陕甘宁边区县政区划的规制与县政治所的选建

摘要：陕甘宁边区县政区划的设置与县政治所的选建，并非完全按照自然环境的一致性和历史的传承性来设置的，而是依据战争时期的特殊要求，着眼于民主政治的基本要求、军事斗争的客观需要和统一战线的基本原则来设置的。它既是中国县政区划在近代以来的再次转轨，也是中共着眼于历史发展的逻辑演绎、制度建构的实际需求和现实情境的客观要求而做出的重要制度安排。与此同时，陕甘宁边区的县政规划，也承载着中共在抗日战争这一特殊重要的历史时期的一些重要的制度逻辑和理念变革。

关键词：陕甘宁边区；县政区划；县制变革

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1009-5381（2014）06-0113-08

陕甘宁边区的县政区划是在原西北革命根据地的基础上建立起来的。在边区政府成立之前，已有陕北省、陕甘宁省、关中特区、神府特区直接领导下的56个县级行政区。但是这些县政区域大多并非是县级区划，而是处于边缘或两县交界之地的农村区域。抗日战争爆发后，国共两党经过谈判，国民政府承认了陕甘宁边区的合法性。于是陕甘宁边区政府着手重新划分边区行政区域。陕甘宁边区县政区划的规制尽管是近代县制变革进程中的再次转轨，但绝非是一般意义上的制度转换。它不仅体现着中共制度创新和制度优越性的理念诉求，而且在很大程度上也蕴含着中共变革社会和创建新中国的内在逻辑要求，反映着中共制度创新和制度救国的政治诉求。

一、陕甘宁边区县政区划的逻辑与理念

任何真正的制度设计，都需考虑到历史发展的逻辑演绎、制度主体的实际需求和现实情境的客观要求。陕甘宁边区的县政区域规划亦是如此。透过当初的县政区域规划，我们不难发现，陕甘宁边区的县政区域和县政治所的规划，无疑也凸显着中共在战时体制下的政治理念和制度逻辑。

首先，注重一般原则和特殊原则相结合，是中共规制陕甘宁边区县政规划的基本逻辑。从陕甘宁边区的县政区划和县级行政区域设置来看，首先注重的就是一般要求和特殊要求相结合这一基本原则。

所谓一般要求就是履行县级政府的一般行政职能，特殊要求则是满足特殊、特定的需要。陕甘宁边区县政区划和行政区域的设置，最重要的特色恰恰体现在这种“特殊要求”方面。因为陕甘宁边区地处极端分散的农村环境，这种独特的环境显然需要特殊的县域行政区划设置。特别是在管理经验不足和缺乏信息手段的条件下，针对复杂或是专门重大的问题建立特殊的县域行政区划进行处理，不仅是必要的，也是有益的，因为这种特殊设置在职能上往往能起到同一般政府相互弥补的作用。正因如此，谢觉哉明确指出：“政权区划的划分，应根据各区域的特殊情势。忽视这种情势，即违反了最大多数的民意，不仅失掉保障民权的意义，在事实上也会走不通。”[1]

实际上设置一般性地方政府和特殊性地方政府的作法，也具有一定的普遍意义。托克维尔在其名著《论美国的民主》中，对联邦制体制下的一般政府和特殊政府提出过如下见解：“美国有两个截然分开和几乎各自独立的政府：一个是一般的政府，负责处理社会的日常需要；另一个是特殊的专门政府，只管辖全国性的一些重大问题。”他还明确指出，“联邦政府是特殊的政府，各州的政府才是一般的政府”[2]。尽管托克维尔所论的一般性政府和特殊性政府与陕甘宁边区有着明显地不同，但是其中所蕴含的本质却是异曲同工、殊途同归的。

其次，将抗战与民主相结合，是中共规制陕甘宁边区县政区划的重要逻辑理念。在中共看来，建构边区政权是实现新民主主义政治的基本前提。陕甘宁边区所组建的政权首先应该使抗日与民主互为条件、相得益彰。这一点也正是设计边区县政区划的重要理念。

1937年5月8日，毛泽东在中国共产党全国代表会议上指出：“对于抗日任务，民主也是新阶段中最本质的东西，为民主即是为抗日。抗日与民主互为条件，同抗日与和平、民主与和平互为条件一样。民主是抗日的保证，抗日能给予民主运动发展以有利条件。”[3]也就是说所有的制度设置，最终都要围绕抗战这个中心任务而展开。通过战争动员，更加密切军民关系，来支持长期的战争；通过发展边区经济，提高文化教育的质量，改善人民的生活，来巩固战争的物质基础；通过民众的参政热忱，监督与批评政府，健全各级民意机关，使得民众的力量经过政权表现出来，成为战胜敌人的武器。所有这些，都是设计边区县政区划要遵循的基本逻辑思路。

与此同时，边区县政区划的设计还要凸显鲜明的民主化运动和地方自治的理念与色彩。实际上，早在苏维埃革命时期，毛泽东就明确指出：“苏维埃的民主精神还见之于其行政区域的划分。苏维埃取消了旧的官僚主义的大而无当的行政区域，把从省至乡各级苏维埃的管辖境界都改小了。这是什么意义？这是使苏维埃密切接近于民众，使苏维埃因管辖地方不大得以周知民众的要求，使民众的意见迅速反映到苏维埃来，迅速得到讨论与解决，使动员民众为了战争为了苏维埃建设成为十分的便利。”[4]310抗战时期，陕甘宁边区政府对县政区划的设置同样坚持了这样的理念。1937年9月，边区政府就指出边区行政区划的原则是：“为得更便利于动员人民参加抗战，使行政机构更便利于对于人民的领导，来创造民主的抗日模范区，以适合目前新的抗战阶段任务的执行”。[5]7可见，将抗日与民主相结合，是边区政府设计县政区划的重要理念。

人文天地杨东：陕甘宁边区县政区划的规制与县政治所的选建最后，制度优势与服务民众相结合，是中共选建陕甘宁边区县政治所的核心理念。就法理上看，陕甘宁边区隶属于南京国民政府，是中华民国特区政府。但是陕甘宁边区的制度建构却与南京国民政府有着显著的差异，特别是在县域制度的建构上，更是凸显着自身的特点和优势。“国民党军阀利用封建时代的大省大县大区乡制度，这仅仅便利于隔绝民众，苏维埃政府是用不着的”[4]310。因此在陕甘宁边区，“为使县与边区政府的联系密切，采用分区行政专员制度，组织比以前的看简单得多，不过分区的划分，将比以前的省要小一些。”[6]正是基于这样的考虑，陕甘宁边区政府依据“地理的、经济的、群众的生活习惯等条件和便利于工作上的管理与领导”[5]7的原则，极力使县区划小而便于领导。比如吴旗县，陕甘宁边区民政厅就提出如下意见：

“定边县现辖九个区，而县府距边界区路程达三天之遥，领导颇感困难，影响工作甚大，同时靖边、华池、志丹等县，亦因区域辽远，领导亦感困难，因此，各县曾再三提议，在定边、靖边、华池、志丹四县之间，另划一新县。该提议经民厅审查，认为确有另划一县之必要，故提出区划与政府组织人选办法。” [7]

根据上述意见，吴旗县将县府设在吴旗镇，成为“领导便利之县城”，并命名为“吴旗县”[8]。可见，将服务民众的理念作为建构县政制度的核心理念也尤为重要，而这一点也正是中共自始至终都在高擎的一面大旗。同时，也从另一层面表明，陕甘宁边区县政制度的设计理念，不仅体现着制度创新和制度优越性的理念诉求，而且在很大程度上也蕴含着中共变革社会、解放人民和创建新中国的内在要求与逻辑，反映着中共制度创新和制度救国的政治诉求。

二、县政区划的规制类型

陕甘宁边区是在外部环境日益恶化、内部生态极其恶劣的情况下，以统一战线的形式构建的特区政府，同时也是在极端分散的农村环境中建构的抗日民主政府。正是这种特殊的政治社会生态，决定了陕甘宁边区县政区划的规制有其独特的历史景观。综合来看，陕甘宁边区县政区划的规制体现为以下几种形式。

直属县（市）直属县（市）是陕甘宁边区政府为适应新的形势而设置的县政区划。1941年，陕甘宁边区所辖直属县（市）有：延安市、延安县、鄜县、甘泉、固临（宜川4个区，甘泉1个区）、延川、安塞、安定、延长、志丹、靖边、神府。①①林伯渠于1941年11月在陕甘宁边区第二届参议会上所作的政府工作报告中，陕甘宁边区所辖直属县（市）为：延安市、延安县、鄜县、甘泉、固临、延川、延长、安定、安塞、志丹、靖边、神府12个直属县，民政厅于1942年10月制订的《陕甘宁边区专县区乡原有各级干部人员与马匹统计表》中，去掉了神府县（划归晋绥解放区管辖）。（参见：延安地方志编纂委员会.延安地区志[M].西安：西安出版社，2000：860）。其中延安市作为陕甘宁边区首府，其独特的政治意义是不言而喻的。

1937年1月13日，中共中央和西北办事处从保安进驻延安，后以城区及其近郊设延安市，辖地为今延安市城区及其近郊。将延安市作为直属市，首先是其独特的宣传窗口的作用。正如毛泽东所说：“延安好比英国的伦敦。”李维汉对毛泽东的这句话作过如下的解释：“我体会这句话的意思是说，伦敦是英国的首都，它的政策影响着英国的众多的殖民地。我们当时也有很多根据地，根据地当然不是殖民地，但需要一个‘首都作为政策中心，则是一样的。毛泽东是要求陕甘宁边区在执行党的政策中带个头，自觉承担试验、推广、完善政策的任务。”[9]同时延安作为革命圣地，吸引了为寻求真理而来的大批有为青年，并以此为主体创办了众多学校。美国记者埃德加·斯诺曾经就延安市的教育发展说过，“延安这个小城，六年前多数中国人都没有听说过，现在成了全国最大教育中心之一。”[10]很显然，中共将延安作为直属市，无疑是起到了首席根据地的重要作用。

军事斗争区在陕甘宁边区，很多县份都不是自然和历史传承的旧有县份，而是由众多区域合并且与国民党统治区毗邻的区域重新设定的。这种情况在关中分区和陇东分区分布较多。如新宁县就是甘肃宁县和正宁县的一部分组合而成，新正县是甘肃正宁一个区和陕西栒邑的4个区合并而成，淳耀县是陕西淳化三个区和耀县两个区组合而成，赤水县是陕西栒邑与淳化的一部分。这样的划分，更多的是为了开展革命斗争的需要。

以新正县为例，该县和国民党统治的正宁县地域犬牙交错。国民党军队在新正边沿地区挖战壕、筑碉堡、设关卡，进行军事威胁，这样便在毗邻地区长期形成扯锯状态。为了避免双方发生军事冲突，消除两个政权的对立局面并保持革命政权在统一战线中的独立性，1937年2月，新正县奉关中特委的指示，和正宁县划分临时行政区域界线。关中特委调曾在新正县长期工作过的新宁县委书记郭廷藩为新正县谈判首席代表，正宁县方面以县长朱门为首席代表，在山河镇进行谈判。为了顾全大局，维护抗日民族统一战线，新正方面在有原则、有条件的前提下，作了必要的让步。原新正五区、西王阁和西五畔划归正宁县。新正、正宁分界为东北起五畔、半川，西南至面沟、上南坡头一线。这次划界斗争，获得了社会舆论界的好评和支持，进一步团结了一切抗日力量，促成了联合抗日的局面，赢得了暂时的和平，在客观上为加强新正县各级政权建设，创造了有利条件。[11]

革命特色区陕甘宁边区县份的设置，还有另外一种情形，就是体现边区自身的革命特色。特别是体现在名称的设置上。如志丹（保安—赤安—志丹）、赤川（宜川县北，赤化宜川之意）、红泉（红色甘泉）、子长（安定—仲远—子长）、子洲（西川、绥西—子洲）、永红（在甘肃正宁永和镇建）、赤淳（赤色淳化）、赤水等就明显地体现出这一点。如子长县原为安定县，鉴于谢子长作为陕甘宁边区创建人之一，“是中华民族解放的先锋，在革命史上写下了许多可歌可泣的事件。为了表示对子长同志永久的纪念与尊崇，本府第十二次政务会议通过，将安定县改为子长县，并决定在安定县建立子长墓，以彰忠烈而励来兹（者）的设置。”[12]同样，1944年1月，为纪念革命先烈李子洲，边区政府正式将绥西办事处命名为子洲县。

实际上，和志丹县、子长县完全不同的是，前两者只是安定县和保安县的重新命名，子洲县完全是中共革命时代的产物，也即是说子洲县原本并无历史传承，而是在革命时期新设置的县份。据《子洲县志》记载，即便至清代，县境也是“分属绥德州、清涧县、米脂县、怀远县管辖”，及至民国年间依然没有县域建制。[13]由于长期没有县份建制，致使此地成为“各县边界插花地区，在行政领导各事业建设上多为不便……在政治上形成三不管的严重现象……人民生命财产无法得到保障，土匪四出抢劫，老百姓不能安居乐业……”[14]。1940年2月29日，国民党绥德公署专员何绍南，率几个官员星夜逃跑，至此县境部分地区始告解放，归陕甘宁边区政府管辖。由于此地为陕甘宁边区之北大门，为了进一步建设西川（即绥德县西之大理河川），改善群众的生活，同时也为了保卫陕甘宁边区，绥德警备区从绥德、米（脂）、清（涧）各县所辖之边界，于1941年8月成立了绥米清涧办事处，办事处办公地址设在双湖峪镇，拟在此地筹建一个新县。1943年12月25日，陕甘宁边区政府发布战字第799号文件，指出“为纪念革命先烈李子洲同志，命名该县为子洲县”[15]。可见子洲县的成立，具有鲜明的边区特色，它不仅具有陕甘宁边区北大门的军事防御功能，同时也彰显着中共革命的自身特色。

统一战线区在陕甘宁边区的县域设置中，还有一种较为独特的双重政权格局。如抗战初期的绥德、米脂、葭县、清涧、吴堡等即是如此。1938年春，国民政府为了加强河防，在绥德、米脂、葭县、吴堡、清涧五县建立了绥德警备区，并调边区的八路军留守部队，进入绥德警备区驻防，以加强河防。八路军留守部队进入绥德警备区以后，同以往一样，广泛地发动群众的抗日运动，组织抗日救国会，使它成为具有实际意义的抗日政权，并在绥德警备区成立了一个“抗敌后援会绥德分会”的统一战线组织。为了争取和团结国民党军政人员抗日，让绥德警备区专员兼绥德县长何绍南任“抗敌后援会绥德分会”主任，从而形成交叉存在的双重政权局面。基于这种双重政权的局面，边区政府一方面通过在这些地区建立统一战线的模范政权，以获得当地民众的支持；另一方面则是通过“有理、有利、有节”的政治斗争、军事斗争，通过发动民众的革命斗争来最终结束这种双重政权的局面，如鄜县即是如此。

“西安事变”以后，国民党进步人士张执庵于1937年1月1日到鄜县任县长。1939年春，蒋介石对陕甘宁边区实行军事包围和经济封锁，张执庵因向八路军移交鄜县城防被国民党当局撤职查办，蒋隆延接任县长职务。1940年1月28日，国民党县长蒋隆延密令保安队长韩振江、分队长王子玉暗杀八路军驻鄜县独立团参谋长兼炮兵营长匡裕民。暗杀未遂，反被抓获。随后八路军驻防部队奉命武装护送国民党县长蒋隆延离开鄜县境地，并强烈要求国民党当局明令承认陕甘宁边区政府，取消边区境内的双县长制。[16]之后经民众推选，陕甘宁边区政府正式任命鄜县抗敌后援会主任罗成德为鄜县县长。1940年2月18日，罗成德签署《陕甘宁边区鄜县县政府布告》，宣告鄜县正式隶属中共领导的陕甘宁边区行政建置。[17]

军事防御区在陕甘宁边区县政区划设置中，还有一些具备军事防御性质的县区。如三边分区所辖的定边县和靖边县即是如此。定边县至少在明朝就是“边界军事要地，设军政合一的卫所”[18]。《定边县乡土志》也明确指出：“在有明及国初皆为卫所，总十城堡。”因在此驻扎“定边军，此定边所由名也。”[19]可见定边作为军事要地早已有之。陕甘宁边区政府成立之后，三边分区依然是重要的军事要塞。1937年10月，由于日本侵略者进攻绥远省（今内蒙古西部），而与绥东相毗邻的三边地区，其军事战略意义十分重要，于是便设置三边分区，下辖定边、盐池、靖边三个县。特别是鉴于靖边的军事战略的重要性，1938年3月，边区政府又将靖边划归为边区直辖县。1942年8月，随着革命形势的好转，在增设吴旗县之后又将靖边还归为三边分区。另外定边还是边区重要的盐业中心区，当初在具体生产方面，盐业中心区结合盐业生产的特点和所辖区域盐民的实际情况，创新了许多管理的好办法。

特殊区域在陕甘宁边区还有一些较为特殊的县区设置。如南泥湾垦区就是边区政府借鉴历史上的军队屯田的经验，将南泥湾、金盆湾、南蟠龙和清泉镇一带，从延安县和甘泉县划出组成的属于县级建制的一个特殊区域。主力部队是120师的359旅，垦区采取军队管理方式，初期由地方政府协助，开展大生产运动。抗战时期的南泥湾垦区属于区级建制，1946年5月，边区政府决定撤销原垦区区级建制，批准将延安县的金盆区和固临县的临镇区划入南泥湾垦区，成立了相当于县一级的政府。1948年7月，陕甘宁边区政府决定将南泥湾垦区和固临县合并为临镇县，成为一般县级地方政府。

除此之外，陕甘宁边区还设置了安置移民的移民垦区。抗战爆发后，随着沦陷区和交战区的不断扩大，大批难民源源不断地涌向边区。据不完全统计，八年间“涌入陕甘宁边区难民人数约26万人”[20]。按照当初的人口密度，除绥德分区外，边区其它四个分区的人口密度远远低于全国。①①1941年，边区五个分区人口密度为（人/每平方公里）：延属分区16，绥德分区49. 5，关中分区16，三边分区2.6，陇东分区8，全国人口平均密度为39. 54。（参见：陕西省地方志编纂委员会.陕西省志·人口志[M].西安：三秦出版社，1986：110-111.）。边区政府根据这一实际情况，在荒地较多的地区设立移民区，划定延安、甘泉、华池、志丹、靖边、富县、曲子等县为垦区，在绥德、陇东、关中三个分区的专员公署和安定、靖边、富县等县政府内设移民站，并在移民、难民集中的地方建立移民乡、移民村。移民开垦区成立后，主要任务是宣传边区的移民政策，安置住所，分配土地，发放农贷，提供农具，组织难民开荒种田，开展生产自救，解决吃饭问题。

三、陕甘宁边区县政治所的选建

陕甘宁边区县政治所的选建，大抵可分两种情形：第一种情形就是以原有县城为基础而选建的县政治所；第二种情形则是另选地址而建立的县政场域。前者要么是在土地革命时期即占据的县份，要么是通过谈判或反摩擦斗争，最后驱逐国民党县长之后形成的县政治所；而第二种情形则多半是军事斗争区或是统一战线的复杂区域，因此其县政治所的选建也就较为复杂，一般情况下都是另选适合之地而建。

就边区直属县而言，在抗战初期一般都是选在土地革命较早、群众革命意识较高的地方。以志丹县（原保安县）为例，随着中央红军达到陕北之后不久，为了便于中央机关生活方面的供给，1936年6月，杨尚昆带一个工作先遣队来到志丹城，商洽“志丹县由党中央直接领导，是中央的一个直属县”的事宜。但是当初的志丹县是一个偏僻荒凉的小县城。据康克清回忆：“保安县是个穷地方。在红军来到前，县城破破烂烂，只有七八十户人家。当地有个民谣：保安穷山窝，破庙比房多，菩萨比人多。这里的庙有财神庙、老爷庙、文阁庙、药王庙、城隍庙……真是不少。我到保安时，几乎所有的庙都被红军占用。”[21]可见七八十户人家的保安县，即便是直属县政机关，也只能选建在破庙或破窑洞中。当年参与“红大”建设的莫文骅也回忆说，从城廓上看，保安县城的规模还不算小。但由于历年来不断发生战争，特别是回、汉民族之间的战争，加之国民党反动派对苏区的烧杀，保安城只剩下几间破庙、几栋土屋、几座破烂的石窑洞，人口不足400人。

城外的山坡上稀稀拉拉长着几丛酸枣树。石壁上露出几十个黑黢黢的石洞口，远远望去，好似蜂窝似的。这些石洞，是哪个朝代开凿的，已无从考证，据说是供奉“元始天尊”的。大的高宽都在1丈左右，深约1丈4尺；小的高宽6尺左右，深约5尺。长期没有人居住，有的做过羊圈，有的是兔窟狼窝，里面野草丛生，乱石纵横，狼藉不堪，不时从里面飞出一群蝙蝠或野鸽子。[22]

但是即便如此，由于志丹成为红军到达陕北之后的第一个赤都，其意义是极其重大的。有关这一点，当初的《红色中华》对此作了阐释：

现在苏维埃中央政府西北办事处已经定都志丹城（原保安县城），志丹已成为我们赤色的京都了。中央政府为什么要定都志丹呢？他有下列的意义：

（一）志丹是陕甘宁苏区比较适中的地方，定都志丹为的是迅速巩固与扩大陕甘宁苏区，使它成为领导全国红军和抗日救国运动的中心。

（二）志丹接近陕北，更便利于指挥与领导陕北的游击战争，保卫老苏区。

（三）便利于争取东线、南线的军队，成为抗日友军。

（四）更清楚的指出，我们退出瓦窑堡，绝对不是放弃陕北苏区，绝对不是逃跑，而是依靠这个苏区的中心，造成西北抗日联合的大局面。

于是这个不为人知的荒僻小城成为了苏维埃中央政府继江西瑞金之后的第二个红色首都。“志丹县成为赤色首都了，因之志丹县的工作非常重要，我们一定要志丹县成为模范的苏区，抗日的根据地，做全国抗日的模范。要使达到这一个伟大的任务，必须首先完成党中央提出志丹县面前的三大任务：（一）进行游击战争，消灭团匪。（二）争取群众。（三）加强党的组织，使志丹成为巩固的抗日的中心。”[23]

实际上在抗战初期，不少县政治所都是选建在一些破旧的窑洞或是一些地主士绅的大户住宅。如固临县在成立之初，其县政场域就选在了今延长县的赵家河，县政府只有三孔土窑，各宽2.7米，进深6米。值得一提的是，当初的固临县政府与固临县委并不是在一起办公。中共固临县委遗址则是在赵家河乡古洲村，为坐北面南的一处院落，正房为3间平房，东厢为3间平房，西厢为3孔石窑。大门前有瓦顶砖照壁。[24]

不过随着国共合作的全面展开以及抗日根据地的不断巩固，陕甘宁边区直属县政治所也开始发生了变化。以延安县为例，中共中央于1937年1月进驻延安后，为加强对城区的领导，设立了延安市，直属于陕甘宁边区政府。而延安县则由县城迁到城东二十里的川口村，亦为边区政府直属。之所以将延安县政府选建在川口村，一方面是由于延安市政府在城区的成立，另一方面则是便于县政府更好地领导群众。抗战时期不少县政治所的选建，基本上都是坚持接近群众和便利领导这一原则的。这也是中共在革命根据地县政治所选建的一个重要特点和优点。

如果说陕甘宁边区部分县政治所的选建，是以原有的县城基地为基础，那么对于另外一些县份，则是由于国共两党的军事摩擦、经济发展、交通便利等诸多因素的影响，它们的县政治所的选建却另择它处，从而形成了陕甘宁边区县政治所选建的另一种模式。其中靖边县政治所的选建就颇具代表性。①①李大海曾就靖边县域城镇体系发展演变与县治迁徙作过研究，该文对本节的研究颇多启示。（参考：李大海.明清民国时期靖边县域城镇体系发展演变与县治迁徙[G]//陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究中心.历史环境文明演进：2004年历史地理国际学术研讨会论文集.北京：商务印书馆，2005：260-274.）

靖边县自雍正八年设置以来，就是一个“边方郡县”。[25]其县政治所一直在镇靖堡，及至民国时期也一直在镇靖堡设县。但是随着靖边县抗日民主政府的成立，靖边县政府将其县政治所选建在张家畔。选建张家畔，据陕甘宁边区政府的文件资料显示，首先是基于经济与交通的考虑：

“张家畔靠近蒙界，几年来因为盐业的发展，市面逐渐繁荣起来。附近居民，每于农暇时，以自由贩运食盐作为正常之副业者很多。但自十月间政府颁布食盐统销令后，该地私人盐店相继竭（歇）业，市面颇形萧条，居民自由运盐者日见减少。因为一方面，公设盐店要贩运户每驴驮出押金八十元，骡驮出押金一百四十元，骆驼驮出押金二百元，而贩运户有则因家境贫寒拿不出现款，有则因出押金后不能自由销售，颇感不便，均望而兴叹。另方面张家畔非比于其他市镇，除盐业而外，别少利润可图，现在正届冬临农暇期，无论商民、农民均纷纷呼叫，相反友方宁条梁及蒙地商人乃借机在该管辖区域内大事筹设盐店。依据上项理由政府应以张家畔为特殊情形，准予私人盐店继续营业，贩盐户不投押金，实为公私两得其便。”[26]

可见，张家畔优越的自然条件是靖边县抗日民主政府选建此地的一个重要原因。另外，张家畔较为平坦的交通环境也为食盐运输提供了条件。运盐需由交通道路来连接产地和销地，为此，边区政府组织了三条运盐主干线：定边至延安、定边至庆阳和靖边至清涧。当时对道路实施加宽，减小坡度，增修或加固桥梁、涵洞，以保通行顺利和安全；并在沿途重要集散地建立食盐转运站和骡马站等。[27]可见从交通便捷的角度来看，张家畔的确比镇靖堡优越。镇靖堡建于芦河支流交汇处，出入该城均需过河，即所谓“两渡”，且地处边内横山北缘，若选走该城，无形中增添若干“翻山越岭”之烦。张家畔则不然，其地虽仅在镇靖堡以北10公里处，但已位于边外风沙滩地区，“镇靖城……治北蒙地，多平沙，俗呼曰滩，由张家畔东驰石渡口塘，出怀远境，西驰沙头、红柳、宁条梁塘，出定边境，路通榆陇”[25]。因此，正是为了“交通方便，县城移置张家畔”[28]。而且更为重要的是，靖边县的经济贸易还关乎着整个边区的食盐供应。特别是到1940年边区遭盐荒后，影响了边区内外食盐的供给。同时，由于受到国民党政府的经济封锁，食盐成为陕甘宁边区争取对外贸易平衡的主要物资。如谢觉哉就指出：“盐是边区最大出产，也是除公粮外，政府最大收入。”[29]中共中央西北局也曾就此明确指出，食盐产销“成为发展边区经济最重要的一部分”，“甚至于关系到边区的生死存亡”。[30]可见，正是由于张家畔优越的自然、交通条件，成为了靖边县选择县政治所的基点。

除此之外，靖边县作为与蒙民交界的重要区域也向来为边区政府所重视，而张家畔则是蒙汗交易的重要场所。为了更好地团结少数民族，将县政治所迁往张家畔也就更符合这一需要了。由于靖边县政治所迁往张家畔之后，“境外蒙民与边区的交往很频繁，每年定边、靖边、盐池等地的骡马大会都有伊克昭盟等地的蒙民和宁夏的回民赶着骡、马、牛、羊来进行交易”[31]8。而且当时边区政府文件也证明，蒙民在粮食等物资方面时常仰仗边区的供给。[31]95这样张家畔恰好处于这种蒙汉之间互通有无的临界线上，自然占据着勾连周边交通的制高点。

可见，靖边县迁往张家畔，不仅在地理上实现了在靖边县内由南部梁峁山区向北部平坦的长城外风沙高原区的过渡，芦河流经张家畔，相对充足的水源亦对城镇的继续发展提供了保证，而且张家畔在境内更加接近区域的几何中心位置，“这不仅有利于对县内各地进行高效的行政管理，而且有利于交通线路向中心的会聚和从中心向外开辟新的交通线路，张家畔在县域内实际上是踞有集区域重心和几何中心位置于一体的复合空间地理位置的。”[32]而这种县域政治中心趋近于县域重心和几何中心的现象，也就成为靖边县域内城镇空间分布发展一般规律的某种特殊表现。由此而选建的靖边县政治所，不仅使得张家畔成为靖边县新的行政中心，同时又是全县的交通中心与重要的贸易中心，成为一个具有多功能的新兴城镇。

参考文献：

[1]陕甘宁边区政权建设编辑组.陕甘宁边区参议会资料选辑[M].北京：中共中央党校科研办公室，1985：45.

[2]托克维尔.论美国的民主[M].北京：商务印书馆，1988：65.

[3]中央文献研究室.毛泽东选集：第一卷[M].北京：人民出版社，1991：274.

[4]江西省档案馆.中央革命根据地史料选编：下 [M].南昌：江西人民出版社，1982.

[5]陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编：第一辑[G].北京：档案出版社，1986.

[6]谢觉哉.谢觉哉文集[M].北京：人民出版社，1989：235.

[7]定边县志编纂委员会.定边县志[M].北京：方志出版社，2003：1177.

[8]吴旗县志编纂委员会.吴旗县志[M].西安：三秦出版社，2003：946.

[9]李维汉.回忆与研究：下[M].北京：中共党史资料出版社，1986：499.

[10]裘克安.斯诺在中国[M].北京：生活·读书·新知·三联书店，1982：106-107.

[11]正宁县志编纂委员会.正宁县志[M].兰州：甘肃文化出版社，1986：373-374.

[12]陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编：第五辑[M].北京：档案出版社，1986：290.

[13]子洲县志编纂委员会.子洲县志[M].西安：陕西人民教育出版社，1993：57.

[14]政协子洲县委员会.子洲文史资料：第一辑[M].子州：政协文史委员会，1999：7.

[15]陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编：第七辑[M].北京：档案出版社，1988：416.

[16]鄜县的大暗杀案[N].新中华报，1940-02-17.

[17]富县地方志编纂委员会.富县志[M].西安：陕西人民出版社，1994：359.

[18]定边县政协.定边文史资料：第一辑[M].定边：政协定边县委员会，1986：5.

[19]黄沛，江廷球，宋濂.定边县乡土志[M].定边：定边县志编纂委员会，1985.

[20]陕西省地方志编纂委员会.陕西省志·人口志[M].西安：三秦出版社，1986：113.

[21]康克清.康克清回忆录[M].北京：解放军出版社，1993：207.

[22]莫文骅.莫文骅回忆录[M].北京：解放军出版社，1996：316.

[23]定都志丹有什么意义[N].红色中华，1936-07-09.

[24]延安文史资料：第七辑[M].延安：政协延安市委员会，2004：246-247.

[25]光绪.靖边县志稿：卷一[M].

[26]陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编：第六辑[M].北京：档案出版社，1988：416.

[27]陕西省档案馆，陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编：第四辑[M].北京：档案出版社，1988：41.

[28]靖边县地方志编纂委员会.靖边县志[M].西安：陕西人民出版社，1993：238.

[29]谢觉哉.谢觉哉日记：上[M].北京：人民出版社，1984：329.

[30]西北五省区编纂领导小组，中央档案馆.陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷：下[M].北京：中共党史资料出版社，1990：346-347.

[31]贾瑞梅，郭林.陕甘宁边区民族宗教史料选编[M].西安：陕西人民出版社，1991.

[32]李大海.明清民国时期靖边县域城镇体系发展演变与县治迁徙[G]//陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究中心.历史环境文明演进：2004年历史地理国际学术研讨会论文集.北京：商务印书馆，2005：272-273.

责任编辑：孔九莉