构建地方税体系的逻辑和总体思路——《财政科学》2018年第1期专题沙龙“健全地方税体系研究”综述

2018年1月31日，《财政科学》和中国财政科学研究院公共收入研究中心共同举办了“健全地方税体系研究”专题沙龙。沙龙首次采用“专家现场主讲、网络实时推送、线上线下互动”的方式进行，摆脱空间和时间的约束，各地专家学者广泛交流、深入讨论。这是2018年《财政科学》创新发布模式、提高沟通效率、拓展学术交流渠道、提升杂志质量的大胆尝试与积极探索。此次活动取得了较好效果，受到线上和线下参与者的广泛赞誉。

本次活动由中国财政科学研究院副院长白景明主持，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇研究员、中国人民大学财政金融学院财政系主任吕冰洋教授、中央财经大学财税学院党委书记樊勇教授、中国财政科学研究院公共收入研究中心主任张学诞研究员、中国财政科学研究公共收入研究中心陈龙研究员以及施文泼副研究员做主旨发言，中国财政科学研究院孙钢研究员和北京市财政局税政处处长梅月华做补充发言。现将各位专家的主要观点综述如下：

一、构建地方税体系的目的和逻辑

白景明副院长提出，我国构建地方税体系应从地方税体系要解决什么问题出发，面对地方财政不可能自平衡的常态，首先应考虑地方基本财力需求，其次需解决区域分布不均的问题。

陈龙研究员认为，如果仅从效率的角度，着眼于中央与地方的财政关系、解决地方汲取财力的需要，则很难解决地方治理中的诸多现实问题。地方税不仅是筹集地方财政收入的工具，而且也反映了地方治理中政府和居民的价值表达与价值实现，构建地方税体系应以实现地方治理的现代化和良序社会为目的和逻辑。

二、地方税体系面临的主要问题

当前构建地方税体系面临着一些理论和现实问题：

（一）需要厘清相关理论

孙钢研究员认为，首先应厘清到底什么是地方税体系，以及地方税与地方税体系的区别。地方税体系可以既包括独享税，也包括分享税。独享税种的比重越高，地方对中央政府的依赖性越弱，离散性的可能性会越大。制约独享税种比重的高低取决于税制结构，即共享税与独享税之间的比例关系、地方与地方之间的关系。如果地区之间财力差异越小，地方独享税的比重可能越高。

杨志勇研究员认为，地方税不应仅指属于地方的税种，只要是归地方用的税就是地方税，应该把共享税认同为地方税。

樊勇教授认为，理论上看零售税与增值税的税基是一样的。如果两者的税基是一样，就没必要新开征零售税。地方税体系的税种结构不同于收入结构，地方税收入不能完全由地方税种来提供，地方税收不等于地方税种。

吕冰洋教授认为，地方税的理论基础应该包含受益税理论和契约理论。受益税的核心是税收与公共服务的提供有关，个人所得税、零售税（或一般性消费税）、房地产税都是受益性税种，它们的受益范围有大有小，最大的是个人所得税，次之是零售税，再次之是房地产税，可以根据受益性范围的大小确定在哪一级政府进行征收。

（二）工具理性和价值理性的失衡是我国地方税的根源性问题

陈龙研究员认为，当前我国地方税问题的根源在于工具理性和价值理性的失衡。现代财税制度是近代工业文明的产物，是现代性成果在财税领域的集中体现。理性是现代性最基本的要素，它在推动人类社会发展的同时，也出现了分裂与蜕变，造成了“现代性困境”。地方税中工具理性和价值理性的失衡，主要表现在：一方面，工具理性对价值理性的宰制。过度地追求税收的汲取功能，产生了税制的道德缺陷、税收负担不公平、税收对收入分配的逆调节以及税制体系不完善等诸多问题。另一方面，即使从工具理性的角度来看，也出现了中央与地方在收入汲取能力上的失衡，造成了工具理性上一些问题和矛盾。工具理性和价值理性失衡下的地方税，必然是一个瘸腿的地方税，难以承担起地方治理现代化和良序社会的需要。

三、构建地方税体系的总体思路及需考虑的因素

孙钢研究员认为，目前既要维持地方的积极性，又要进一步缩小地区间的收入差距，不可能提出一个非常完美的方案，可以考虑先制定过渡性方案，今后适时调整。

吕冰洋教授认为，我国合理的分税制框架应为：中央政府税收来自增值税分成、企业所得税、消费税和个人所得税对资本征税部分；省级政府税收来自个人所得税对劳动综合征收部分；县级政府税收来自零售税或增值税分成、房地产税等小税种。

樊勇教授认为，除一般性特征外，目前我国所谓的地方税种有十几个，从税制优化的角度看都存在改革空间，除房产税的扩围改革和立法外，这些都应该是完善地方税体系的内容。

陈龙研究员认为，地方税建设的目标应该是构建一个符合效率和我国两级治理特点、体现社会主义价值观的地方税体系。一是在继续优化整体税制的前提下，统筹宏观税负和居民负担，纠正税收的道德缺陷；二是要把地方税的建设与政府的体制和事业单位改革、财政支出结构优化统筹考虑；三是与我国的两级治理结构相适应，地方税体系设计不宜过于细化，应优先考虑调整共享税的分成方法与比例，并注重发挥省级的主导作用。不断推动地方税体系建设走向工具理性和价值理性平衡，是推动地方治理现代化的必要选择。

施文泼副研究员认为，共享税可以成为地方税收收入的主要来源，但共享方式需要改革。如增值税应还原其消费税的本源，根据各地的消费支出进行分享，所得税的分享方式可以研究借鉴美国附加税的方式。要统筹推进税收和非税收入的制度改革，认同非税收入也是地方政府的重要收入来源，但一方面要对非税收入进行清理整顿、立法规范，另一方面要适度下放管理权限。从更深入的层面来看，健全地方税体系，需要在法治化的框架下重新考量中央和地方的财政关系，以公开、透明、法治的方式共同探讨中央和地方的事权与支出责任划分、下放地方税权的范围和程度、共享税的收入分享机制等等具体制度。

四、地方税体系构建中的若干具体问题

（一）将消费税作为省级政府主体税种

张学诞研究员认为，开征新税种在当下中国可能会遇到一定的阻力，短期内再调整财政体制也会有一定的困难。由此来看，比较现实的选择恐怕只能是对现有税种进行改革后作为省级政府主体税种。如果把消费税作为省一级政府的主体税种，最重要的就是先要把它的征税环节由现在的生产环节改为批发或者零售环节，这是前提条件。通过扩大消费税征收范围和提高税率，大体能确保省级政府的收入。

（二）短期内把房地产税改造为地方主体税种的难度非常大

杨志勇研究员认为，房地产税的征收涉及到在交易环节已经纳税的转换，福利分房群体税负承受能力及其与其他以市场价格持有房产的纳税人如何公平履行纳税义务，以及房产价格攀升带来的如何计算计税基础等问题；同时，地方政府性基金中土地收入承担的支出职能与房地产税类似，如基础设施建设，公共服务等；经济运行各个环节中征收的与房地产有关的税费以及封闭式小区物业费也具有一定房地产税的性质等等，这些收入如何与房地产税进行归并或转换都是难题。因此在短期内要把房地产税改造为地方主体税种的难度非常大。

（三）放宽地方税政权限，并规范地方税收竞争

梅月华处长认为，各地面临的地方治理情况不一样，不进行适当放权地方很难自行调控。税收体制需要考虑征管体制，例如消费税在批发环节、生产环节比在消费环节更容易征收。首先，地方税的比重需要提高；第二，地方主体税种要有成长性，个人所得税成长性较好；第三，下放地方税政权限，推动地方发展；第四，地方税体系健全过程中要注意防范地方税收的竞争，加强地方税体系秩序的监管，同时跟税政权限配套起来。