税源专业化管理若干问题的思考

康建军 李彩青

（太原理工大学，山西 太原 030024）

税源管理是税收征收管理工作的基础和核心，是反映税收征收管理工作的主要内容，是保障税收征管工作顺畅进行的前提，是依法治税的基点。如何有效地组织税收收入，提高税收征管质量和效率，充分发挥税收宏观调控作用，关键取决于税源的多少、如何有效培植和税源的管理程度。大力推进税源专业化管理，优化纳税服务，强化税源管理，提高征管质效等意义重大，势在必行，是“十二五“时期乃至更长时期税收工作的核心内容之一。税源管理专业化是税收工作精细化的前提，是税收工作科学化的基础，是税收工作规范化的提升，是税收风险管理的保障。构建专业化的税源管理体系，让征税主体“专事一业”，使其精于此业、长于此业、成就于此业，以促进税收管理工作效能发生质的提升。但从全国税源专业化管理8个试点单位的试点情况看，税源专业化管理必须解决如下问题，否则，专业化管理难取成效。

一、关于税源分类问题

税源的科学分类是推进税源专业化管理的基础，如何划分是税源专业化管理面临的初始问题。安徽省国税局试点中，从管理对象、管理职责、管理层级等方面对税源进行分类。按照管理对象，依据“规模+行业”的原则，将税源分为重点税源和中小税源两类。按照管理职责划分，将税源管理划分为事务性管理、监控性管理和查处性管理三类等。江苏省、福建省地税局，根据税源结构及其风险特点，以行业分类为主，兼顾类型和规模等，把税源分为重点税源和一般税源。广东省地税局按照“抓大控中规范小”的要求，按照规模、行业和纳税遵从度，把税源分为重点税源、一般税源和小规模税源三类。无论那一种分类，都需要解决以下问题：

（一）分类目的

税源分类不是为改变以往税源属地管辖而分类，而是为实现税收征管信息化、专业化、科学化、规范化和精细化。在税源属地管辖之下，税收管理员在所辖区域内“大小通吃”、“难易兼收”，重在“管户”。但也有税源分类，也有对重点税源的专职（如分局）管辖，也有按行业和规模划分管辖权等。税源专业化管理之下，将税源分为重点税源和中小税源等，与原来的税源划分有什么实质性区别？管理方法有什么实质性改变？划分依据科学与否？如何满足税收工作专业化、科学化、规范化和精细化的要求？税收信息采集与以往有何不同？纳税评估和税收风险预警有无实质性效果？解决不了上述疑惑，税源为分类而分类，则税源专业化管理便无实质性意义，也无法取得预期效果。

（二）分类依据

税源分类按照国家税务总局的有关精神，依据规模或行业将税源分为重点税源和中小税源，彻底改变税源属地管理带来的弊端。对于本辖区内的税源，是按行业划分？还是按规模划分？收入是动态的，如果发生变化，重点户是否需要调整？如何划分不同行业的重点税源？同一行业重点税源的划分标准如何规定？税源划分能否按税种、风险等级、风险类型等其他依据进行划分？各地经济发展千差万别，产业结构不尽相同，税源的分类依据不论是按行业、按规模或是按 “行业+规模”，都会导致各地在税源专业化管理的初始环节出现混乱，这必将为税收工作质的跨越埋下隐患。

（三）分类管理

税源分类管理，是与原来的属地管理相结合？还是彻底摈弃属地原则？如果是按行业分，规模以上是重点税源，规模以下是中小税源，中小税源是按行业管理？还是属地管理？如果按规模划分，规模以上不同行业的税源，是作为重点税源统一管理，还是分行业管理？重点税源的管理级次是省税务局？市税务局？县税务局？包括国家税务局和地方税务局。省级以下重点税源，是集中管理？还是按照属地原则管理？重点税源是否要户管，如果是的话，就意味着改变原来的按片户管方式，改为新的跨片重点户管方式。以上问题不明确，会造成税源管理的混乱，还会引起税务系统内部税源管理权的纷争。

二、关于税源专业化的机构设置问题

《国家税务总局关于推进税源专业化管理的意见》指出：对省以下直接面向纳税人、负责税源管理的机构职责进行调整。在原则上保持现有税源管理机构不变的基础上，按照重点税源和一般税源的分类调整管理机构的职责；使原有按片管户的税源管理机构改变为按规模（行业、税种）分类的税源管理机构。税源管理岗位主要承担户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等11项职责。各级税务机关要建立健全税源监控、税收分析、纳税评估、日常检查、反避税、税务稽查等的联动机制，进一步落实各部门的税源管理职责和协作制度。建立纵向互动机制，从总局、省局、市局、县（区）局、分局（所）到税收管理员，各级都应履行相应的税源管理职责。上下级税务机关之间对税源和征管状况监控分析工作要密切配合、形成合力。无论是横向联动，还是纵向互动，都需要解决税务机构设置和人员配备：

（一）税务机构的设置

实施税源专业化管理后，税源管理机构的设置必须进行调整，税源按新的方法分类，原有的税务分局、税务所等的名称也应有相应的改变。这不仅是实施税源专业化管理形式上的要求，也是横向联动、纵向互动的内在要求。如果实行彻底的税源专业化管理，是叫重点税源分局、一般税源分局？是按行业叫房地产分局、交通运输业分局、煤炭分局等等？是按性质叫国有企业分局、涉外企业分局等等？省级以下按行政区域划分都设相应的税务机构，还是只有一般税源分级设立？是否会出现全国税务机构设置由于依据不同而显混乱，尤其是省级以下的税务机构？如果鉴于中小税源零散、难管的现状，实行税源专业化管理和地域管理相结合，是否地域管理保持原有机构？专业化管理另设新机构？双重机构之间信息如何对应？重点税源突破地域管辖，相应的纳税服务是否突破等。

（二）税务机构岗位职责

税源专业化管理机构一旦设置，其相应的岗位设置和职责就应明确。按照总局的有关文件精神，必须设置一些新岗位和对原有岗位重新整合。重点税源采取管户为主、管户与管事相结合的专业化管理形式。一般税源和小规模税源，采取管事为主、管事和管户相结合的管理形式。非重点税源管理机构可以按照管理环节或事项等设置岗位，具体岗位设置要灵活，重点税源应按照涉税事项设置岗位，具体岗位设置要专业。所有岗位都要有明晰的职责。问题是税源专业化管理的岗位设计与传统的税务岗位有何区别？专业化岗位职责与传统的岗位职责有何不同？哪些职责适用于税源专业化管理的要求？哪些职责适用于传统的属地管理要求？不同类型的税源岗位设置和职责划分是否一致？岗位设置能否满足上下级税务机关的协调配合？一岗多责还是一岗一责？税源机构内部部门和岗位如何衔接？是按部门设岗还是按岗设部门等。

（三）人员配备及职责

税源专业化管理岗位一旦设置，相应的税收管理员配备就显得相当重要。当前税源管理存在的不足之一就是税务管理员配备不合理，基层部分税收管理员不能完全适应税收管理员职责的要求，存在“大户管不了、中户管不好、小户管不住”的现象，对于自己所管的管户基数不清、变化不明，习惯定额或核定征收，税收管理员综合素质难以适应新时期税源管理工作的需要且配备效率低下。税源专业化管理的实施，对税收管理员的要求一定更高，税务人员的思想道德水平、工作能力、业务水平、工作责任心等直接关系到税源管理的质量。但以下问题必须予以关注：是一岗一人还是一人多岗？原有税收管理员的隶属关系是否发生改变？现有税收管理员哪些负责重点税源那些负责一般税源？征管单兵作战不可能推动试点工作全面展开，难以完成试点任务，那么税源管理者和其他税务人员如何协调？如果上下级税务机关人员配备不对应，是否会造成多人管、多头跑又无人管的矛盾状况？繁重的税源管理事务性工作怎么配备税务人员？不同税源管理岗位对在岗税务人员的要求和职责怎么细化？税源高端管理的人员如何配备及职责如何设定？是否出现税源管理内部人员的纠结等。

三、关于税源管理信息化问题

税源专业化管理是落实“信息管税”的重要举措。完善税收信息采集和管理体制，健全税源管理体系，是税源专业化管理的重要组成部分。税源管理信息化可以从机制上保证信息的完整性、准确性和真实性，同时确保信息采集、分析、利用在各环节、各部门、各层级之间的良性互动。但在税源信息化管理推进过程中，要充分考虑以下问题：

（一）税源信息采集

税源信息化管理是税源专业化管理的手段，而非税源专业化管理的目的，税源管理信息化是实施税源专业化管理的重要环节，而税源信息采集是税源管理信息化的基础，是税收评估、风险预警和纳税稽查的初始环节。但在实施税源信息采集过程中，应特别关注以下问题的解决：信息采集主要是针对重点税源还是全部税源？如果是全部税源，信息采集的量会很大，尤其是对分散的一般税源的信息采集工作很繁重；信息是由纳税人提供还是由第三方提供？如果是由纳税人提供，无疑会增加纳税成本，如果由第三方提供，如何明确第三方的权力和义务？如何协调税务机关和第三方（如银行、统计、公检法等）的工作关系？税源监控是动态监管？还是静态监管？动态监管怎么确定税源点的变化？静态监管怎么体现税源信息的时效性？税源信息真伪如何判别？税源管理机关对来自于纳税人或第三方的庞大信息单纯依靠软件辨析真伪是否可靠？对提供伪信息者如何及时发现并予以责罚？在税收任务指标存在，计征方式保留核定征收、定期定额的情况下，税源信息的采集及使用是否有实际意义。

（二）税收信息应用平台

应用信息技术是税源专业化管理的必要技术支撑，税收信息应用平台的设立能不仅为采集的信息提供储存的集结地，也能给税收信息的分析、应用提供完整的信息资料。税收信息应用平台是将零散的税源信息集中起来以便于相关部门共同使用，提高税源信息的使用效率。但在搭建税收信息应用平台时，必须关注以下问题的解决：信息平台是由省、市、县三级创建还是只创建省级信息平台？三级平台的包含关系如何处理，税收信息的筛选、报送怎么规定？三级平台创建的人、财、物如何保障？只创建省级平台，税源信息是否只包括重点税源户，区域经济发展水平不同，上报信息筛选标准如何制定？经济发展千变万化，软件技术能否保障相关部门的不同需要？税源信息采集主要依靠基层税务机构，如果上传信息量过大，如何克服来自基层的阻力？无论怎么设置税收信息应用平台，无论信息使用者是谁，平台税收信息的真实性、时效性、可用性如何保证等。

（三）税收信息研发分析

深入研究各地区、各行业的税收风险特征，精心设计科学合理的税收监控指标体系，创建涵盖不同税源类型的税收风险模型，进而进行税收风险识别、风险排序，以便针对性地开展税务稽查，是税源信息化管理的重要目标之一。但需解决以下问题：研发税收风险模型是一件庞杂的系统工程，谁来主导模型的创建，模型创建越集中，向下的实用性是否越差，全国统一的模型还是各省自己的模型？模型创建需要监控指标，如何选择不同行业、不同区域的检测指标，检测指标是否能涵盖所有重点税源户？模型创建的科学合理性如何保障？模型是依据重点税源还是所有税源而创建？税收分析是税源专业化管理的必然要求，税收分析是由省级主导还是市县级主导？如果省级主导统一发布全省的税收风险分析、税收预警的提示和结果，如何调动市县级税务局的积极性，分析和预警是否符合当地实际情况？确定纳税人风险提醒、风险级别、纳税评估和税务稽查的权力由哪一级税务机构确定，如何发挥市县级税务机构的作用和排解来自基层的阻力？对风险系数高的纳税人，税务稽查的时间确定、人员配备、稽查方式等谁来组织实施？纳税评估的职责如何划分及评估实施谁来主导等。