民主与秩序：治理民主视域下的公民参与

蔡文成　黄娇

摘要：治理民主作为一种复合式民主，其有效性是公民参与有序性的来源，而公民参与的有序性则是治理民主有效性的保障。民主与秩序是治理民主的理论内核，也是公民参与的价值追求和价值遵循。

关键词：民主与秩序；治理民主；公民参与

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2016）04-0053-05

作者简介：蔡文成（1977-），男，甘肃天水人，兰州大学马克思主义学院副教授，法学博士，硕士生导师，主要从事中国政治制度与政治发展研究；黄 娇（1993-），女，湖南醴陵人，兰州大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事中国特色社会主义政治发展研究。 民主与秩序是现代社会发展的重要价值取向。代议制民主的畸变将公民的民主参与权利压缩为选举与被选举权，熊彼特断言：民主政治意味着人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会。治理民主理论作为一个新兴的民主理论将治理作为当代民主构建的基石，试图架构个人与国家之间的桥梁，实际上在一定程度上是参与式民主的回归，即肯定更多的公民参与，强调积极有效的公民参与。治理民主要求的公民参与是民主与秩序并存的公民参与。这意味着：第一，民主与秩序是公民参与的内在要求，即民主原则和秩序原则贯穿于公民参与的始终；第二，公民参与是推进民主与维护秩序的重要途径。进一步说，治理民主理论拓展了参与式民主的可行空间，打破了公民参与仅限于政治参与的分析框架，拓宽了公民参与的主体、客体、方式等。

一、公民参与：现代民主发展的必然要求

公民参与是现代民主发展的必然要求，它本质上是民主的核心要件和题中应有之义，实现广泛而有序的公民参与是现代民主批判反思自由民主主义的必然要求，也是实现现代民主的必要途径。公民参与从不同的学理角度进行解读，含义有所不同，清晰而明确地界定公民参与，是研究公民参与的起点。

（一）公民参与：民主化治理

公民參与作为当代民主政治不可回避的议题，学界对此研究由来已久。俞可平教授认为，公民参与是“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”[1]。贾西津教授总结了西方经典公民参与理论后认为公民参与是“公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为”[2]。总结起来，狭义上的公民参与仅仅指公民的政治参与，而广义上的公民参与是指公民积极影响社会生活各方面的运行，包括政治、经济、文化、生态等。

公民参与是社会共同体成员基于共同利益的基础之上，在公共权威的引导下，以协商、合作、交流等民主的形式对公共事务进行治理的行为，它涵盖了主体、客体方式、目的以及结果各个要素。

（二）公民参与：民主与秩序的建构

公民参与是民主的内核，也是民主社会题中应有之义。现代代议制民主建立在少数职业政治精英和占人口多数的民众分化的基础之上，20世纪早期，道格拉斯·柯尔在批判代议制民主存在的公民冷漠、普选权虚化、代表不称职等内在缺陷的基础上，主张积极的公民权，提出真正的民主制应该是一种鼓励公民积极参与的职能民主，并且柯尔主张的公民参与不仅仅局限在政治领域，而是一种广泛的参与。阿伦特认为，一个民主社会的公民应具备公共精神，积极参与社会政治生活。科恩指出：“民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，而民主的深度是由参与者参与是否充分，是由参与者的性质来确定的。”[3]

公民参与是社会秩序的保障。现代社会利益多元化趋势日益明显，社会共同体要保持安定有序，必须保证在治理过程中对公民的利益需求有适当的回应。公民积极参与社会公共事务，是对社会共同体的认同和对其命运的关注。通过积极参与，公民可以积极地表达自身需求，发挥自己的创造力和潜能，促进人的全面发展，共同体自身也可以将引导和规范公民参与作为实现有效治理的手段。公民参与作为社会利益表达的过程、社会矛盾疏导的渠道、社会发展的动力，是实现善治的必经途径。

二、治理民主：现代公民参与的民主化路径

自由民主在经历无效治理的困境之后，引起了学界的批判和反思，一些理论家试图构建具有包容性的治理民主弥补自由民主的缺陷。治理民主试图构建国家中心主义和社会中心主义的平衡基点，以公民参与的有序性和治理民主的有效性的交互作用，建构起国家——社会——公民多元共治的治理体系。

（一）自由民主的困境与治理民主的兴起

自由民主一度被认为是“历史的终结”，然而在第三波民主化浪潮后，在全球范围内出现大范围的民主失效、“民主回潮”等危机。如印度的民主陷入“无效的民主”的泥沼，而俄罗斯、伊朗和委内瑞拉等国家则步入权威主义的重构之路，被西方学者称为民主回潮；而诸如中亚国家普遍陷入“灰色地带”，既没有进入西方式民主，也无法回归传统的权威主义。熊彼特认为，民主是选民选举政治家的过程，而政治家的决定则不是民主政治的范围。选举民主本质上是一种精英政治，它将民众的民主权利简化为选举权和监督权。正因为如此，自由民主沦为形式民主、程序民主，逐渐丧失了民主的本意，忽略了实质正义。

治理民主是一种复合式民主，将国家自主性和公民参与重新引入民主范式。真正的民主应该是程序民主和实质民主的统一，即程序方法和目的理性的统一。公民参与是民主的程序方法的必然诉求，奈斯比特就曾明确的指出：“当前，我们在政治上处于一个从代议民主制到共同参与民主制的大规模转变过程中。”[4]国家自主性回应是民主的目的理性的必然要求。作为一种复合式民主，治理民主是一种自主治理、多中心治理、整体性治理。从治理主体来看是以相互沟通、相互合作形成多中心、互动式的开放性多元主体；一种上下互动，双向运行的扁平化运作模式为权力运行方式；以参与者对公共利益和共同目标的共识为权威来源。因而以治理代替统治，以治理民主弥补自由民主是社会管理模式转变的可行性方案。

（二）公民参与的价值与治理民主的实现

民主的本意是人民的统治，这种人民的统治在古希腊的雅典城邦意义上是以公民参与为标志的。最早的雅典民主政治是一种参与式民主，公民通过直接参与政治来实现人民的统治。在考虑到公民直接参与体制效率之间的两难困境之后，现代民族国家选择代议制民主的方式来代替直接的公民参与。在一定意义上来说，没有公民参与就没有民主，民主意味着权力的行使，体现着利益共同体的意志，然而在代议制民主盛行的今天，民主渐渐在理念上或者在实践中抛却了民主的核心要件——公民参与，至少是广泛的公民参与已经缺失了。

治理民主需要广泛的公民参与来实现。German Bula和Raul Espejo认为，“民主作为一种治理手段，理应赋予所有公民参与权利来参与涉及自己现在和未来的决策”[5]。广泛的公民参与包含三个方面的含义：其一，广泛的参与主体，即参与主体应涵盖各个阶层、领域、地域、年龄等各类群体；其二，广泛的参与领域，即公民参与应涉及与公共利益相关的各个领域的各项事务；其三，参与方式的广泛性，即公民参与不仅应局限于选举、监督等方式，还应包括协商、探讨等等一系列更为平等灵活的方式。公民参与拓展过程也是治理的主体更加多元化的过程，也是治理的对象和领域拓展的过程，也是治理方式多样化的过程，即治理民主发挥效用的过程。

（三）治理民主的有效性和公民参与有序性

治理民主的有效性与公民参与的有序性是公民参与治理过程的两个不同维度的要求，是相互促进的两个要素。一方面，公民参与的有序性是治理民主有效性的基础，只有有序的公民参与才能保障治理民主发挥其应有的效能。治理是公民的治理，公民参与在某种程度上自发地创造出实现“善治”的治理结构，而这种“善治”是需要有序的参与来保障的。公民参与实际上是公民自主地表达利益的过程，有序的公民参与是将公民冲突的利益纳入规范化轨道的过程，是利益疏导的过程。公民的有序参与对于治理来说既是一个社会秩序的维护过程，这种秩序也正是治理活动正常进行的社会基础，同时有序的公民參与也是治理体系对民意的整合、借鉴的过程，规范高效的民意输入是治理体系有效政策输出的信息基础。

另一方面，治理民主的有效性是公民有序参与的动力。治理民主作为当代民主政治的一种包容性形式，它的有效性对有序的公民参与的推动作用可以从两个角度来说。治理民主是公民有序参与的结果和保障，治理民主的有效性意味着公民参与行为达到一定效果，是对公民有序参与的正向反馈，增加了公民参与的效能感，也增强了公民对于有序参与的信心；更深层来讲，治理民主的有效性有利于增强治理民主体系的合法性，治理民主体系的合法性增强意味着公民更加愿意以现有的规范的途径和原则来参与民主治理，即更愿意以有序的方式参与治理。

三、参与困境：我国公民参与的挑战

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，治理问题成为中国政治生活、社会生活的重要议题，但从目前看来，我国公民参与仍面临着诸多问题，包括参与主体、参与方式、参与结果、参与目标等各个方面都存在着失衡与结构性挑战。

（一）从参与目标来看

参与目标是公民根据自身利益诉求为自身参与行为所要达到的效果制定的标杆。根据公民参与目标层次可以将其分为理想型参与、利益型参与和泄愤型参与。理想型参与是指公民参与社会治理是为了自己价值的实现和社会共同体的发展，受理性支配是理想型参与的重要特点；利益型参与是指为了自身利益的实现或免受侵害而参与社会治理活动，利益型参与带有强烈的利己色彩，这也是现代公民社会的主要参与目标；泄愤型参与是指公民参与没有特定的目标，纯粹为了发泄私愤而临时组织起来参与社会活动，泄愤型参与显然是受非理性因素支配的、不稳定的参与。从目前我国公民参与状况来看，理想型参与、利益型参与和泄愤型参与呈橄榄形分布：理想型参与相对较少，主要是部分大学生、知识分子和社会活动家，他们关注国家未来，关心国家共同体的命运，因而积极为社会、国家事务出谋划策；利益型参与是主体，这是由市场经济的特性和发展状况以及公民思想政治觉悟决定的，市场经济条件下，人们利益分化严重，社会资源的有限性和人们需求的无限性的矛盾决定了只有积极参与，表达自身利益需求才有可能获得利益分配的倾斜，因而利益型参与是较为稳定的公民参与；泄愤型参与时有发生，缺乏理智和正常利益表达，受挫使得人们有时选择非常态化参与方式，如打砸抢烧等暴力行为、散播流言，这是我国社会发展中的不稳定因素。

（二）从参与主体来看

参与主体是公民参与治理过程中的能动性因素。然而由于经济社会发展，知识文化水平等各种主客观因素的原因导致社会各个群体的参与程度不平衡。从性别上来看，男性参与程度远高于女性参与；从职业来看，学生是政治参与的主力军；从地域来看，东部公民参与程度明显高于中西部地区。

政治冷漠是公民参与的内在阻碍。中国政治文化属于阿尔蒙德所谓的“臣民型与参与型”混合的政治文化，人们受几千年封建社会残余文化的影响，同时又渴望表达自己的利益诉求，因而产生一种选择他人代替自己行使公民资格的倾向，渴望自己利益诉求以“搭便车”的形式实现，同时又拒绝承担参与所要付出的成本。

博克斯认为公民参与治理的责任链是高效治理的必然要求，但是个人知识缺陷将会导致责任链的破坏，影响公民参与的有效性。我国正处在政治文明、社会文明建设阶段，公民整体素质发展不均衡，影响了弱势群体的利益需求的有效自主性表达，影响社会公正。

（三）从参与方式来看

非制度化参与是发生在政治体系、社会体系正常参与渠道之外的政治参与活动，是对现存参与体系和参与制度的挑战和冲击，属于无序的参与范畴。公民的非制度化参与的原因有以下几点：第一，公民参与素质水平较低，容易被煽动，会非自主理性地选择参与途径；第二，公民参与制度化水平较低，制度化参与途径受阻，公民只好将自己的利益需求诉诸非制度化参与；第三，特定时空中因某一特定政策或突发性因素激发起群体性自发行动。非制度化参与过多将给社会正常秩序造成冲击，影响社会稳定。

目前我国公民参与渠道单一、参与组织性质单一是我国公民广泛参与社会公共事务治理的重要阻碍。我国宪法赋予了公民选举与被选举、言论、出版、结社、游行、示威、监督等权利，然而由于各种原因，在实际社会生活中，公民的参与方式却变得更少了。我国成千上万的社会组织可以大致被分为两类，一类是与政治体制关联密切的官方半官方组织，如政协、妇联、工会和共青团等，它们组织严密，遍布全国；另一类是相对纯粹的社会组织，如大众媒体、各类学会、协会、工商组织，高校联盟等等。这些组织涵盖的人群重合度较高，但覆盖率较低。对于多数普通公民来说，最常接触的组织无非就是工会和妇联，甚至有些公民难以通过任何组织表达自身的意见。

（四）从参与结果来看

公民参与的结果是公民参与行为的归宿。从公民参与的结果是否达到预期目的及达到目的的程度如何，可以把公民参与划分为高效的公民参与、低效的公民参与和无效的公民参与。公民参与的结果与预期目的的符合程度在很大程度上将影响公民参与的效能感。从目前我国的公民参与情况来看，我国低效的公民参与和无效的公民参与占了很大的比重。导致公民参与的低效甚至无效的原因有很多，主体方面利益表达失败，目标方面的可行性低，过程方面的沟通渠道失效，途径方面的单一性，以及其他一些非人为因素的干扰等等。低效和无效的公民参与由于是一种不合目的的表达结果，会对公民参与的活动产生巨大的影響。对公民来说，自身需求没有得到应有的回应，会削弱公民参与的效能感，丧失参与动力与激情，转化为消极参与主体，削弱民主推进进程中的公民参与基础，甚至部分公民可能会诉诸非制度化乃至不合法的参与途径，影响社会秩序。对政治系统来说，无效、低效的公民参与也意味着低效的信息输入，影响政治系统的高速运转。

四、回归秩序：治理民主视域下公民参与的发展

秩序与民主是现代社会发展的两个重要的价值取向，也是公民参与社会治理所必须遵循的原则。秩序对于社会生活来说是至关重要的，公民参与理应是有序的参与。民主和秩序往往是相互联系，不可分离的，治理现代社会所要求的是有秩序的民主和民主化的秩序，而作为社会治理核心要素的公民参与必须回归民主化秩序的路径。

（一）树立理性且实际的参与目标

公民参与公共治理有着其原始推动力，这就是公民参与的目标。参与目标的设定作为公民参与行为的第一个环节对参与的结果有着至关重要的影响。由冲动和虚假利益诉求引导的目标往往和非理性化和非制度化参与行为相关联，而缺乏实际的参与目标则意味着参与结果往往不尽如人意。因此恰当的参与目标是从自身真正利益出发的，由理性而非激情主导的并且符合实际因素的。首先，正确的信息导向。现代社会被称为信息社会，人们沉浸在各种各样的信息中，许多人不加以辨别就全盘接受，因而对舆论信息加以引导是维护社会秩序，在秩序良好的环境中建立民主体制的重要手段，也是引导公民树立恰当的参与目标的重要方面；其次，作为参与主体的公民必须有良好的参与意识和参与能力。适当程度地参与公共生活中利益表达的欲望是积极的公民参与必不可少的条件，而具备参与的能力则是公民清晰地认识自我利益与社会之间关系继而选择恰当的参与目标的必要保障。此外，清晰透明、合理规范的参与程序可以给公民合理预期参与结果提供便利。

（二）培育激情与理性并存的公民

公民是参与的主体，是社会治理主体的重要单元。一个国家的文明进程中，需要有序的公民参与，而有序的公民参与需要理性与激情并存的公民。一方面激情是公民参与的原始动力。由于公民参与不总是公民自身的利益性表达，很多时候也存在着公益性表达，而公益性表达往往需要公民的参与冲动来推动，需要一种基于共同利益思考的责任感和使命感。只有公民富有激情，有参与到社会公共事务的欲望和要求，公民广泛的参与才是有可能的。另一方面公民参与需要理性的支持，缺乏理性的激情是一种原始冲动，只有在理性引导下的激情才能成就富有创造性的公民参与。作为参与主体的公民必须要对自身的民主权利有清醒的认识，在实际的政治、经济、文化、社会生活中形成主体观念和权力观念，同时也要对自己作为社会共同体的成员所必须承担的责任有明确的意识。

培育激情与理性并存的公民需要唤醒公民的权利与责任意识，激发公民参与的冲动；要切实保障公民的权利与自由，维护公民参与的安全感；对公民参与行为要有及时合理的反馈，增强公民参与的效能感；同时提供必要的公民参与技能培训，增强参与公民的理论素养，丰富公民参与的理论实践。

（三）探寻多样化的民主参与路径

多样化的参与路径是公民参与民主化的一个重要标志，多样化参与路径可满足不同公民的不同参与需求和利益表达需求，也是疏导社会冲突、维护社会秩序的重要保障。

选举是现代多数民主国家赋予公民的权利。人民代表大会制度是我国根本制度，人民通过民主集中制选举出代表行使民主权利。选举人大代表是我国人民行使当家作主的权利的基本形式，是一种间接的民主参与和治理方式。协商是政府与社会多元主体之间的沟通与交流，这种交流不是单向度的民意表达或政府倾听，也不是政府公务信息公布的过程，而是政府与公民、社会双向交流、反馈的过程。协商需要平等、自由、公开的交流环境，需要制度化、规范化，明确协商规则。公民对公共事务直接治理最符合民主的古典含义，但由于现实条件的制约，公民自治只能在小范围内才是可能的，这个范围可能是某一个社区、村落，也可能是某一具体的公共事务，小范围的社会共同体自治是社会治理体系的微观基础。由于公民自治的具体性，因此它极少有固定的模式和体系。

（四）拓展公民参与的领域与层次

公民的身份多重性使得其需求和利益诉求呈现出立体化、多元化趋势，有政治需求、经济需求、文化需求、生存环境需求（包括社会的生存环境和自然的生存环境），有对国家层面的需求、对社会层面的需求，对社区生活的需求等，相对应的公民也应参与各个领域的公共事务。不断拓展公民参与的领域和层次，以满足公民表达自身的多元化、多层次的利益诉求，参与不同层次的公共事务的需求。拓展公民参与的领域和层次，也是国家治理体系和治理能力现代化，体现民本思想的必然要求。

公共领域和私人领域都是公民生存发展的空间，公共领域有其复杂性和多元性，构建政府引导下的政府—社会—公民多元共治体系是实现公共领域公民有序参与的有效途径。形成基于普遍认同意义上的权威是公共领域实现有序参与的关键。公民通过积极参与、协商探讨、合作共治、深度参与公共政治、经济、文化生活，为构建良好的生存环境出谋划策，改善自我生存和发展的空间，推动社会发展。同时为避免公权力对公民自由的侵犯，私人领域应保持其私人性和隐蔽性，然而私人领域并不是完全处于无序的状态，为维持私人领域的秩序，发挥社会的组织能力是实现私人领域有序治理的必然途径。

五、结语

和谐有序，民主自由是人类社会永恒的追求。治理区别于统治，以引导、控制、规范等手段最大限度增进公共利益，成为弥补市场手段失效和宏观调控失效的可取路径。公民通过合作、协商、伙伴关系，在与国家、社会的互动中实现对公共事务的治理，正是治理成败的关键，主动而有序的公民参与成为治理有效性的前提。治理民主视域下的公民参与力求缓和自由与民主固有的冲突，有序的公民参与意味着系统化而非扁平化的参与，尊重国家和社会，公共领域和私人领域的界限不致于导致自由的覆灭；民主的公民参与意味着摒弃按部就班，墨守成规的治理方式，实现治理体系和治理方式的创新，推动治理能力和治理体系现代化，拓展公民的自由空间。

参考文献：

[1] 俞可平.公民参与的几个理论问题[EB/OL].http：//www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-12/19/content_7531039.htm，2015-12-30.

[2] 贾西津.中国公民参与——案例与模式[M].北京：社会科学文献出版社，2008：3.

[3] 科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，2003：21.

[4] 约翰·奈斯比特，梅艳译.大趋势——改变我们生活的十个新方向[M].北京：中国社会科学出版社，1984：162.

[5] German Bula，Raul Espejo.Governance and inclusive democracy[J].Kybernetes.2012（No.3-4）：339-347.