关于农村义务教育阶段学校布局调整问题的思考

摘 要 农村义务教育阶段学校布局调整为实现义务教育均衡发展起到了一定作用，但仍要对其理论基础与现实动因进行拷问，以便于分析学校布局调整之后产生的新问题，尤其是教育过程中公平问题的凸显，使得学校布局调整的问题解决更加棘手。因此要从学校布局调整的价值导引，学校布局的资源支撑及体制机制协同入手，推动农村义务教育阶段学校布局调整发展进入良性轨道。

关键词 均衡发展 学校布局调整 教育公平 效率

农村学校布局调整是城乡经济文化发展严重不平衡的一个产物，其根本是为了追求高质量的农村教育以实现教育公平。1980年《关于普及小学教育若干问题的决定》明确提出“力求使学校布局和办学形式与群众生产生活相适应，便于学生就近上学”。后续各种政策文件、法律法规陆续出台以保证农村学校布局调整的进一步实施。最为正式的规定是1986年的《义务教育法》以及2006年的修订，提出实施义务教育的学校设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。寄宿制小学设置可适当集中。普通初级中学和初级中等职业技术学校的设置，应当根据人口分布状况和地理条件相对集中。而后农村学校的布局调整就持续成为各界的关注点。21世纪的中国需要什么样的农村教育？置于这样的背景来分析农村学校布局调整，以及背后的理论、价值支撑是否符合义务教育均衡发展的要求？是否有悖于学校发展与成长的教育理念？以教育公平的视角审视学校的布局调整又存在什么问题，该如何寻找出路？

一、农村义务教育阶段学校布局调整的理论依据与价值追问

1.农村义务教育阶段学校布局调整的理论依据溯寻

学校布局调整实际上是在一定的区域内对教育实体与教育资源进行结构性安排的一种实践活动，与周围的环境与经济发展状况密切相关[1]。农村中小学布局调整是社会发展到一定阶段的必然要求，是新农村建设中面临的重大问题之一。一直以来，经济学家、社会学家、教育学家都在各自的领域里进行了不同侧重点的研究。首先，教育公平理论是学校布局调整的指导思想。对农村中小学进行布局调整就是一项使农村大多数儿童获得教育公平的有效举措，教育公平理论应在学校布局调整中发挥指导性作用[2]。其次，教育经济学的相关理论为学校布局调整、提高教育效率提供了理论依据。教育经济学的相关理论要求我们，在对学校进行布局调整时，要注意教育的质量和效率的关系，通过整合有限的教育资源使资源效能有明显提高的做法是教育经济学的基本要求，使教育资源效益最大化是农村学校布局调整的目标之一[2]。第三，可持续发展理论为学校持续、全面合理地发展提出了方向。教育的均衡、和谐是教育可持续发展的基础。从有利于方便学生入学、有利于稳定教师队伍、有利于加强学校管理、有利于提高教育教学质量出发，进一步调整和优化小学布局。追根溯源，学校布局调整确实有理可依，但是学校布局调整必须进一步深入追问，其次才是如何将这些理论融合到实践中去，成为实践的支撑。现存的理论依据必须基于教育性的改造与中国农村状况的融合，学校布局调整的进程才能有明确的目标和前进的动力。

2.农村义务教育阶段学校布局调整的价值追问

学校布局调整不可否认的一个动因是农村上学人数的减少，因此避免不了农村学校布局要能产生规模集聚效应。但是学校布局在极大地促进教育资源配置效率提高的同时，也让教育公平问题更加凸显。虽然地方政府对布局调整目标的规定中加入了公平目标，但这些目标无法与政策自身的效率目标相融和，加之政府出于自利目的，在布局调整中也具有鲜明的效率目标，这就必然导致效率与公平之间的价值取向冲突。教育的首当之责是为了人的发展，而发展是被赋予了人们美好期望的一个词，而其他的任何目的甚至是公平，都得让位于这个目的，这即是教育性的所在。而农村学校布局调整同样要进行此种拷问，所面临的是农村整个大的群体，这部分群体的发展好与否，将会根本影响中国未来的发展。不得不承认通过学校布局结构调整，合理配置好公共教育资源，适当集中办学，调整和撤销一批生源不足、办学条件差、教学质量低的学校，能够实现区域（县、市、区）内或更大范围内学校教育的均衡发展[3]。但是学校布局调整之后，真切地给学生带来了什么值得我们深刻追问。

二、农村义务教育阶段学校布局调整存在的问题

1.相应的资源配置没有跟上

相应的资源体制配备不健全，把农村教育置于更加不利的位置。首先是寄宿制度的不规范。农村学校布局调整之后，一些乡村学校和教学点被撤并，因此就产生了寄宿制的学校，越是偏远的地区，越发有学段提前的趋势。但是同时农村学校没有财力配备规范的寄宿条件，包括管理人员、食品安全与卫生医疗方面等等，很难为学生的身体健康发展提供良好的后勤保障条件。其次是师资队伍配备于建设的问题。学校规模的扩大如果不配备相应的教师资源，无形会增加现有教师队伍的压力，加重原有教师队伍结构不合理、整体队伍质量不高的问题。

2.农民参与渠道与机制的缺乏

农村学校布局调整利益直接相关者是广大的农村群众。但长期以来，我国教育政策制定与执行的惯例却是把农村排除在外，农村群体没有合适的渠道来表达自己的利益诉求，很少或基本不参与政策的制定与执行的过程，致使政策从制定到执行都显示出政府主导的特点。农民群体因其社会经济地位低下，掌握的社会资源较为匮乏，作为弱势群体，其话语权常被“挤占”，成为社会的“失语者”。农村学校布局是农村教育资源的重新洗牌与配置，但却从未问过农村群体“愿不愿意”“答不答应”，而以农民群体素质低、专业性不够作为搪塞的借口，但这不足以把农民群体排斥在政策制定之外。农村学校布局调整首先应当关注农村的利益诉求，并通过机制建设将这种诉求转化为合理的政策决定。

3.监管和评估机制的缺失

由于教育改革的复杂性，教育政策的实际执行与教育目标及结果会出现偏离的现象。一方面主要由于执行者对政策理解的片面化，造成对政策的偏离，对政策错误理解或把握欠缺。另一方面主要是后续的监管与评估机制的缺失，难以杜绝因功利性倾向导致对政策变相执行。而是通过“人情”与“权威”掩盖执行中的错误，减弱了政策本身的效应。这种制度的非理性比比皆是，是非现代化的现象。但在西方国家，政策制定有两项机制不可缺，需求评估与政策执行评估机制。制度非理性在学校布局调整中引发的最直接的一个问题就是遗留校产不规范的问题。在进行布局调整过程中，我们会遇到很多利益分配问题，而利益分配则最易引起矛盾和问题。如果没有具体的体制机构监督管理，很多时候就会出现为了追求各自利益最大化而导致的纷争问题或因责任不到位而导致资源废置无人管理情况，出现了更大的资源浪费。随着农村中小学布局调整步伐的加快，一些农村完小和教学点被撤消后，校舍和教学设备等成了闲置资产，由于目前许多地方还没有出台被撤消学校资产处置的具体意见和办法，各地在学校闲置资产处置问题上无据可依，处理极不规范，造成学校闲置资产的浪费和流失现象相当严重。

4.新的教育公平问题的出现

布局调整是重新配置公共教育资源的体现，使公共教育资源能够满足农村学生的最大利益需求，使农村的学生都能享受到与城市学生大致相同的教育资源，最大限度地实现教育公平[4]。这是布局调整的理想目标或最佳状态。但是现实的状况不尽人意，教育公平尤其是教育过程公平的问题越发凸显。第一，学生路远上学难。学校布局调整之后有些同学家离学校5、6里地，陷入了住宿和走读的两难境地。第二，超大规模班级增多，教育过程公平难以实现，这在一定程度上又陷入了教育环境的另一个极端，反而降低了教学质量[5]。因为片面追求升学率使平等地对待学生成为泡影，而超大的班级规模务必使差异对待成为难以企及的期望。第三，加剧了贫困生的负担。在选择新校址时，一般会选择经济较发达地区，也就是使原本生活在较好水平地区的学生可以更好地享受学校布局调整的益处，而贫困生的受教育成本无疑被加大。

三、农村义务教育阶段学校布局调整的出路

1.摆正农村义务教育阶段学校布局调整的价值导引

其一，促进农村学生身心健康发展目标的生成。教育的真正价值在于促进个体更好地发展。农村基础教育价值取向必须要予以转变，理应关注个体自身发展，并将重视农村儿童和青少年个体身心健康发展作为农村基础教育发展的旨归。在继续完善学校布局调整制度体系的同时，须更加关注学生的具体受教育过程与状态。应从培养目标、教材编制、课程设置、师资培养、考核评定等多个层面灌输这一思想，培养农村孩子的学习兴趣和动手能力，增强学生农村生活实践技能，促进农村学生身心健康发展。也就是说，不仅要把学生的终身发展作为农村义务教育阶段学校布局调整的价值导引，更要贯彻到教育教学的过程中去。其二，效率优先，兼顾公平。教育是延续我们发展的有力保障，我们必须注重对教育的投入，发展教育，提高教育水平。同时也要考虑到我国的特有国情，在资源配置相对不足的前提下，效率优先，但是公平切不可丢。

2.加大投入，完善农村义务教育阶段学校布局调整资源配备

其一，建立相关部门专事专责，科学管理资产分配。通过完善机制，明确责权范围，了解利益分配。合理利用固定资产、挖掘固定资产的经济价值，使资源得到真正意义上的节约。规范操作是防止教学设施浪费的有效方法。通过正规的交接手续，实现学校交接过程中的资源公开透明化，让公平得以顺利实施。其二，加大对农村中小学教育的投入。无论是怎样改革，目的都在于提升中小学教育质量。而这个过程需要政府长期的关注和支持。只有加大农村教育投入才可以真正意义上实现城市农村教育公平，实现农村真正意义的发展。其三，健全教师队伍，提升整体教师队伍水平。农村地区教师队伍建设的瓶颈之一就是如何引进新的教师队伍。西部地区已经积累了有效可行的临时教师补充机制，可总结扩大推广。采取各种有效措施，鼓励优秀大学毕业生到农村任教，同时也积极探索适合于农村的长效教师补充机制。农村教师发展瓶颈之二就是如何提高现有农村教师的整体素质，既要加大对教师培训的投入与重视程度，也要在教师发展的体制机制建设上着力。

3.加强农村义务教育机制建设，促进农村教育均衡发展

农村学校布局调整某种程度上是为了资源的集聚效应，但要真正实现农村教育均衡发展，仍须从三个方面加强农村义务教育机制建设。第一，完善教育资源均衡发展的新机制。实现教育资源均衡发展，是实现教育公平的有力保证，也是教育法制建设的重要内容。我国在30多年的教育改革中，出台多项教育政策缩小城乡之间、区域之间和校际之间的差距，这对均衡农村义务教育资源、保障弱势群体利益具有重要意义。在新的历史发展时期，我国教育法制建设更要致力于教育资源均衡发展新机制的建设，让更多农村学生享受到更加优质的教育，真正提高我国整体教育实力。第二，建立健全农村义务教育经费保障机制。促进教育均衡发展，经费保障是前提。一方面要从法制层面确定农村义务教育经费投入的比例，加大教育财政转移支付力度，为农村教育改革与发展提供充足的财力支持。政府应该加大农村教育财政拨款力度，尤其要向城市周边的薄弱学校倾斜，提高生均教育经费投入标准，改善中小学公用经费保障水平，建立校舍维修改造长效机制，巩固和完善教师工资保障机制，并把其作为各级政府的考核目标。另一方面，要加强对教育经费使用情况的监管和评估，保证每一笔经费都用于改善农村教育现状。第三，建立健全教育监督问责制，完善政策执行评估和效果反馈机制。政策在制定初起往往会引起较高关注，在后续执行环节却得不到足够的重视，主要在于缺乏相应的政策评估与反馈监管机制。其中政策实施后期的评估与调整，则对政策的诊断、调节、管理、激励发挥着不可替代的作用。因此，要建立健全教育监督问责机制，积极引入第三方机构参与评价，从而完善教育政策，更好地促进农村教育发展。

参考文献

[1] 孙英君.GIS空间分析模型的建立[J].测绘通报，2001（4）.

[2] 何致瑜.加快均衡发展促进教育公平[J].天津教育，2007（1）.

[3] 范先佐.农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择[J].教育与经济，2006（1）.

[4] 柳海民，娜仁高娃，王澍.布局调整：全面提高农村基础教育质量的有效路径Ⅲ[J].东北师范大学学报：哲学社会科学版，2008（1）.

[5] 吕星宇.教育过程公平的意蕴[J].教育理论与实践，2011（11）.

[作者：党志平（1982-），男，河南周口人，平顶山学院教师教育学院讲师，硕士。]

【责任编辑 王 颖】