论合作型乡镇政府农村公共服务供给模式

吴茜　梁君丽

摘要：乡镇政府承担着极其繁重的公共服务责任，其公共服务质量的好坏直接关系到广大农民生活质量能否得到提高。在公共服务供给模式创新的过程中，合作型乡镇政府公共服务供给模式逐步成为一种趋势。

关键词：乡镇政府；农村公共服务；供给模式

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2016）04-0058-04

作者简介：吴 茜（1987-），女，河南郑州人，郑州工商学院经济管理学院教师，主要从事人力资源管理研究。 2014年12月22日至23日的中央农村工作会议上，中央首次提出人的新农村。会议提出，积极稳妥推进新农村建设，加快改善人居环境，提高农民素质，推动物的新农村和人的新农村建设齐头并进。会议首次提出人的新农村，凸显了中央对新农村建设的更高要求。乡镇政府是农村公共服务供给的重要行动主体。政府管理创新本身就是一个上下互动、互为补充的过程。乡镇政府可以尝试依靠社会多方主体的力量进行农村公共服务供给，这是本文所要阐述的合作型乡镇政府公共服务供给模式。

一、乡镇政府农村公共服务供给模式困境

社会结构的主体由政府、企业和第三部门组成。随着经济的快速发展和社会转型的加速，农村这种以政府为主体的供给模式已经无法满足农村发展和农民需求。“合作治理是基于公民社会的成长、公民组织的兴起、社会利益的分化以及民主诉求的增多而发展起来的一种社会治理的新框架，其基本理念是要打破政府的权力垄断，使治理主体多元化、平等化，以实现多中心的合作共治。”[1]这种理论为农村公共服务的改革提供了新的视角。

（一）公共服务供给模式困境

乡镇政府作为基层的政府，是与民众接触最多、最广的一个政府部门，其实施政策是否到位直接关系到广大人民的切身利益。但是在实际操作过程中，乡镇政府面临着一些自身难以克服的问题。

1.乡镇政府的职能定位困境

中央政府和地方政府在提供公共服务的过程中扮演着不同的角色，其职能分工也各不相同。“但是全国各级政府在权力和义务的权限界定方面并不明确，以经济绩效为考核指标的中国地方官员人事体系，决定了地方政府间存在着竞争关系。”[2]乡镇政府上为县（区）政府的执行单位，下为农村自治单位以及村委会的监督指导单位。乡镇政府存在着严重的三位（越位、缺位、错位）现象。首先，权力越位。由于集权思想以及计划经济体制的影响，乡镇政府对经济、政治、文化进行大包大揽，管了很多管不好、不该管、管不了的事。其次，公共服务职能缺位。很多乡镇政府由于财力匮乏、管理能力有限，只是忙于完成中央下达的各种指标，没有能力和精力去完善乡镇公共服务的建设。最后，公共服务目标错位。许多政府官员为了谋政绩，只去管、只去做那些可以提高经济指标的政绩工程。

2.乡镇政府供给主体单一困境

在加强社会管理的过程中，政府长期延续着官本位、权利本位思想，严重降低了村民自治团体和社会组织的积极性。我国乡镇政府公共服务供给主体单一主要表现在以下两个方面：一是农民参政、管理意识较低，没有发挥主人翁的作用。乡镇政府长期占据主导地位，对农民实施强制性的控制和管理，农民放弃了在公共服务供给中管理者的權利。二是乡镇社会组织发展落后，无法作为独立的个体影响公共服务的供给。当前，乡镇社会组织面临着规模小、法律保护制度不健全、资源匮乏、缺乏凝聚力等现状，严重阻碍了其发展空间，无法高效地提供公共服务。

3.乡镇政府权威缺失困境

乡镇政府的权威性体现在：依法行政、合理利用决策权；切实履行相关职责、一切从人民的利益出发；树立正确的世界观、价值观和人生观。乡镇政府作为最低一级的政府组织，往往会存在着权威性不够的状况。第一，有时乡镇政府没有在法律规定的范围内依法行政，更没有完善社会管理职能。法律制度有利于规范人的行为，同时产生积极的推动作用。在宪法和法律规定的范围行使职权不但能维护宪法和法律的尊严和权威，还能保证乡镇政府及其工作人员所行使职责在合法、合理、合情的范围之内。第二，与群众隔阂，有令不行，有禁不止。政府与工作人员有时为了维护自身利益和相关利益团体，并没有做到诚实守信、真正履行上传下达的相关任务，导致政令不通，损害人民的利益。第三，工作作风和态度不端正。当出现问题时，乡镇政府各个部门会互相推诿责任，严重影响了办事效率，侵害了农民的合法权益。

（二）乡镇政府农村公共服务供给模式困境的原因分析

1.乡镇政府农村公共服务供给中的一元化主义倾向

改革开放以来，政府采用分权的管理模式，将公共服务的管理权限下放到乡镇政府，形成块块式的管理格局。税费改革以后，在公共服务供给方面，政府需要做的是调动一切积极力量参与到公共服务的供给中，形成了以政府为主导、多主体共同配合的新局面。时代的发展没有让政府改变在纵向治理上仍然采用统一指挥的模式；在横向组织上部门繁多、政出多门，导致横向部门协调不利的局面。一元化的治理模式只能为组织带来纯粹的技术上的优越性，但却为其他治理主体的发展造成了障碍。

2.乡镇政府农村公共服务供给中的集权主义倾向

“当前乡镇实际上仍在一定程度上保持了改革前一直存在的党组织的绝对一元化领导体制。”[3]政府没有独立的自主权，无法按照自己的意愿进行决策，做任何事情都必须依附于党组织，即党政不分。在治理过程中，政府审批事项繁多、目标不统一，很多职能并没有分配给市场，阻碍了简政放权的进一步实施。

3.乡镇政府农村公共服务供给中的形式主义倾向

政府的很多作为并不是真正出于为人民服务的目的，“就是服务无心，目标模糊，说得多，做得少，有诚意，成效少”[4]。地方政府为了实现政绩目标，将达标变成了目标，把稳定曲解成搞定，把为民演化成为己。空喊为人民服务的口号，却做实为己谋利的事情。乡镇政府公共服务供给过程中严重存在着上有政策、下有对策，执行意识淡薄、执行能力有限，有令不行、有禁不止， 逃避执行、歪曲执行、附加执行、盲目执行、选择执行、机械执行、被动执行、越位执行、虚假执行和错误执行等现象。[5]

二、江苏S镇的社会管理创新：合作型农村公共服务供给模式

合作型乡镇政府作为一种治理模式，是指在共同的社会价值标准指引下，政府合理地下放权力，号召多个治理主体和治理组织解决社会问题，共同为公众提供公共服务和公共物品的过程。合作型乡镇政府具有以下特点：以多方主体的利益最大化为目标，以多元治理主体间的民主合作为基础[6]，是下而上地纳多方主体意见进行民主决策的治理方式。

江苏S镇地处吴江市西南部经济发达，企业多达190多家，很多外来务工人员常驻S镇，常住人口67 000人，外来人口35 000人。外来人口的日益增多，导致政府在提供公共服务的过程中遇到各种各样的矛盾。在此情况下，S镇政府因地制宜，利用多方主体力量，创新公共服务机制，大大提高了服务效率。

（一） 公众合作型：乡镇政府公共服务供给主体多元化

2012年8月，S镇成立了全市首个特约调解联合协会，组建了4支特约调解员专业队伍：由法律工作者队伍组成的“说法队伍”，新市民代表组成的“说情队伍”，退休老干部组成的“说理队伍”，行业协会会员组成的“说德队伍”。

S镇有一个比较大的采钢材行业，此行业销售、安装人员遍布全国各地。他们在外地的建筑工地上经常会发生经济、工伤等纠纷。一旦发生事故，带班人员（一般都是外地人员担任）就会返回S镇的原工厂进行处理。如果劳资双方达不成协议，乡镇政府就会亲自到发生纠纷的外地，进行协商、调节、仲裁、诉讼等，这个时候外来新市民（说情队伍）参与调解就起到了化解矛盾的作用。S镇在治理过程中，让民众拥有能够自由表达意志的渠道，同时能够监督乡镇政府提供公共服务的整个过程，与乡镇政府的治理形成了良性互动，有利于促进乡镇社会的和谐发展。

（二）多方合作型：乡镇政府公共服务供给效应最大化

这里的多方合作是指乡镇政府不同机构之间进行配合，采取一种共同主事、共同安排、共同出力、共同参与的互动关系的伙伴携手治理模式。震泽镇综治委由15家单位组成，包括成员单位8家（公检法司，社联，法庭，交警支队，查出中队），联动单位7家（环保、民政、劳动保障、城管、城建等）。这15家单位每月25日（同周末交叉除外）定期举行例会，将自己单位需要解决的问题提出来共同协商解决。例如，有次下大雨，导致积水无法排出，严重影响了乡镇人民的正常生活。城建部门经调查是因为雨水和农用污水共同排放到污水处理厂，出水管太小导致无法及时处理污水，而污水处理厂由环保部门来管，此时环保部门立刻作出决定向上级部门汇报再加几根排水管，很快问题在例会上就得到了解决。

（三）法治合作型：乡镇政府公共服务供给过程合法化

法治合作型是治理主体在法定制度框架下有序参与，充分重视各方利益，实现治理过程的规范化。S镇的法治合作体现在创建了庭所共建机制。所谓庭所共建是指在解决各种纠纷时，法庭、派出所、司法所共同出面进行调解。三个机构形成一个共同单位，告别单独办案，形成联合组织。2011年12月31日元旦前夕，一所小学发生了推挤厕所墙壁，导致一名小学生死亡的事件。在处理此案件时，派出所的警察接到报警马上出动，同时司法所跟进调解。当时校长不愿意按照工伤进行赔偿。此时法庭出面说法，三个机构聚集在一起，起到了说情、说理、说法的作用，案件很快得到了解决。

在庭所共建这个机制中，派出所起到了维护社会稳定与震慑的作用，司法所起到了调解的作用；而法庭在整个过程中起到了宣传法律知识、确认司法、简化程序的作用。三个单位联合在一起为乡镇人民提供公共服务，做到小事不出城，大事不出镇，难事不上交，真正做到了为民、便民、服务于民。

S镇创新公共服务机制，乡镇政府各个部门联手合作，为民众提供了优质、高效的公共服务。它的成功与相互之间的配合、领导的重视、严格的执政和明确的制度密不可分。在简化制度、创新制度的同时，又使制度变得更加合法、合理、合情。

三、建立和完善合作型乡镇政府农村公共服务供给模式的对策建议

（一）提高社会组织参与公共服务的自主性

乡镇治理中，乡镇政府并不是唯一的公共服务治理者，乡镇政府治理能力的有限性决定了必须有更多的治理主体加入其中。社会组织作为一个强有力的团体，其公益性、组织性和社会性能将广大分散的农民群众聚集在一起，从他们的利益出发，获得他们的信任感与认同感。

一是大力宣传自治理论，调动社会组织的积极性。詹姆斯·N·罗西瑙认为：“治理是一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得正式授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能有效发挥作用”[7]。政府应该及时转变观念，并意识到“较之自由主义的个人至上，社群的共同目标和社群成员的认同感具有重要意义”[8]。作为善治者的角色，将部分权力下放给社会组织，扩大社会组织的自治空间。作为掌舵者的角色，明确规定社会组织的权力与职能，让其发挥自主能动性，实现公共利益的诉求。

二是根据社会组织的自身特点，制定出有针对性的激励措施促进社会组织的成立与发展。乡镇社会组织作为治理角色之一，在提供公共服务的过程中发挥着重要作用。乡镇政府作为其合作者，应该积极为其创造各种有利条件：采用自下而上的管理方式为社会组织创造民主的政治环境，允許在合法的范围内自由结社，实行民主化决策促进社会组织的健康发展。乡镇政府要根据不同情况因地制宜的采取不同的发展策略。志愿服务类组织要提供一定的指导意见和荣誉奖励，文体类政府组织要为经济投资提供更多的场地和公共设施，而对于利益代表型组织需要宽松的制度环境和多渠道的发言途径。在加拿大，政府专门制定有关法律，把社会组织（社区组织、社会企业、非营利组织、慈善组织、合作和信用联盟、草根组织等）看作社会治理的合作者，与其共同承担公共服务的供给任务。此外，社会组织的90%资金都是来自政府拨款，要在资金上给予大力支持。同时，定期对资金的使用进行评估，并对整个社会组织的绩效进行考核。

三是加强社会组织对乡镇政府治理的过程监督。长期的集权政策，使乡镇政府在治理中缺少监督，如果缺少社会力量的介入，就可能导致政府权力无限扩张。因此，应该让社会组织加入到乡镇政府治理的全过程，防止自由裁量权的滥用。利益组织性评议活动，采用议事协商机制，创造民主的政治氛围，引导社会组织畅所欲言。

（二）構建不同主体参与公共服务治理的制度性

公共利益的均衡化和最大化离不开乡镇公众的参与，而公共利益的实现和矛盾的化解必须以制度作为保障。为此，乡镇政府应与村民配合、齐心协力，进一步健全民意表达渠道：一是加强基层民主制度建设，在乡政村治的治理结构中，“乡镇政府是我国最低一级的基层政府，而村则是我国农村基层的自治单位，要按制度规定实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”[9]。让民众拥有自身利益需求的表达平台，进行独立自主的发言。二是进一步开展听证会制度，拓展基层民主空间，将民众意见加入到新制度的制定与实施中。三是完善乡镇政府信息公开制度，将服务项目、财务运行、规章制度、政府支出情况等关系民计民生的信息公之于众，使民众能最大限度地了解政府的治理过程。四是健全民主监督制度，使监督渠道透明化：如电子政务、政务公开、听证制度等，让民众真正发挥监督权，防止行政权力的滥用。五是积极实行信访制度，采用多种方式让民众加入到信访活动中，确认公民主人翁地位，实现自己的利益表达和利益诉求。六是建立健全社情民意访谈制度，尤其是乡镇领导要定期下乡与急需帮助的农民进行访谈，尽快解决他们所面临的难题。七是利用多种形式开展民众评议活动，如微博、公众号、电视节目，加大评议的透明度，充分发挥民众的参与作用。

开展民众参与的政府绩效评估。构建多元化的评估主体，包括农村居民、城市居民、社会志愿者、企业工作者等群体，将公众评议制度化、常规化，使公民享有合法的政治参与权。将人民性的价值取向作为考核标准，把人民对政府的满意度作为重要参考因素，建立一套科学的为人民服务的绩效考核体系。“通过公众参与和公共协商，有助于提高决策质量，寻找到科学而又能得到社会各界认可的政策方案，推动有效治理的实现。”[10]

（三）建设政府公共服务供给的法治性

政府的法治化主要表现在三个方面：政策的稳定性、政府权力运用符合公共利益、政府勇于承担责任。提升政府公共服务供给的法治化要从以下几个方面入手：（1）明确乡镇政府的权责体系。规定财权、事权配置体系，规范乡镇政府各个部门的共同管辖权和共同治理领域，防止非正式的、随机应变、因人而异的府际关系变化，维持一定的政策稳定性。（2）乡镇政府以为公众服务为目标。维护乡镇的公平和正义，关心民众利益，一切从民众的实际生活出发，满足民众的基本需求，最大限度地为民众提供优质的服务。（3）完善相关法律法规制度，做到有法可依，违法必究。健全的奖惩机制是公共服务得以顺利完成的保证。只有这样才能赢得民心，增强民众的信任感。

参考文献：

[1] 史云贵，王海龙.合作治理视域中的我国乡镇治理结构重塑[J].社会主义研究，2010（3）.

[2] 朱旭峰.竞争驱动下的公共服务第三方外包——“新公共管理”在中国地方政府的实践[J].学术前沿，2013（12） .

[3] 余潇枫.比较行政体制[M].杭州：浙江大学出版社，1999.

[4] 沈荣华，鹿斌.我国地方服务型政府的构建与调整[J].上海行政学院学报，2014（5）.

[5] 徐柯.政府执行力[M].北京：北京新华出版社，2007.

[6] 庞超.乡镇政府治理变革：参与式乡镇政府的构建[J].西南交通大学学报（社会科学版），2011（3）.

[7] 张胜军，刘小林.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2006.

[8] D.Bell，Communitarianism and Its Critics，Oxford：Clarenden Press，1993.

[9] 史云贵、王海龙.合作治理视域中的我国乡镇治理结构重塑[J].社会主义研究，2010（3）.

[10] 朱亚鹏.协商民主的制度化与地方治理体系创新：顺德决策咨询委员会制度的经验及其启示[J].公共行政评论，2014（2）.