公共治理：针对传统公共行政模式的应对

袁铭阳

摘 要：基于政治行政二分的传统公共行政运行模式在现今显得捉襟见肘、漏洞百出，主要表现是公共性缺失和效率低下，这一问题的根本原因在于代仪制下的民主政治并不能有效服务于行政，却反过来归罪于行政。针对这种困境，文章探讨了治理作为一种应对方式能否有效应对的问题，文章指出治理的核心是公民参与，目标是追求民主的实质性与广泛性，但面临着公民冷漠和公民参与不畅两大难题，基于此，文章最后提出了应对这两大难题的措施。

关键词：公共行政；政治行政二分；治理；公民参与

一、传统公共行政模式

（一）公共行政的起源

威尔逊于1887年发表了《行政学研究》，标志着行政学的诞生，威尔逊提出的基本思想——后经由古德诺发挥——直至现在都是研究公共行政的一个绕不开的主题。即一切关于公共行政的理论思考和实践安排，都必须考虑政治与行政二分的框架。

正如张康之等人注意到的，一百多年来，许多学者误把政治行政二分的原则当做是普适的，但其实这一原则的提出，是嵌含在特定的历史情境之中的，它有着强烈的时代局限性与具体的针对性。

19世纪末期，西方行政主要面临以下问题：一是长期存在的政党分肥制度使行政系统受政党竞选的更迭而周期性震荡，严重影响了政策的连贯性与延续性；二是行政系统裙带关系与腐败严重，寻求上层关系表示衷心成为行政生态的生存规则；三是从事行政工作的人员缺乏足够的保障，难以对社会精英构成较强吸引力，人才的欠缺也是行政系统运转不畅和效率不高。很明显这三个弊端是有紧密的因果关联的。

早期行政存在的这三大弊端，促使西方学者探求其解救之道，而政治——行政相分离就是基于这种前提下提出的，至此，政治行政二分成为主要遵循原则，几乎同时性的，官僚制、文官制度和泰勒主义被确立为公共行政的三大原则。这四大要素构成的理论范式共同确立了传统公共行政的基本框架。可是这一框架的确立却忽略了政治行政二分意义上的政治层面的问题，因此也导致这一模式到后来饱受诟病。

（二）风雨飘摇的传统模式

传统公共行政模式行进至今，随着其弊端的愈发凸显，已经惹来众多批评，变革的呼声日益强烈，这一要求也促使新公共管理、新公共行政，新公共服务等理论的兴起。

简单说来，传统公共行政模式的弊端在于这一模式并不能有效的实现公共行政的目标，主要表现是公共性缺失和效率低下。这两点的孰本孰末也构成了自1952年始的西蒙——沃尔多之争的主题。西蒙主张引入逻辑实证主义，重建一门更加精致、更有效率的行政科学。沃尔多注重将民主等规范价值引入公共行政中，强调公共行政学就是一种政治理论。基于政治行政二分法的公共行政，从理论上来讲，一开始本是要追求效率的，因为公共性已经由政治提供了保障，泰勒主义的立足点就是效率。所以秉持价值中立的行政部门的任务就是高效地执行政策。这是西蒙所秉持的观念。然而更多的情况却是，政治本身并不能很好地为行政服务，反过来却还要栽赃行政。主权意志尚未形成，政策的公共性缺失，而沃尔多之所以强调公共行政的价值规范，强调公共行政学是一种政治理论，原因就是他看到了这样的事实。

传统模式的弊端本质上出现在政治层面，所以诸如人事制度调整、官员道德重建、绩效评估等一系列堂吉诃德式的主流改革并未能起到多大作用，因为这些改革本质上还是在强调政治——环式民主的有效性。而宪政主义者的改革要求——要求行政官员首先要忠于宪法，其次才是选举官员——也忽略了传统公共行政要寻找替代模式的要求。相反社群主义者倒是更激进一些，可是它却无法应对公民冷漠的问题。

（三）新的社会基础

就在传统公共行政困境频发却又一时难以解决之时，社会的发展却是飞速的，新的社会基础正在形成。这一新的社会基础被诸如“后工业主义”、“后帝国主义”、“后现代”、“消费社会”、“全球化”、“新资本主义”、“信息时代”、“文化歧异时代”等一些词语所描绘。然而从根本上来说就是两点：市场的全球化和社会的多元化。一方面，市场的全球化使得整个世界变成一个有联系的整体，然而在此基础上并没有一个保障这种联系有序进行的机构。因此许多问题就从这有缝的国际社会间衍生，一个区域内的问题很可能会波及整个世界。另一方面，社会的多元化使得一致性更难以达成。公共政策一刀切的形式将很难调和多元群体的分歧。

传统的公共行政模式已经面临严重的困难，各种各样的改革要求也并不能有效地解决，而新的社会基础又对这一模式提出了新的挑战，那么治理作为一种应对方式，能不能提供有效的解决方案呢？

二、公共治理对传统公共行政弊端的应对

（一）公共治理的核心：公民参与

治理理论并非兴起于公共行政范式的广泛争论中，它源始于福利国家对执政危机和挑战的应对，但不得不说，作为一种跨学科的理论构建，治理理论对一系列政治学主张都构成了一定的影响。

与传统的管理方式相比，公共治理彰显了如下特点：（1）治理主体的多元性。治理强调多中心，主张并非只有政府单一主体能够在社会治理中发挥作用，公民团体、行业协会等社会组织同样可发挥积极的自我管理的作用；（2）治理的网络状态。既然治理强调多中心，那么参与到公共事务中的治理主体就不是等级式的而应该是平等的。不同主体之间既相互独立又相互依存，并且在此基础上进行持续的资源交换和沟通协商等互动行为。

（二）治理目标：实质民主

平等意识在现代生产生活方式所造就的原子个体的观念中空前高涨，人民主权的理念深入人心。按照契约论的逻辑，每个个体基于社会契约形成公意，创制政府，国家的终极主权操于人民手中，国家的日常运转则借助于政府。但如何保证政府能够按照人民的意志忠实地履行其义务呢？这个问题这就是政治契约的核心问题。在卢梭之后，许多理论家针对现代的民族国家人口规模宏大的现实，设计出了“代议民主”的制度模型①。按照后来的政治实践，特别是美国的政治实践，这个问题是以如下方式解决的：在人民主权原则的支配下，政府的决策机构应该由定期的选举产生。个人偏好集合成大众意愿，然后由立法机构编纂成法典后实施，最后是由专门的选民进行评估，这种模式也就是福克斯和米勒所谓的环式民主。

从理论上来说，公民本来是不需要参与行政部门的活动的，因为已经有代仪民主的存在，公民参与显得是多此一举，甚至是对自己的背离。然而，我们不得不承认，民主的代议制形态并没有实现实质意义的民主。现实情况是，民众的偏好、大众意愿的形成、备选的政策方案等环式民主的各环节漏洞百出，主权意志并未形成。巴伯称这种公民依据共同契约将管理公共事务的权力委托给自己投票选出的代表的民主形式为弱势民主，他认为代议制民主充其量是趋近民主，而不是民主本身。治理作为一种范式提出，就是为了应对这个问题，它强调的公民参与是针对代议弱势民主而言的强势民主，这种公民自己管理自己事务的强势民主（直接民主）主张通过持续的参与、互动与协商，在创造性共识的基础上，化解冲突，容忍歧义；同时在互动的过程中，公民可以自行立法与创建政治社群，将依赖性的个人转化成为自由的公民，私利转化为公共利益。②公民参与意在通过这样的过程来达成实质民主，在这一点上，治理可以说和社群主义是一致的，两者都追求强势民主。因此在强势民主之下，政治将成为每一个人的生存方式。③正如亚里士多德所言：人天生是政治动物。

（三）治理面临的挑战

治理的理想不乏它的美好之处，然而现实总要给理想蒙上一层冷厚的冰霜。我们知道代议的形式民主并没有实现真正的人民主权，实质民主的达成需要依靠公民的参与，可是公民愿意参与吗？公民怎样去参与呢？可以说这是困扰所有诸如社群主义、公民主义、强势民主等以公民参与为依托的理论的两项根本难题。

谁能要求一个终日为个人生活劳苦奔波的人花太多心思在公共事务上呢？公民参与首先遇到的一个难题就是公民冷漠问题。在市场中的个人，受到理性经济人追求自身利益最大化的行为原则的影响。在一般实践中，个体投入时间和精力等成本作用于公共政策的产出，则公共政策的产出则可以使多数人共享或受益，在考虑要不要参与时，往往是成本——收益分析的思维模式在主导，理性的经济人理所当然地以“搭便车者”的身份出现。成本与收益回报的不对称，必然造成参与者的政治冷漠。这一考量和相对短视使得公民在多数情况下并不会参与。按照同样的原则，利益集团却会有非常强烈的意愿参与，因为他们努力试图影响的公共政策可以为他们带来巨大收益，可是利益集团是一个自肥的集团，它并不会为公共利益考虑。代议制民主的意识形态中内藏着如此信条：大多数人直接参加事关国家事务的决策会导致乌合之众的统治。但代议制民主的缺陷与其说是不让公民直接参与治理，还不如说它向公民提供了满足于践行缺乏必要行政责任的政治义务的方式。因此公民参与在这种情况下很可能会演变成只有利益集团的参与，可是到头来造成公共利益损失的“黑锅”却是由公民来背。

然而事情还没有坏到那种地步，仍有一些可观的公民参与的情况发生，这无疑给予了公民参与很大信心。比较典型的例子是湖北电视荆州电视台的“电视问政”④，然而，在这些参与取得的成就中，几乎同时性地，会惹来争议。透过这其中的争议我们可以看到，尽管一方面，这样的参与能够在有限程度上解决公民关心的公共问题，有利于官民沟通。但另一方面，由于参与方式的有限性，更多的没有机会和没有能力参与问政的公民，他们的利益就很难说能得到有效的关切反映。而且在相当意义上，如果公民的政治参与只停留在这种层次上，如果官僚系统熟悉了公共参与的水准，并能制定有效的应对方式，则因为有所谓的“公民政治参与”，官僚系统反倒可以以“民意”的名义操纵问政的方向，为他们的“懒政”、乃至“乱政”获得合法性的外衣。尽管人们难以接受这种推断，但依据墨菲定理，只要理论上存在这种漏洞，则现实中完全可能出现这种后果。很显然，公民社会的“政治参与”还需要提高他们参政的水平和参与的深度。

三、达到治理目标的探索和实践

公民冷漠、公民如何参与成为完善治理的探论者们不得不面对的两项难题，如何去推动一个有效的公民参与，使得它能解决传统公共行政的问题、达成实质民主是当前我们行动的主要目标。然而尽管前景幽暗，我们也应努力尝试。

（一）保障公民参与物质条件，培植公民精神

前面已经提到公民参与的成本——收益考量，市场经济造就了个人本位观念，我们不能奢求一个人在为私人事务担忧的同时还充分考虑公共问题。尽管社会多元，但支撑社会多元发展的无疑还是经济基础，因此政府一方面应该加强社会保障，使得每一个人都能获得一个相对体面的生活，对未来获得一定的确定性，这样方才有余心参与。另一方面，要完善劳动法体系的建设，使公民得有余暇参与。与此同时，政府还应尽可能帮助公民培养公民精神，公民精神是是一种对自我权力的合理维护，是对公共事务深度参与的主观诉求，当然公民精神的养成也不是一蹴而就的，需要政府引导、公民素质提升与主观能动性增强等多方作用和配合下，通过良好氛围的长期熏陶，方可习得。

（二）公民参与广度和深度的协调

考虑到理性自利人假设，多数公民的参与行为会以成本——收益的思维方式来衡量，那么，公民利益与公共政策的关联性越紧密，公民就会越有意愿参与。因此，选择合适的政策成为问题的关键。面对公民参与，政府在通盘考虑时需要分类对待，面对不需要公民参与也能顺利实施的政策，应把公民参与限制于较小范围；面对无需公民参与，但应充分了解民意的政策设定，可以将所了解到的民意作为政策制定的重要依据；面对需要得到公民高度支持，才可保证有序实施的政策设计，可采取较为开放和包容的公民参与。现阶段，只有通过这样的方式吸引公民参与，一步步培育公民精神，并在这样的过程中逐步激励公民，以使其具备参与的能力和素质，才是促进公民精神良性发展与社会治理机制逐步完善的好的选择。

（三）公共行政系统的持续变革

对于传统模式的批评会导致一系列变革措施的出台，以应对这些批评，毕竟，政府的合法性源泉来自于人民，它无法忽视人民的意愿。因此，公共行政部门应当进行一系列适应这一趋势的改革，不仅做到人员观念上的改变，还要打造合适的参与平台和积极应用配套的技术手段，在这里尤要注意增强公民政治话语权和影响力，当公民深切体会并认知到通过自身的参与和努力，能够对政策的设定起到干预和影响，才能激发起公民踊跃参与的积极性。因此，政府应该公开更多的信息动态，以便于公民了解更多信息，实现信息不对称的实质性突破。构建政府信息管理与公民诉求表达良性互动格局，二者才可相互助益，发挥其重要作用。

（四）公民与政府联盟

即使如巴伯这样推崇强势民主的人士，也将强势民主视为只是弱势民主的补充而不是替代；治理的探论者们也没有主张以商谈式民主替代代议制民主。代议制民主在一段时期内仍将是民主的主要形式。卡罗瑟斯曾指出：任何地方的公民社会都是由良莠不齐、甚至完全怪诞的成份组成的令人眼花缭乱的纵队。一味强调社会中心就可能助长一些邪恶势力的增长，从而使得公民社会的“不自主性”发挥至极致⑤，因此，公民参与必须与业已存在的代议制民主较好地平衡而不是替代它，构成一个完整的民主运行有机体，才能更好实现公共利益。不过，即使公民直接广泛参与了决策过程，还存在着在让政府更加有责任感的过程中怎样协调代议制民主和直接参与式民主的功能基础的难题，直接参与式民主虽然可能更接近或可加强民主的固有本质，但也可能因为民间的多元性导致对多数政治原则的违背和“民主的赤字”。⑥

应当注意到，政治行政二分有缺点同时也有优点，即当政治被利益集团绑架时，行政部门的相对独立地位还能为公共利益带来促进，人民主权的原则随时赋予了人民参与的毋庸置疑的合法性，然而，在实际运作中下，为了实质民主的实现，人民在主动提升自身的参与能力之余，还要注意把握参与的度。尤其是在后发工业国，民主的进程并没有显得那么循序渐进，因此很容易把矛头指向行政部门，质疑成为普遍倾向，然而这些质疑也应该避免落入乖戾，即地方政府没有为公民提供较好公共服务时，人们予以批评与质疑，而当政府务实作为时，依然被人们所攻击，这将从侧面严重挫伤改革者及实践者的工作积极性。公民应正确客观对待并且珍视公民参与的机会和价值，不能因为有些许瑕疵而全盘否定或非理性批判。行政部门和公民在这样的互动过程中都要适当宽容和忍耐，同时互相给予一定的信赖。（作者单位：中央民族大学管理学院）

注释：

① 代表作品为约翰·密尔的《代议制政府》。

② 巴伯.强势民主[M].彭斌译.吉林人民出版社，2006，第181页.

③ 巴伯.强势民主[M].彭斌译.吉林人民出版社，2006，第146页.

④ “电视问政”是湖北荆州电视台的一档直播节目，其形式是有普通民众当场质问政府官员关于社会安全、食品安全、关乎民生的问题。按该节目的要求，官员需要对观众所提问题进行回答，或者作出承诺，定期整改。观众评委会当场对官员的表现，通过举牌的方式来表达他们的满意（笑脸）或是不满意（哭脸）。后来，这一问政形式因湖北武汉市的采纳，而形成了示范效应。2011年，“电视问政”这一新的问责形式，已经出现在湖北、湖南、广东、河南等多个省市。详细内容见“电视问政”百度百科词条。

⑤ 卡罗瑟斯.市民社会[J].国外社会科学文摘，2000（07）.

⑥ 王诗宗.治理理论的内在矛盾及其出路[J].哲学研究，2008（02）.

参考文献：

[1] 伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].国外政治学，1987（06）.

[2] 古德诺.政治与行政[M].王元译.北京：华夏出版社，1987.

[3] 乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福等译.中国人民大学出版社，2003.

[4] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉大学出版社，2004.

[5] 颜昌武 刘云东.西蒙—瓦尔多之争——回顾与评论[J].公共行政评论，2008（02）.

[6] 巴伯.强势民主[M].彭斌译.吉林人民出版社，2006.

[7] 让-皮埃尔·戈丹.何谓治理[M].钟震宇译.社会科学文献出版社，2010.

[8] 俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.

[9] 王诗宗.治理理论的内在矛盾及其出路[J].哲学研究，2008（02）.

[10] 张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报，2001（04）.

[11] 查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政——话语指向[M].楚艳红等译.中国人民大学出版社，2002.

[12] 卡罗瑟斯.市民社会[J].国外社会科学文摘，2000（07）.