延安时期社会保障工作述论

刘俊红

摘要：延安时期，中国共产党在根据地与解放区进行土地革命和社会改革时，因时因地制宜，围绕社会救济、社会优抚、社会保险和社会福利四个方面实施了大量的社会保障项目与措施，建立起了内嵌于社会经济政策的社会保障体系。延安时期的社会保障工作具有一切服从抗战，多主体、多途径、低水平、广覆盖等特点。

关键词：延安时期；陕甘宁边区；社会保障

中图分类号：D6321文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）09-0113-04

延安时期，陕甘宁边区由于自然条件恶劣，自然灾害频发，加上严酷的战争环境，社会保障工作成为维护边区稳定与发展的重要工作。边区人民政府立足土地改革和抗战发展需要，深挖根据地社会保障的潜力，围绕社会救济、社会优抚、社会保险和社会福利四个方面建立起独具特色的社会保障体系。

一、延安时期社会保障政策的演进

早在中央苏区时，工农红军的社会保障工作就已经开展。中央红军长征到达陕北后，原在中央苏区实施社会保障的政策和经验也随之带到陕北。在此后13年间，社会保障政策经历了四个时期。

1初创时期（1935年10月至1937年7月）。1935年10月中央红军到达陕北，11月在陕甘晋苏区设立了苏维埃中央政府驻西北办事处，下设七部一局（粮食、财政、土地、国民经济、教育、司法内务、劳动部和工农检查局），社会保障主要由内务部和劳动部负责。

劳动部的主要工作是恢复和发展工会组织，设立劳动保护机构。1935年11月，成立了以刘少奇为负责人的全国总工会西北执行局，设有社会福利部、女工部、国家企业部等机构，同时组建黄河水手工会委员会。这些组织和机构的建立，是边区社会保障事业的起步。内务部工作着重在优待红军及红军家属。1935年11月24日公布的《苏维埃政府中各级内务部组织纲要》规定：“中央内务部隶属于中央政府西北办事处。省、县、市内务部及区的内务科，乡的内务优红委员会均隶属于同级政府执委会。”按照该组织纲要规定进行了建制，中央及省县市的内务部暂设优红科和内务科等科室。

实际上，由于战争环境恶劣，当时的科室并未健全，机构均比较简单。这一时期的社会保障的机构和工作基本处于起步阶段。

2发展时期（1937年7月至1940年10月）。全国抗战爆发后，国共携手抗日，根据地相对稳定，边区政府对社会保障工作非常重视，通过立法尤其是宪法性文件规定了保障人民基本生活的有关问题。1937年8月，洛川会议通过的《抗日救国十大纲领》，对保障各阶层人民基本生活作了规定。主要内容包括：要改良工人、农民、职员、教员及抗日军人的生活；优待抗日军人家属；废除苛捐杂税；减租减息；救济失业；调节粮食；赈济灾荒。在这一纲领指导下，陕甘宁边区开展大规模优待抗日军人家属，救济、安置难民和失业工人等工作。1939年2月，陕甘宁边区第一届参议会通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，其中民生主义部分11条内容中就有5条说明社会保障问题，即“确定八小时工作制度，改善劳动待遇，保护工人利益；优待抗日军人与工作人员之家属；废止高利贷，政府举办低利借贷，奖励合作社之发展；保育儿童，禁止对于儿童的虐待；抚恤老弱孤寡，救济难民灾民。

边区政府根据纲领文件，颁布了一系列的法律法规。如针对优抚工作，1937年12月颁布了《抗日军人优待条例》；1940年出台《陕甘宁边区抚恤暂行办法》，详细规定抗日将士牺牲后的抚恤事宜及将士伤残等级标准、抚恤标准；1940年边区发布了《陕甘宁边区政府优待外来难民和贫民之决定》，规定了对外来难民、贫民的优待办法；1940年3月30日，边区政府与党委联合做出《关于赈济工作的决定》，解决赈济工作中的具体问题。这一系列具体的法律法规，对各方面的社会保障作了具体明确的规定。边区政府进一步调整有关组织机构。1937年10月，西北办事处司法内务部改组成民政厅， 1939年4月公布的《陕甘宁边区政府组织条例》中，规定了民政厅所掌管的社会保障有关事务，其职权包括拥军优抗、安置抚恤及掌理民事调节、赈灾备荒、社会救济、儿童保育、疾病防疫等社会保证事项。社会保障工作成为民政事业的重要组成部分。

这一阶段的社会保障工作取得很大进步，但仍存在一些不足，主要有两点：一是比较笼统，不详细。如《陕甘宁特区抗日军人优待条例》对抗属的优待标准，没有具体的说明。二是不统一，同一内容的规定往往散见于多项条例、办法中。如陕甘宁边区关于优待抗属的方面，先后于1938年2月和1939年2月两次发布《优待抗日军人家属训令》，1938年又颁布《义务耕田队组织条例》，这就为军事社会保障工作增加了如何选择适应条例的难度，出现了一些“由于对抗日军人家属的困难，没有切实实行政府新颁布的优待办法，给以最低限度的解决，使前线战士不能够抛开家庭的顾虑而安心作战”的情况。[1]

3巩固并逐步完善时期（1940年11月至1946年6月）。自1940年起，国际国内形势发生重要大变化，国共摩擦加剧，为应对日军和国民党的双重军事包围和经济封锁，中共中央发起大生产运动的同时，更加重视社会保障工作，从立法到具体措施的实行都进行了改进和完善。

1941年5月1日，边区政府公布了著名的《陕甘宁边区施政纲领》，规定了边区各项工作的基本原则，它是陕甘宁边区史上重要的宪法性文件之一。其中将“增进人民的福利”作为社会保障的基本内容，重申救济外来灾民难民，保护留亡学生和失学青年，并对军队、公务人员、工人、农民、商人、妇女、学生、儿童、友军家属及难民等各阶层的社会优抚作了具体规定。1946年4月，边区第三届参议会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，将“经营上免于偏枯与贫困”“免于愚昧及不健康”作为人民两条基本权利。上述纲领和原则的制定颁布，为这一阶段有关社会保障政策的出台和实施，确立了指导性法律依据。

为渡过难关，有效保证各项政策的顺利实施，边区政府对保障机构进行精简和调整。1940年，民政厅第二科主管的工作又增加养老院、抗敌互济委员会、抚恤委员会。1941年底民政厅精简为四个科。1943年初，民政厅精简为两个科，各分区专员公署、乡市政府所设民政科被裁撤。另设边区抚恤委员会兼残废招待所。1945年民政厅内设三个科，附设抚恤委员会、选举委员会。

这一时期边区政府不仅对各项条例进行修改完善，而且又制定了多项新条例，增强了制度的系统性、可操作性。与前两阶段相比，这些条例不仅系统性强，内容完善，而且具有较好的可操作性。

4不稳定时期（1946年6月至1948年3月）。正当边区社会保障事业进一步发展之际，1946年6月蒋介石发动全面内战，胡宗南等部包围进攻陕甘宁边区。从此，边区的社会保障政策进入一个新的、不稳定的阶段。

二、延安时期社会保障工作的主要内容

延安时期的社会保障工作主要围绕社会救济、社会优抚、社会保险和社会福利这四个方面开展。

1社会救济。陕甘宁边区由于自然条件恶劣，加上严酷的战争环境，社会救济工作成为关系边区稳定与发展的重要内容。边区政府把“灾荒救济”作为各级政权施政纲领中的一项重要内容，制定救济的政策，采取各种措施。

首先，政府直接赈济。拨粮拨款，发放急赈。这是在遇到突发灾害、灾情严重的情况下，经常采用的主要方法之一，具体数目见表1。除此之外，边区政府还对灾民实行无利借贷，更多时候采取的还是以工代赈。以工代赈是一种最积极的赈济办法，其具体项目有开办工厂、修筑道路、兴修水利和开垦荒地等，兴办难民工厂。

其次，政府积极组织发动群众互助互济。1940年后互助互济成为救济灾荒的主要力量。方法有：鼓励变工队、扎工队等群众互助组织在灾荒中种旱田、修水利、开荒地以及进行抢种、补种等工作，通过增加生产解决灾荒；组织借粮借贷，动员存粮富户，在灾情紧急严重时，把所存的剩余粮食，由政府出面作保借予灾民，允许适当收取利息，此法有周济与调剂的作用；灾情严重时还采用募捐的方式救济灾民。值得一提的是新正三区模范党员张清益在本村雷庄首创建立义仓以救济贫民。其方法是通过村民开荒种义田，收获归义仓，或者在夏收之后自愿募捐收集公粮，由专门组织保管，在灾年或每年青黄不接之际借出，秋收后还本付息，歉收之年利息缓交。后来边区政府普遍推广建立义仓。群众间的互相调剂在救灾中发挥了很大作用。特别是在1946年春荒救济中，据不完全统计，互济粮数大约是政府拨的救济粮数4倍之多，成为了灾荒救济的绝对主导力量。

各边区在救灾救济实际工作中积极总结经验，创造了实行政府救济安置与群众互帮互济相结合，政府发放救灾救济物款与灾民生产自救相结合等的方法，取得了很大的成效。

2社会优抚。社会优抚是指政府部门依照法律规定，对特定对象通过优待、抚恤和安置，确保他们生活不低于当地群众生活水平，并带有褒扬性质的特殊社会保障制度。延安时期对优待和抚恤革命军人及其家属的工作是极为重视的。各根据地继承土地革命时期拥军优属的优良传统，制定了许多优抚的政策与法规，其主要内容包括以下几个方面。

首先，抚恤残废牺牲老病的工作。对于抗日军人在战斗中牺牲或在服务中病故、致残废者，享受边区政府抚恤。1938年5月，边区政府重新颁布了《关于残废牺牲老病等抚恤的规定》，1940年的《陕甘宁边区抚恤暂行办法》作了更为详细的规定，明确规定残废抚恤等级标准。牺牲将士由其主管部门首长填具详细证明表，对其家属一次发给抚恤金大洋20元，其家属依照优待规定继续办理。对于致残废者，规定不同残废标准，发给残废证书和抚恤金，其中一等残废每年发抚恤费大洋30元，二等残废每年20元，三等残废每年12元，四等残废（即临时残废）一次性发给抚恤金大洋10元。机关工作人员的残废标准照此执行，伤痛后须休养者，斟酌情形给休养费2元至5元。服务五年以上，年满45岁而退伍者，每年优待费5元，继续在红军中工作者每年给优待费10元。同时，颁发《各级抚恤委员会暂行组织章程》，明确规定各级抚恤委员会的组织机构、职权和编制等。

1942年边区政府又根据物价上涨幅度，对残疾金发放额度进行了调整，牺牲金增至每年每人200元，一等残废金增至每年每人100元。1944年9月，为避免边币贬值影响，又对抚恤金发放标准作了调整。1947年，边区遇到严重灾荒，财政困难，边区政府决定将贫苦烈属的抚恤金改为发放小米，一等伤残可以发放5斗小米。

其次，优待抗日军人和抗属。延安时期，各边区政府为鼓励官兵英勇杀敌，保家卫国，对军队官兵及其家属提供了各种优待，并制定了一系列条例、制度。优待抗日军人方面主要有：军人享受公家商店百分之一减价的优待；当必需品缺乏时有优先购买权；乘坐轮船、火车、汽车的费用由公家发给；因病需休养时，费用由公家供给。同时，政府还通过宣传抗日官兵保家卫国的英雄事迹，来提高抗日军人的社会地位。此外，保护抗日军人婚姻；建纪念碑、革命公墓纪念烈士。

优待抗属和遗族方面主要包括：一是改善抗属生活，提高抗属社会地位。陕甘宁边区按照先贫后富、先抗属后工属、公平合理的原则，从物质上的保障和精神上的安慰两方面给予优待。公有土地房屋、场所器具物品售卖时抗属有优先权；公营事业、公共机关雇佣招收员工时，抗属优先参加；公营商店及合作社之货物，抗属持优待证享受折价优惠等。开群众大会、看戏请抗属坐前排；重要节假日举行访问抗属活动，注意提高抗属社会地位。二是组织代耕队，帮助或代替抗日军人家属种地。代耕队的组织以乡为单位，乡设总队、行政村设分队、村设小组。农村的壮年男子均参加代耕队组织。代耕的实施， 确保抗属生活水平不低于当地一般人民的生活水平。这对改善抗工属及退伍军人的生活，稳定军心，激励士气乃至抗战的胜利起到了重要作用。

3社会保险。陕甘宁边区的社会保险保障对象主要是边区的工人，涉及工伤、失业、医疗、生育等内容。

保证工人充分就业。这是保障工人最低生活水平的基本途径。边区在强调保障工人生活、反对资方过分剥削的同时，允许资方盈利，要求工人遵守劳资契约和劳动纪律，通过严格解雇工人条件和兴办工业生产合作社、安置失业工人等实现工人就业保障。

工伤、医疗保险方面。 1940年边区政府对于工厂集体合同工人工伤医疗问题做出较为具体的规定：工人或学徒因病医治或住院者，医药费概由厂方负责，工资视病假长短按比例发给或停发，职工病愈时必须保存其工作地位；如其因病死亡，其家属无力埋葬者，应由厂方负责埋葬之，并据遗属情况酌量给予抚恤金；工人或学徒因公受重伤而不能工作，厂方除负责医药外，应发给其原有工资至病愈时为止，并由厂方酌给一定之保养费；工人因公受伤而致残废失去其一部分工作能力者，应分配其适当之轻便工作，保持其原有工资；失去全部工作能力者，除发给其半年之平均工资外，可享受抚恤；工人因公死亡者，厂方除负责埋葬外，要给予抚恤金。[2]

关于女工和生育保险。边区政府规定，妇女劳动者在生育子女期间应获得必要的休养和物质帮助，平时工作中应适当照顾。1940年底至1941年初，边区政府规定：凡边区工作人员中之孕妇，在产前一个月发产费35元，小产者发休养费15元；产妇可在产前休息一个月，产后休息一个半月，孕妇小产后休息一个月，身体有病者经医生批准酌量增加。休息期间发给产妇休养费10元；各级党政军的卫生治疗机关，均免费给孕母、产妇治病；女公务人员在经期中，给生理假3天、卫生费5角；各机关、团体、学校不得推却怀孕或携有婴儿的女工作人员，并得免除其参加重体力生产，对其工作效率也不能要求过高，其工作时间每日只能有4至6小时，且不妨碍其喂乳时间（每天上下午各2次，每次15分钟，计入工作时间）。[3]1942年、1943年又根据实际情况对规定作了调整。1942年4月颁布的《陕甘宁边区民政厅规定儿童妇女待遇办法》规定，孕妇生产时发给生产费50元，小产35元，生产前后休养两个月，休养期发休养费20元， 本单位并酌发大米、白面等营养品；根据实际需要，将孕妇每日工作时间延长至8小时，产妇分娩前后的休息时间缩短为2个月，女工给婴儿喂乳的时间改为每3小时1次，每次不得超过半小时。1943年，又增加了产妇休养期的2个月内，按小灶标准供给。这些规定，有效保障了妇幼阶层的权益。

4社会福利。陕甘宁边区的社会福利，主要包括儿童保育、兴办福利设施等。

1941年1月，陕甘宁边区政府做出了“关于保育儿童的决定”，对边区的儿童保育事项作了具体的规定：凡满周岁儿童经检查认为健康强壮者，发给奖励金2元；各党政军的卫生医疗机关，均应免费给儿童治病；对社会上贫穷无依靠之孤儿，得送附近托儿所抚养；对脱产工作人员子女，边区实行公家供给、抚养、教育制度，以解除他们的家庭顾虑；各机关、团体、学校，有婴儿五人以上者应设立托儿所，五人以下者可联合数单位共设托儿所；学龄儿童进保育小学、中学以及其它各类学校，1942年时收受少儿达345人。同时，边区政府根据年龄差别发给相应的保育费。1942年4月，边府民政厅制定了具体的“儿童妇女优待办法”，对儿童待遇规定得更详细。[4]

陕甘宁边区积极兴办公共福利设施，除建立托儿所、幼儿院外，还设立职业介绍所、学生疗养院、养老院、工人俱乐部、图书馆等适合不同年龄、不同人士需要的公共福利设施。此外，还向边区民众提供防疫和医疗服务。

三、延安时期社会保障的特点

边区政府从战时实际出发，依据财政状况，建立起独具特色的社会保障体系，具有十分鲜明的“战时社会保障”的特点。

1内嵌于社会经济政策的“战时社会保障”。若以现代社会保障的基本原则和标准考察，边区的社会保障称不上独立的、完全意义上的社会保障，它只是边区特殊政权在特定时期所采取的特别的社会经济政策的一个组成部分。首先，它是内嵌于经济政策之中的。从履行主要社会保障职能的政府机构——民政厅来看，它实际上是一个职能繁杂的综合性部门，掌理选举、干部任免、土地、警察、禁烟禁毒等多项事务，赈灾、抚恤、保育及其他社会救助事务只是其众多职能之一。其次，从有关社会保障的政策、法令来看，只有一部分条例可算得上是专门的社会保障法规，有相当部分关于社会保障的内容包含在有关的大政方针、部门条例、训令指示及会议文件之中。除此之外，还有一部分社会经济政策也属于社会保障，如简政节约政策、生产自救政策、保障人权政策等，这些政策和法令事实上是对社会保障制度的替代性安排。

2体现了一切服从抗战的原则。一方面，在抗战的特殊形势下，社会优抚这种特殊的社会保障制度被提升到了极为重要的位置。边区《施政纲领》将“优抗”作为重要的内容，先后颁布的条例、规定的数目之多远远超过了其他方面的保障。抗战时期的社会优抚不仅仅对军人及其家属进行优待、抚恤，而且关涉抗日兵员补充和部队战斗力提高。另一方面，抗战时期的社会保障时时贯穿着中国共产党的抗日民族统一战线精神。《施政纲领》明确指出要保证一切抗日人民——“地主、农民、资本家、知识分子、商人等”之“人权财权政权地权”及其他各项权利。社会救济并不限于贫民，规定“若个别地主因交出上项土地而无法生活者，得由政府酌予救济”；社会优抚对象除了八路军、新四军官兵之外，尚包括一切抗日军队及一切不愿参加新四军之地方武装与反正伪军及其家属，对这些军队“只要坚决抗战并不破坏团结者，应一律予以最诚恳的帮助”；“对在战争中被俘之敌伪军官兵人员，不问情况如何，一律施以优待”；加强优待抗日军人家属的工作，“务使一切友军在边区的家庭得到物质上的保障与精神上的安慰”。在改善工人待遇的运动中， 既实行10小时工作制、提高工人工资等，又要考虑企业的承受能力；在强调保障工人生活的同时，又提倡“合理负担”的原则。在社会福利方面，提出了“党外人士在政权中的薪水、公粮、津贴与制度，亦容许有特殊的规定”的原则。[5]

3多主体、多途径、低水平、广覆盖的社会保障。所谓多主体，指的是当时社会保障全部由政府包下来是不现实的，主要靠全民的互助。如社会救济中群众互济是非常重要的；社会优抚中的代耕，群众的作用更突出。所谓多途径是指资金多源性。中央苏区时，社会保障基金主要是由苏维埃政府拨款和企业缴纳的基金组成，仅有少量苏区内部的捐款。而陕甘宁边区在1937年7月至1940年10月外部环境宽松的情况下，社会保障基金中除边区政府的拨款、企业缴纳的资金外，还有国民政府的救济等专项划拨资金，海外华侨、国统区进步人士的捐助等。社会保障基金的筹集更加灵活，筹资方式呈多样化趋势。1940年底以后边区社会保障的基金外源断绝，主要靠自力更生。所谓低水平，主要体现在两个方面：其一，抚恤也好、救济也好，绝对量都不大；其二，不是政府全包下来，而是更多地强调社会互助和个人生产自助从而保证达到普通人的生活水平。动员社会力量提供保障，是边区社会保障中最出色之举，而其中又以组织代耕队帮助抗属耕耘收获最为突出，然而即使代耕也是以普通生活标准为限的。所谓广覆盖，主要体现在三个方面：其一，社会保障的内容上，一般社会保障所包括的社会保险、社会救济、社会优抚、社会福利等基本内容，边区的社会保障都已涵括。其二，从保障范围来看，中央苏区主要强调物质保障，而陕甘宁边区在此基础上，提出从精神上给予安慰的要求，并建立部分必要的服务设施，保障范围进一步扩大。其三，在社会保障的对象上，社会保险的对象主要为边区的工人；社会救济的对象主要是灾难民；社会优抚的对象主要是抗日军烈属、残废退役军人等；社会福利的主要受益者是儿童、老人和公职人员中的知识分子，基本覆盖了各个方面的人员。

延安时期，中共中央制定颁布的一系列关于社会保障的政策、条例和法规，建立起了独具特色的革命战争时期社会保障体系。这些社会保障措施的贯彻实施，赢得了民心，形成和谐的军民关系，奠定了抗日战争和解放战争胜利的基石。

参考文献：

[1]邓小平文选（第1卷）[M].人民出版社，1994∶2.

[2]中华全国总工会中国职工运动史研究室.中国工会历史文献（1937.7-1945.8）[G].北京：工人出版社，1958∶167-168.

[3]陕西省档案馆，陕西省社会科学院 .陕甘宁边区政府文件选编（第3辑）[G].档案出版社，1991∶35.

[4]儿童妇女待遇办法[N].解放日报，1942-04-25.

[5]华中局关于改造鄂豫边区根据地内政权机构的指示[Z]//鄂豫边区革命史资料编辑部.鄂豫边区抗日根据地历史资料（第三辑）.1984.

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