、实现良序社会的基础，对地方治理的诸多方面产生重要影响。从地方治理角度而言，地方税对地方治理的影响集中体现在两个层面：其一，地方税体系的结构以及由此而产生的收入状况，影响地方公共品的供给结构、质量和水平，这对地方政府治理能力直接产生影响，甚至在很大程度上决定了地方治理能力的高低；其二，地方税不仅体现了中央与地方的关系，也体现了地方政府与辖区居民的关系，地方税的结构和征收状况，对辖区居民的责任意识与公民能力产生一定影响。同时，治理体系的结构及相应的治理能力，是影响地方税体系构建的重要因素。一个高效的地方税体系，应与地方治理结构和能力相匹配。从良序社会的角度而言，地方税对地方秩序的生成、延续和变化也将产生极为重要的影响。

因此，我们应该从推进地方治理现代化、实现良序社会的视角来审视地方税体系的构建问题。如果按照这一视角，就不能简单地依据现有的逻辑去思考和设计地方税体系，因为地方治理现代化和良序社会的目标，必然对地方税体系的建构提出诸多新的要求。

二、地方税问题的根源：工具理性和价值理性失衡

从地方治理现代化和良序社会视角来看，当前我国地方税体系建设中存在的诸多问题，追根溯源在于工具理性和价值理性失衡，也就说工具理性和价值理性失衡是构建地方税体系所要解决的根源性问题。

总体来看，现代财税制度是近代西方工业文明的产物，是现代性成果，特别是理性在财税领域的集中体现。何为理性？理性是现代性最基本的要素，被启蒙思想家视为认识之源、价值之源。在理性的催化下，整个世界卷入了现代化进程。现代市场规则、现代法治、现代财税制度，无一不是理性的产物。“现代性的诞生过程可以理解为‘使世界理性化’过程：对自然界的理性化过程产生了现代科学，对物质生产过程的理性化则产生了现代生产力体系，对社会生活与社会关系的理性化过程，产生现代市场规则，以及现代法治社会和现代科层制。”①鲁品越、骆祖望：《资本与现代性的生成》，《中国社会科学》，2005年第3期。理性也催生了现代经济学及财政学。人们所熟知的经济人假设等经济学范畴和经济学体系，也是理性在经济领域的体现。理性，又可分为价值理性和工具理性，二者如同一个“硬币的两面”，是理性不可或缺的两个方面。后者为前者服务，并以前者为导向；前者指引着后者活动的方向。二者统一于人类的社会实践之中。经济人假设就是工具理性的具体体现。

理性在推动人类社会发展的同时，逐渐出现了蜕变与分裂，特别是出现了工具理性对价值理性的宰制，从而忽视了人的存在意义和价值，使人被物化成为“单向度的人”，导致了社会以及人与人关系的异化，给社会带来了诸多负面影响，产生了“现代性困境”：一方面，经济迅速发展，社会财富急剧增加，人们的物质生活水平不断改善，社会成就突飞猛进；另一方面，又出现了增长异化、社会异化、消费异化、生态环境危机，以及价值迷失与道德下滑等诸多社会弊病和社会问题。

同样，在税收制度、包括地方税建设上，也存在工具理性和价值理性失衡问题：一方面，工具理性对价值理性的宰制。价值如同劳动一样，是我们人之为人的重要标志。对价值的不同理解，以及社会基本、主流的价值观，决定了国家的文明程度或者可以说是文明状况。税收的价值理性，则是社会基本价值观以及国家、企业和居民利益关系的集中体现。长期以来，我们过度追求税收的汲取能力这一工具价值，认为地方税就是为满足地方公共需要而收取税收，而相对忽视了税收的价值理性建设，从而出现了典型的工具理性和价值理性的失衡。当前税收负担的不公平、税收对收入分配“逆调节”以及税制体系的不完善、一些税种的缺失等等，这都是这一问题的具体体现。税制中的道德缺陷以及财政支出中的诸多问题其实也是这一问题的体现。另一方面，即使从工具理性的角度来看，也出现了中央与地方在财力汲取与收入分配上的失衡，即在工具理性方面出现了一些问题和矛盾。这主要表现为许多地方财政汲取能力下降、地方收支矛盾尖锐以及公共服务水平差距较大等诸多方面。

地方税不仅是筹集地方财政收入的工具，也反映了地方治理、地方秩序中的政府和居民的价值表达与价值实现。当然，居民的价值表达与价值实现并非简单意义上的蒂布特模型中的用脚投票。工具理性和价值理性失衡下的地方税，必然是一个瘸腿的地方税，难以承担起地方治理现代化和良序社会的需要。

其实，税制的工具理性和价值理性失衡在其他国家也存在，这是由现代性引起的现代世界的“通病”，但各个国家失衡的表现并不一样。当前广受关注的美国特朗普减税问题，即便减税最根本的目的是促进资本回流、制造业发展和经济增长，但其包含了居民或家庭税收负担、生活体面或尊严等道德考量，并且以提高未来美国公民的生活水平为税改指向，这实际上就是在矫正税制的工具理性和价值理性失衡的基础上更好地发挥税收工具价值的一种体现。

三、走向工具理性和价值理性平衡的地方税体系建构

价值理性与工具理性的平衡与统一，不仅是我们医治“现代病”的必然选择，也是地方税体系建构中必须考虑和解决的重要问题。工具理性对价值理性的宰制，导致了现代性困境。然而，如果完全放弃工具理性，停止对经济增长和科技进步的追求，或者是造成价值理性对工具理性的压抑与排斥，就会走向另一个极端，导致非理性，从而使社会发展丧失重要的动力。惟有工具理性和价值理性的平衡与统一，才能相互弥补缺陷，处理好人与自然、科技与人文等关系，使人类社会沿着正确的轨迹发展。同样，组织收入是地方税体系的根本职责，如果忽视这一职责，显然也是行不通的。

从全球税收竞争的角度来看，由于美国特朗普政府的减税，使税收全球竞争问题日益凸显。毫无疑问，一个具有竞争力的税制，必然是工具理性和价值理性平衡、合目的性与合规律性统一、求善与求真相结合的税制。这种税制既有利于提升国家竞争力，促进新旧动能转换和高质量发展，也有助于解决现阶段的基本矛盾，促使人们生活更加美好。

总体而言，地方税体系建设的目标应为：构建一个符合效率和我国两级治理特点，体现公平正义、人文情怀等社会主义价值观的地方税体系。有人可能说这些价值因素可能在税制中冲突，其实不然。依据这一目标，构建地方税体系应注重三点：

一是以矫正税制道德缺陷为前提，继续优化整体税制，统筹宏观税负和居民负担，考虑地方税的构建问题。虽然近些年来，我们在税制改革和优化方面采取了诸多大的举措，但税制中诸多问题并没有得到解决。不能将我国当前的减税局限于一般意义上的泛泛减税、简单地下调税负或减免税收，而应矫正制度带来的纳税人税负结构不合理、不公平问题，在结果上必然表现为有增有减：适当下调增值税和企业所得税税率；改革、完善个人所得税，综合考虑家庭成员的收入和支出因素，扩大减除费用范围和标准，将家庭教育支出、医疗费用、房贷利息、房租等设置成独立的扣除项目，在税前扣除；调整消费税征收范围和税率水平，并针对部分奢侈性产品和特殊消费行为，开征特定消费税。

二是优先考虑调整共享税的分成方法和比例，通过调整中央与地方的财政关系，解决地方财政中的一些问题。满足地方组织收入的需要，通常有两种方法，一种是设立独立的地方税种，另一个是调整共享税的分成比例。由于我国各地经济社会发展千差万别，税源结构也存在很大差异，设立独立地方税种的方式难度较大，也很难平衡各地的财力差异。而调整共享税的分成方法和比例，操作难度相对较小，应优先考虑这一方案。同时，加快完善中央与地方财政事权和支出责任划分，理顺中央与地方的财政关系，这是构建地方税体系的必要前提。

三是与我国的两级治理结构相适应，围绕“省级单元”，发挥省级主导作用，地方税体系设计不宜过于细化。从现实情况来看，我国的国家治理呈现两级治理结构，即两级分权、两级治理：一为国家层面，是指以中央政府为核心的对国家整体层面的治理，也可称之为整个国家的治理或中央治理。一为地方层面，是指以省级为单位的地方治理。省以下又分为市、县、乡。我国政治和国家治理架构与西方国家并不相同，更多体现的是一元化领导下的省级治理模式。从现实来看，由于各地资源和发展状况很不平衡，以省级为治理和统筹“单元”，更有利于提升地方治理能力。地方税体系设计也应围绕“省级单元”去做，发挥省级主导作用，给予省级一定的税权。

四是将地方税建设与政府体制和事业单位改革、财政支出结构优化结合起来。按照“调规模、优结构、提能力”的原则，优化支出结构和财政资金使用方式，提升财政资金使用效率。首先，削减行政运行的一般性公共支出。加快政府体制和事业单位改革，规范行政事业费的供应范围，大力压缩行政开支等一般性支出。其次，增加保障性和发展性支出。在提高科技、教育、社会保障、公共卫生等社会性支出比例的同时，优化其内部结构，形成公平、科学、高效的社会性支出制度，提升财政防范风险的能力。再次，坚持有为有不为，优化并适当减少经济建设支出。此外，消除财权碎片化，统一财政资金分配权，打造完整、统一的“大预算”，优化完善土地出让收入等资金的使用，提高资金的整体配置效益和财政保障能力。

总之，一个符合工具理性和价值理性平衡的最优地方税体系建构方案，也许受制于利益的纷争和掣肘，很难实现，但次优方案，即不断推动地方税体系建设走向工具理性和价值理性平衡，却是我们推动地方治理现代化的必然选择。