如何健全地方专享税体系？

白景明

健全地方专享税体系是今后财政体制改革的重要内容之一。解决这一问题要立足中国国情，以改革为引线寻求良策。

一、如何认识地方专享税体系

税收是地方政府收入体系中占比最高且可统筹安排使用的收入。地方税收体系由专享税和共享税两部分组成。目前共享收入占地方税收比重60%左右。然而对地方政府来讲专享税体系更为重要。原因有三点：一是专享税由地税局征管，收入多少取决于地方政府的征管努力程度。所以，地方政府可以依靠专享税征管强度变动来实施地方中长期收支平衡政策。一些地方出现的经济形势好年景“放水少收”、经济形势不好年景收“过头税”情况反映的就是这个道理。二是专享税较之共享税地方政府有更大的税政权。如契税、房产税、土地增值税等地方政府都被赋予了一定的税负决策权。税政权既可用来实施财源建设战略，又可用来落实社会发展战略。比如利用城镇土地使用税等税收政策促进养老事业的发展。三是专享税属于省级政府直接统管的税种。中国的省级政府辖区人口大都相当于中等人口数量国家，有的省如广东、四川、山东、河南人口超过8000万，相当人口大国国家的人口数。同时，中国的省级政府辖区面积也比较大，面积最大的新疆维吾尔自治区国土面积多达160万平方公里，面积小的省也有十几万平方公里，中等省份如四川、河南、云南、广东等则达几十万平方公里。与发达经济体相比，中国的省级行政区域面积超大，比如美国，与中国面积相当，但分为50个省级单位。再如日本，37万平方公里划为47个省级单位。又如德国，国土面积35万平方公里，分为16个省级单位。此外，中国省级单位经济规模也较大。31个省级单位三分之二GDP超2000亿美元，第一梯队广东、江苏、山东超一万亿美元。省级政府面对如此大规模的人口、经济、国土要履职尽责解决多重复杂多变的社会经济问题必须依靠税收政策，而专享税恰恰是省级政府可以用来调控下级政府行为取向的特有政策工具。进一步说，省级政府要管控几十个甚至上百个人口数达几十万或上百万的县级行政单位，单靠人事手段远远不够，必须通过能够约束下级行为取向、影响下辖区域财源状况和收支平衡势态的税收手段来制导发展取向各异的下级政府。

所以，实行分税制以来，如何健全专享税体系一直是各方热议的难题。通观相关讨论，可以看出，人们在分析如何健全专享税体系时，大多是站在怎样增加地方收入的立场上去研究问题。特别是2012年实施营改增后，人们总是强调地方失去了营业税这个主体税种大大削弱了地方税收增长可能性边界，进而也就把视线集中到了用什么样的税种来取代营业税，希望通过健全专享税体系“还给”地方与营业税同等收入规模的税种。但从中国税种设置情况看，这种看法根本没有落实的空间。目前收入额过万亿的税种有增值税、消费税、个人所得税。其中后两个税的收入额均为1万多亿，两税之和不到2.5万亿。但原营业税收入高达2万多亿，把消费税和个人所得税全划给地方等于是把产业调控职能和收入调节职能全放给了地方，等于是放空了中央，这显然行不通。把增值税全部划给地方更不可能。国内外增值税收入占税收总额比重近60%，全划给地方，中央收入就失去了稳定性。

进一步说，思考健全地方税体系时要避免走入两个认识误区：

第一，地方政府最大限度依靠专享税过日子。专享税是地方财政支出的一部分资金来源。这部分资金占比多少取决于多种因素。要素流向的逐利性会使各省专享税占财政支出比重高度不平衡。同时也会使各省域内的全部税收占财政支出比例高度不均衡。直白说，就是税收的区域分布与行政区划根本不可能对等，基本公共服务均等化要求导向下的支出规模走向与市场格局约束的税收状况也更不可能对称。2012年后，年均税收增长率从过去20%的水平降至不足8%足以证明这点。目前我国31个省级行政单位中有近2/3省份属于净转移支付省份，即：域内全部收入小于一般公共预算支出。其中西部大部分省区净转移支付额上千亿，东北三省中的吉林和黑龙江净转移支付额也过千亿，其中黑龙江省达2000亿。这些情况表明，即便把全部域内税收划给地方，地方支出自给率也达不到百分之百。国际经验也反映出同样道理。美国50个州的税收分布也呈现出高度不平衡，大部分州都依靠联邦转移支付过日子。显然，如果秉持专享税最大化原则研究健全地方税体系，会使我们陷入无解的圈套，无论作出何种选择都不能满足地方政府的要求。

第二，只考虑专享税体系，不考虑中央税体系。目前人们讨论健全专享税体系时总强调地方政府缺钱，很少思考中央政府是不是缺钱。事实上现在中央和地方都缺钱，而且从支出的债务依存度角度看，中央还高过地方，2017年中央是地方的两倍。我们一定要认识到，中央税体系和地方专享税体系是联系密切的板块。中央税体系筹措来的收入绝不是仅用于中央本级支出，大部分要转移支付给地方。由此可说如单纯考虑加强地方专享税体系建设，轻视中央税体系建设，最终会削弱地方支出尤其是经济相对落后省份的保障能力。所以，研究健全地方专享税体系必须通盘考虑中央和地方专享税体系的平衡互补。

二、健全地方专享税的着力点

研究健全地方专享税，要从国家治理和可持续发展的高度考虑问题。应从如下三方面发力：

第一，维护统一市场。地方专享税极易成为地方政府维护区域利益的政策工具。实行联邦制国家市场统一性程度低于单一制国家的主要原因之一就是地方政府利用税收立法及管控资源配置限制了要素自由流动，近年来印度中央政府不顾各方反对，强力推行税政，目的就是通过削弱各省税收立法权来统一全国税改进而提升全国市场统一性水平。这从反面说明税政权过度分散是造成市场分割的主导力量。中国虽然是单一政体国家，但省级政府管理面宽，区域政策对全局影响程度相应也高，在人事权、立法权和基本公共服务供给决策权高度向上集中的体制条件下，地方政府对运用税收政策维护区域利益有更强的依赖。改革进程中，部分地方出现的越权减免税、自行调整某种地方税纳税范围反映了这点，实行分税制后地方专享税征管细化，促使地方税收入超高速增长也说明了这点。地方政府不遗余力地向中央争取区域税收政策，以形成政策洼地吸引资源流入，更是表明了这点。因此，研究把哪些税种划为地方专享税并赋予多少税政权必须充分考虑维护市场统一，要力争从制度角度最大限度压缩地方政府追求税收政策洼地的空间。要看到，统一市场是确保要素自由流动进而促成区域协调发展的根本制度保障，一个好的地方专享税体系的基本标志是能有效维护统一市场。

第二，维护收入稳定。收入稳定是支出预算可预期、可持续的基础条件之一。专享税是地方政府收入体系中自主性最强的收入来源，从确保地方政府预算支出政策有力有效角度看，须把维护收入稳定列为选择地方专享税体系税种组成的决策要素。这样做也有利于保护地方专享税的地方政府自主性，进而真正落实宪法作出的“一级政府、一级财政”要求。由此出发可把税基稳定性强的税种划为地方专享税，比如财产税类。

第三，维护地方政府辖区经济社会发展调控权。地方政府辖区经济社会发展调控权包括落实中央政府宏观政策和实施地方经济社会发展政策两项内容。在地方政府政策体系中，税收政策属于辐射面宽、着力点明确、见效快的政策。同时，从多种经济形式并存和要素自由流动的客观实际看，更多运用税收政策实施调控，更符合依法治国、全面深化改革的要求。因此，健全地方专享税体系应考虑通过赋予地方更多税政权来增强地方政府运用税收政策实施调控的能力。具体讲，就是要让省级政府有更大的税收政策制定和实施空间，进而使省级政府能够运用税收政策来贯彻大政方针，平衡辖区内和省内外地区间利益、社会群体间利益。现在赋予地方较大环境税税政权，已经显现出了省级政府有效利用税收政策促进绿色发展并制导辖区内招商引资行为的作用。

从上述分析出发可以说健全地方专享税体系，着力点并不在于如何调整税种配置，而是在于如何科学赋予地方更多税政权，如何深化地方专享税体系中的税种税制改革，并使两者有效结合起来放大地方专享税体系的聚财和调控作用。

三、推进房地产税税制改革

目前我国把资源税、契税、房产税、城镇土地税、城建税等划为地方专享税。把城建税划为地方税，实际上是把货物和劳务税收入更多地让给了地方，因为城建税属于增值税和消费税的附加。这种做法本质上是对共享税分配的补充调整，符合间接税为主的税收结构对中央与地方收入划分的内在要求。近年来税制改革的突出成效是事关地方专享税体系的税种改革已初步完成，如资源税和环境税。这两个税种的税制改革实际上都会带来增收，特别是资源税改从价计征并扩大征收范围。这说明税制改革是地方专享税收入稳定的基本支撑力量。今后我国还要推进房地产税改革，这是一项增收相对更多的税改，但要清醒地认识到这是一项最艰难的改革。

我国房地产税改革的最大难点是如何对个人保有住房课税。从国际经验角度看，个人不动产保有课税重要性都是在工业化推进之后凸显出来的。在理论层面，以工业化推进为背景形成的古典经济学理论高度重视地租问题。古典经济学家关于地租的论述可说是个人不动产课税“原始”理论基础。19世纪起美国工业化进程逐步加快，及至19世纪末期成为全球最大经济体，19世纪中期美国各州相继开征财产税。英国在18世纪就启动了工业化并正式开征财产税，1851年开征的针对民用住房和营业用房的房屋税延续至今。德国是欧洲内资本主义制度建立较晚国家，但从20世纪初开始就跻身发达国家行列，并在1906年开征财产税。值得提及的是，德国一直是强调国家干预的，古典经济学家中德国的历史学派就强调发挥社会政策功能，俾斯麦统一德国后就探索建立社会保险体系，德国在工业化初步实现后就开征财产税主要也是想发挥政府干预功能。上述发达经济体建立财产税后不断改革财产税制，主要背景因素是成为工业化强国后又转入后工业社会时个人不动产积累规模逐步放大。与这些国家相比，我国探索对个人住房保有课税有相同起因也有不同起因。相同起因是1978年启动的新一轮工业化浪潮带来的个人财富快速积累。不同起因是我国是从本世纪初才正式实行个人住房商品化制度，然而令人诧异的是在短短的不到20年的时间里却成为了一个个人拥有产权房比率不低于已有数百年个人住房商品化历史的发达经济体的国家。正是这种起因的复杂性使我国对个人住房保有课税面临如下特定需要破解的难题：

第一，妥善处理个人住房保有课税与有关税种之间关系。任何一个税种的税制都不是孤立的，个人住房保有课税本质上是对个人收入课税，但针对个人收入的课税还有个人所得税和社会保险缴费。其中个人所得税也涉及收入存量课税（股息、利息）。因此，要从多税种税负总量均衡分布、征税范围协调选择、纳税人梯队布局角度去考虑问题。具体说就是设计房地产税率时要考虑统一协调，确定征税范围必须充分考虑与其它税种课税特征的差异，选择纳税人时要坚持均衡分布原则，不能仅针对某一收入阶层，要把量能课税和区别纳税有效衔接起来。进一步说，今后我国要调整直接税体系，这实际就是要确立新的个人财产课税和收入课税平衡关系。如果扩大个人所得税征收范围，那么，个人住房保有课税税负就应尽可能从轻。反之，则可适当从高些。

第二，妥善处理不动产保有课税与不动产其它环节课税间关系。目前我国正在探索不动产保有环节税制改革。上海和重庆两地房产税改革探索意义重大，整体看最成功之处是有的放矢、量能课税、兼顾短期和长期利益。今后如果要在全国推行不动产保有课税，以完善现行房产税为切入点应是简便易行的选择。但必须指出，要想达到稳妥推进改革的效果，理应充分考虑不动产各环节课税之间关系的协调性，具体讲就是要在综合考虑契税、城镇土地使用税、增值税改革、车船使用税改革等之间关系的基础上确定方案。目前西方国家基本上是不动产转让环节少税种、保有环节课税求稳。从运行效果看，这可说是一条有益经验。我国如果要在不动产保有环节课税，那么，似可考虑通过简并转让环节税种来减轻转让环节税负，进而为不动产保有环节课税让出空间，这是一种必要的平衡。

第三，妥善处理区域间税收竞争问题。开征房地产税后向地方政府充分授权是必然选择。因为：个人住房数量多分布广且评估值区域间差别大。地方政府没有较大税政权很难实现税收公平。然而需要注意，在中国这样一个住房数量过亿、住房价格区域差距巨大且价格呈上升趋势、人口流动规模大、产业集群区域分布波动性强的国家里，地方政府必然要充分利用房地产税税政权来调控要素流动和要素配置结构。当然，地方政府间一定限度内的税收竞争总体上有利于区域协调发展，但过度竞争则会破坏要素合理流动甚至招致区域发展差距超预期拉大。因此，充分授权须可控。其中至为重要的是房产价值评估方法全国要相对统一、中央把控税率区间、应纳税房产全国相对统一。这样做的目的是防止各地竞相压低房地产税负。因为：房地产税看似收入潜势大，但直接触及个人利益，征管难度大，实际收入并不会高速增长。同时，各地都希望吸引人才和留住中、高收入阶层。这种条件下各地势必作出压低税负的选择。然而这种竞争策略会使发达区域得到更多边际收益，从而拉大区域发展差距。对此，中央必须设定制度屏障。

第四，我国目前不具备开征遗产和赠与税的条件。西方国家征收遗产和赠与税有上百年历史，但该税也是一个备受指责的税，个别国家内的部分地方政府层面甚至取消了遗产和赠与税（如美国）。从属性上看，遗产和赠与税是标准的收入分配调节税，从操作层面看，有全额比例征收、超额累进征收和比例扣除余额征收三种做法。就国外经验看，衡量遗产和赠与税效应有两个角度：一是是否扰动个人财富正常增长；二是是否调节收入过度。目前有观点认为我国应开征遗产和赠与税。笔者认为这不合时宜。首先，中国个人财富积累仅有三十多年的历史，现在还处于促进个人财产性收入增长阶段，征收此税会抑制个人创造财富的积极性。其次，我国现在已经开始考虑对不动产保有课税，如果再征遗产和赠与税，事实上是在突然加大相关群体税负，这极易激化社会矛盾，最终导致中国财产大规模出逃。再次，中国现在还是一个税收城乡分治的国家，这在财产课税方面表现突出，比如不动产，农村房产不交税，城市房产要交税。如果开征遗产和赠与税，纳税人依然是城市群体，这势必形成新的城乡群体对立情绪。