基层党组织参与社会治理的路径研究

王大鹏　岳春颖

摘要：基层党组织是党全部工作和战斗力的基础。基层党组织参与社会治理，可以把基层党建工作融入基层社会治理体系，将基层党建与基层社会治理工作有机结合，推进社会治理现代化。

关键词：基层党建；社会治理；治理能力

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2016）04-0044-05

作者简介：王大鹏（1969-），男，安徽马鞍山人，北京大学政府管理学院2012级博士研究生，北京大学政治发展与政府管理研究所副研究员，主要从事政党理论和中国政治的研究；岳春颖（1978-），女，辽宁辽阳人，北京大学政府管理学院2013级博士研究生，北京大学国情研究中心研究助理，北京大学政治发展与政府管理研究所助理研究员，主要从事政治学量化研究。 当前，中国社会所处的急速转型过程给社会治理带来了深刻而持久的影响。党的十六大首次提出了社会管理的概念，党的十六届四中全会提出要发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，以“形成社会管理和社会服务的合力”[1]。党的十七大在提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[2]的基础上，进一步提出了健全基层社会管理体制的要求。党的十八大提出“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”[3]。党的十八届三中全会进一步将社会管理发展为社会治理，将推进国家治理体系和治理能力现代化写进全面深化改革的总目标。

基层党建工作融入基层社会治理体系是贯彻落实党的十八届三中全会精神的体现，将基层党建工作与基层社会治理工作有机结合，正确处理好政府与社会方方面面的合作，推进社会治理现代化。基层党组织是党全部工作和战斗力的基础，其在基层社会治理中应该发挥怎样的作用，如何领导其他社会治理的主体共同参与社会治理以适应日新月异的社会需要，是我们研究的重点课题。

一、问题的提出

当前，我国经济体制和社会体制都在经历着历史性的巨变，这既是良好的机遇，也是前所未有的挑战。这种挑战，在社会治理方面，主要表现为以下几个方面。

一是社会结构的分化、组合使社会治理难度加大。一方面，伴随着我国工业化和城市化快速发展，人口逐渐由农村迁入城市，原有的城乡二元结构已经发生了很大变化并逐渐解体，乡村的一元出现了人口减少、老化、空巢化，而城市一元则又出现了由市民和农村迁移而来的准市民构成新的二元结构，这在城乡结合部尤为明显。另一方面，长期以来的“单位人”社会被更为频繁的工作流动所消解，“无单位人”大量增加，尽管民间组织大量兴起并起到了一定的组织和治理作用，但是依法建立的民间组织实属少数，质量良莠不齐，发挥社会治理能力有限且自身在很大程度上也缺乏有效的自我治理。这种社会结构的变化使传统的行政管理遇到了前所未有的挑战。

二是社会联系的日益网络化也使传统的社会治理面临变革。随着网络迅速发展，人们社会联系日益网络化，许多社会矛盾一经网络传播，会产生急剧放大的“乘法效应”，不仅使简单的事情变得愈发复杂、扑朔迷离，也使其后果更加难以预计，甚至还有一些来自国外别有用心的人和组织添油加醋、煽风点火、混淆视听，使得国内的社会发展更容易受到来自国外的经济政治风波的影响和挑战，往往使事态难以很快得到解决，这些都导致传统的社会治理模式难以有效应对。

三是急剧的社会转型使原本在资本主义条件下几百年出现的矛盾和问题在我国短短几十年就集中爆发出来。而社会保障的不健全又往往使民生问题成为矛盾爆发的导火索。因此，社会治理问题与社会保障问题、民生问题纠结在一起，使社会治理变成一个复杂的系统工程，社会治理难度陡增。

四是随着社会发展更加开放和包容，外来人口越来越多、外来资本愈发丰富，在东西方文化相互交流、交融、交锋的过程中，人们的思想更加活跃和具有创造性，人民群众的价值观念也发生了显著变化，民主意识和维权意识空前高涨、公众参与社会治理的热情也愈发积极活跃。但在现实环境中，由于人们的责任意识滞后于权利意识，干部的民主意识滞后于群众的参与意识所导致社会治理的各方难以形成有效的沟通和协调，社会矛盾暗流涌动。

二、相关概念界定

治理的概念兴起于20世纪90年代。詹姆斯·N·罗西瑙作为治理理论的主要创始人之一提出：“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。”[4]李学举指出，社会治理有广义和狹义之分，广义上的社会治理是指由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治、文化事务进行的统筹治理；狭义的社会治理指在特定条件下由权力部门首先对不能化为己有的经济、政治、文化部门等公共事务进行专门的治理。李程伟指出，广义的社会治理指政府及非政府公共组织对包括政治的、经济的、文化的和社会的各类社会公共事务所实施的治理活动，与公共治理是同等范畴的概念；狭义的社会治理一般与政治治理、经济治理等是相对的，是指社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济治理事务的那部分事务的治理。根据党的十六大以来关于社会治理的论述，参考诸多专家对社会治理的不同解说，本文所言的社会治理是狭义层面的，是指在中国共产党的领导下，由政党、政府、社会组织、广大人民群众等作为社会治理的主体面向各类社会公共事务等客体进行整治、管理和提供服务的过程，根本是为了维系社会的总体秩序，从而维护社会各方面和谐发展。

三、社会治理的理论框架分析

社会治理的理论框架包括社会治理的主体、客体和体制。

社会治理的主体包括政党、政府、社会组织以及公众。基层党组织作为中国共产党的组织基础，毋庸置疑地成为治理基层社会的领导核心，并在其中发挥总揽全局、协调各方的职能。政府在社会治理主体中处于主导地位，这个主导地位是有条件的，必须以中国共产党的领导为前提。政府在社会治理中的主导地位主要体现在以下几方面。一是以发展社会主义市场经济为前提，政府的主要职能除了调节经济、监管市场和实施公共服务以外还包括改善民生、维护社会和谐稳定等社会治理活动。二是政府是实现中国共产党制定的关于社会建设和社会治理各项主张的直接参与者。三是政府是推动社会主义事业的主要力量。四是政府保证社会组织、人民大众以及企事业单位等能够积极有序地参加社会治理并形成治理合力。五是政府对其他社会治理主体的培育。社会组织具有民间性、自发性、自愿性、自律性和非营利性，通常是由有着共同社会目标的人们本着某种共同的社会利益要求而自觉结成的社会集体。目前我国的社会组织分三类，即社会团体、基金会、民办非企业单位。社会组织有其独具特色的协同作用，为政府、社会、企事业单位提供公益性的服务、反映协调各方诉求、规范各方行为等，有利于优化社会服务的内容和方式、健全社会治理制度、合理配置社会治理资源，有利于推动社会自治以及促进社会和谐稳定。公众参与社会治理的内容主要包括社会治理法律制度的制定、出台社会治理政策、村规民约的制定以及具体的社会事务。公众参与社会治理不仅履行了公民对社会的义务，而且依法行使了其治理社会的权利。从这个意义来看，公民参与社会治理体现了其在我国的主人翁地位。对于政府而言，有利于提高政府制定政策的科学性、民主性。对于执政党来说，践行了群众观点和群众路线，密切了党群关系，进一步巩固了党的执政地位。对于社会而言，从根本上激发了整个社会的活力和信心，提高了民族的凝聚力，加快了建设和谐社会的进程。

社会治理客体主要包括社会生活、社会事务和社会组织，即社会治理的对象。改革开放 30 多年，伴随着社会交往日益频繁和复杂，社会阶层的分化也日益明显，人们的生活方式也随之更加多样化，这一方面使得人们在社会交往中更加尊重差异、包容多样、追求个性，使社会生活充满勃勃生机；另一方面也加剧了各个利益主体之间的矛盾和冲突，严重阻碍了建设和谐社会的步伐。这就要求社会治理过程中要控制社会阶层的分化、整合社会利益结构，引导社会生活的方式朝着更加健康、科学、文明的方向发展。现阶段，流动人口、新社会组织、社区、物业、互联网等极大地加重了治理社会的复杂性和难度，需要更新固有的社会治理理念和方式。新的社会事务的出现使得传统的社会事务治理方式不得不退出历史的舞台，政府必须转变治理社会事务的方式、健全社会治理体系、整合社会治理资源、协调社会利益主体、提高治理社会事务的本领、激发社会活力、维护社会稳定与和谐。社会组织，既是社会治理的主体，也是社会治理的客体。当社会组织面对的对象是社会生活和社会事务时，它以治理主体的身份存在，当社会组织面对的对象是国家机构时，它以治理客体的身份存在。改革开放后，虽然社会组织大量出现，但是社会组织的运行和发展还存在着许多问题。例如，行政色彩重、组织结构不健全、社会认同程度低、筹集资金的能力有限等，这些不足仍然需要政府对其进行必要的引导、规范和治理。

关于社会治理体制，党的十八届三中全会要求改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系。

四、基层党组织参与社会治理的优势分析

（一）政治优势

首先，基层党组织与其他社会治理主体相比，有威信。中国共产党在战争中树立了全心全意为人民服务的宗旨，真正将群众的生命和利益放在首位，并在新中国成立后真正地使人民群众当家作主，所以党的执政地位是人民的选择，党的威信是在长期革命过程中建立起来的，是在领导中国人民夺取社会主义革命中赢得的。其次，基层党组织与其他社会治理主体相比，具有权力。一方面，中国共产党是中华人民共和国唯一的执政党，基层党组织作为执政党的组织基础，本身就决定了它有其他社会治理主体所没有的权力。另一方面，中国共产党作为建设中国特色社会主义的领导者，决定了基层党组织在基层社会治理中的领导核心地位。这两个方面决定了基层党组织可以深入到基层社会的各个方面，统揽基层社会的全局，使社会治理的其他主体在其领导下能够各司其职、各谋其政，在社会治理主体的共同努力下将基层社会的详细情况进行分析汇总，将基层社会最真实的状态呈报给上级组织。

（二）资源优势

首先，具有人力资源优势。中国共产党的唯一宗旨是全心全意为人民服务，并制定了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”的群众路线。基层党组织是连接党与群众、政府与群众的桥梁和纽带，是服务群众、解决群众难题最直接的窗口，是将基层社会力量以及广大人民群众力量团结在一起最重要的组织，它与人民群众之间有着最亲密的互动，所以基层党组织可以通过政策制定，采取积极有效的鼓励措施促使社会各方面的人才参与社会治理和服务。其次，具有物力资源优势，即设施优势。社会治理的设施包括硬件设施和软件设施，其中硬件设施指基层党组织的覆盖率。根据《党章》，我国在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位都成立了党的基层组织，基本上形成了“横向到边，纵向到底”的基层网络体系，基本上覆盖了社会的各行各业。软件设施一般指社会治理的制度建设。再次，具有组织资源优势。第一，党的组織制度规定，党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，所以基层党组织有党的上级组织的支持。第二，基层党组织在社会治理中处于领导核心地位，各级政府的行动必须按照基层党组织的政策去执行，所以基层党组织有各级政府的支持。第三，截至2015年底，中国共产党党员总数已经达到8 779.3 万名，这些党员组成了数以万计的基层党组织，所以基层党组织背后有千千万万基层党员的支持。

（三）信息优势

首先，基层党组织比党的上级组织更加了解基层的情况。由于党的中央组织、地方组织和基层组织分别处于不同的地位，所以三者发挥的职能也不尽相同。其中，基层党组织是组织的基础，对基层最为了解，它在党与群众、政府与群众之间发挥着重要的纽带作用，是服务群众和解决群众问题最直接的力量。其次，基层党组织比其他社会组织更加了解党的政策和纲领。基层党组织是中国共产党最基本的组成部分，所以基层党组织相对于其他社会组织在理解党的政策和纲领方面更有优势。

五、基层党组织参与社会治理的现状与问题分析

（一）基层党组织参与社会治理的现状

第一，树立以人为本的治理理念，发挥基层党组织的服务功能。第二，对社会治理体制的探索。改革开放之初，我国治理体制的重点依然是经济管理和行政管理，与我国的经济建设和经济体制改革相比较，我国的社会建设和社会治理体制存在很强的滞后性。党的十六届四中全会提出了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理模式，党的十八大在此基础上又增加了“法治保障”的内容。第三，努力实现基层党组织领导基层社会治理方式的转变。基层党组织是参与基层社会治理的中坚力量，通过加强基层党组织与基层社会的联系，拓展社会公共性和社会服务性建设。第四，强调基层党组织在社区治理中的作用。基层党组织努力把社区作为公民生存和发展的中心，将基层党组织的建设作为工作的重点，大力推进城乡统筹的区域化党建工作，实现区域内党的工作的全覆盖。第五，强化基层党组织与其他社会治理主体间的联系。社区党组织、民营企业党组织以及社会组织中的党组织属于基层党组织，加强各个基层党组织之间的联系，建立制度化的合作方式，加强基层党组织党员之间的相互交流与合作。

（二）基层党组织参与社会治理存在的问题及原因分析

第一，部分基层党组织在社会治理中边缘化。一方面是社会对基层党组织职能的片面认识，即基层党组织常常被人们看成是发展党员和教育党员的组织，这种错误的认识阻碍了基层党组织在社会治理中发挥积极的作用。另一方面是基层党组织对自身作用的认识不到位。基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，但是有些基层党组织并没有真正认识到自身在其中的作用，表现为，没有掌握和广泛宣传党的路线、方针、政策，执行的过程也没有充分发挥党员的先锋模范作用；缺乏与群众之间的沟通和联系，不能很好地服务群众等。

第二，部分基层党组织参与社会治理的能力不强。首先，有些基层党组织缺乏自我治理，缺乏提升自身职能能力的意识和行动，工作薄弱环节增多，致使基层党组织组织涣散，因此不能有效领导社会组织以及群众参与社会治理并在其中发挥领导核心作用。其次，有些基层党组织在社会治理中推动经济发展的能力不强。基层党组织不适应社会转型时期的复杂变化，仍然沿袭传统社会体制下所确立的组织设置以及社会政治功能，导致其功能特别是推动经济发展的能力与现实社会发生脱节，落后于时代发展的步伐。最后，有些基层党组织在社会治理中服务群众的作用发挥不好。这是由于有些党员干部缺乏为群众服务的意识，甚至利用特权，侵犯、损害群众的合法利益并压制群众合理的利益诉求和愿望。

第三，部分基层党组织的凝聚力、号召力下降。一方面指由利益诉求的多元化引发的意识形态领域各种思想文化的相互激荡，客观上导致了基层群众对党的意识形态的认同度下降。另一方面指一些基层党组织不能很好地代表基层群众的利益，也不能很好地服务群众，致使群众利益受损、党的形象受到损害。造成基层党组织社会治理作用弱化的成因最主要有以下三个方面。

一是部分党员和党的领导干部宗旨意识淡化。党员是党的机体细胞和党的行为主体，党的发展离不开党员作用的发挥。党员先锋模范作用是党先进性建设的重要方面。基层党组织党员干部和党员的态度和能力是影响其在人民群众心目中形象的最直接因素，党员先锋模范作用的发挥有赖于党员个人的思想觉悟和能力水平。而部分基层党组织中的党员干部以及党员服务群众的意识跟不上时代的发展和人民的需要，服务型党组织仍然没有真正建立起来。

二是党员队伍素质参差不齐。首先，在组织发展问题上，有些基层党组织并没有严格按照《党章》中党员的标准发展和教育党员，导致基层党组织中的一些党员素质低、能力弱等。其次，在队伍培养上，重发展、轻教育、轻提高。表现为有些基层党组织只一味注重发展和扩大党员队伍，而没有定期组织党员干部和党员学习党的基本理论、基本路线、方针、政策以及党纲，再加上有些党务工作者本身缺乏自我管理的意识，不能自觉加强学习和提高自身的能力，这就导致基层党员干部在开展具体工作时不能及时提出有效的思路和见解。

六、基层党组织参与社会治理的路径分析

改革开放以来，我国社会进入了全面发展的阶段，整体上进入转型期。第一，由传统社会逐步转向现代化社会，由农业社会逐步转向工业社会。第二，我国经济发展由计划经济转向市场经济。第三，改革开放加速了我国工业化、信息化和城镇化的进程，尤其是互联网技术的深远影响，使得虚拟社会的问题频发。第四，传统的社会治理的思维方式以及治理体系不适应全球化的发展趋势，严重阻碍了我国社会的健康运行。第五，近几年国内重大群体事件频发，使得我国在改革开放的早期形成的大维稳体制和政府行政主导型体制陷入困境。总之，目前我国社会是一个开放的社会、多元的社会，处于改革的攻坚期、发展的關键期，当然也处于风险的多发期、矛盾的凸显期，对此基层党组织应该创新社会治理的方式。

基层党组织占据着社会治理的核心地位，发挥着总揽全局和协调各方的作用。总揽全局指基层党组织要从治理社会的全局出发，将中央组织和地方组织制定的有关社会治理的方针、路线和政策宣传给地方政府、基层自治组织以及社会非政府组织和人民群众，为社会治理提供组织、制度和人才保证，把握好社会治理的政治方向。协调各方指基层党组织在进行社会治理的过程中要协调好党组织、政府和社会组织之间的关系，并为政府和社会组织提供必要的服务、规范和引导。政府在党的领导下发挥主导性功能。基层党组织要处理好与政府的关系，做到不越权、不越位，使基层党组织的作用更好地通过政府来实现。社会非政府组织具有民间性、公益性、自发自愿性等特点。社会非政府组织参与社会治理的主要功能是它能够为基层党组织、政府、社会、企业以及公众之间搭建一个相互沟通与合作的桥梁，发挥中介作用，具有独特的协同优势。一方面可以协同政府参与社会治理，另一方面可以直接承担政府所赋予的各项职能，发挥健全社会治理体制、合理配置社会资源、提供公共服务的功能。因此，基层党组织要加强与社会组织的联系和沟通，将社会组织紧密团结到它的周围，积极参与社会治理。公众作为参与社会治理的主体之一，参与社会治理的立法、制定社会的政策和法规以及村规民约、管理具体的社会事务的工作等，体现了党全心全意为人民服务的宗旨和党的群众路线。对此，基层党组织要努力做好群众工作，以此提高自身的凝聚力和吸引力。要积极构建纵向到底、横向到边的服务平台，做到哪里有群众，哪里就有党组织。要时刻将人民群众的利益放在首位，努力做到代表好、实现好、发展好群众的合法利益。要全心全意依靠群众、相信群众，实现群众的愿望。

参考文献：

[1] 十六大以来重要文献选编（下）[M].北京：人民出版社，2008.

[2] 十七大以来重要文献选编（下）[M].北京：人民出版社，2009.

[3] 中国共产党第十八次全国人民代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012.

[4] [美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：9.