食品安全监管中存在的权责问题及其化解方式

徐信贵

〔摘要〕 近年来，食品安全问题困扰着中华大地，其中的重要原因之一是食品安全监管存在问题，“一把手”影响下的“权责一致”处于困境，纵向分权有时导致“权责失衡”， 横向职责分工不合理形成权责碎片化， “行政自由决定”下出现权力“打酱油”现象。“权力至上”的文化基因、“有权无责”的立法隐患以及权力运行的“问责漏洞”造就了监管权力与监管责任之间的分离。可通过官德塑造、立法构造以及问责完善等方式实现食品安全监管的“权责一体化”。

〔关键词〕 食品安全监管，权责问题，权责一致，行政问责

困扰中华大地的食品安全问题既是生产经营者的道德问题，亦是“权责”问题。在服务行政的社会背景下，任何食品安全事件均是行政权力失职的附带后果，而食品安全事件频繁发生所凸显的正是监管中的权责两相背离、失衡、碎片化及“打酱油”等问题。从2008年的“毒奶粉事件”到2012年的山东“速成鸡”事件，权力与责任这对“夫妻”似乎总处于“感情破裂”的状态。若不能对其进行有效矫正，食品安全问题就无法得到真正解决。

一、食品安全监管中存在的权责问题

“权责一致”通俗表述就是每个人都应该为自己的行为负责。马克思曾说过：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域。” 〔1 〕 （P16-17 ）法律责任分配的事实依据即是人的行为，当然这是理论层面或理想状态。实践中的“有权无责”和“有责无权”现象却是管理学中的一个永恒话题。这种现象亦广泛存在于食品安全的监管工作之中。

（一）“一把手”影响下“权责一致”的困境。虽然一把手“五个不直接分管”（ 不直接分管人事、财务、工程项目建设、物资采购、行政审批等五项工作）渐成趋势，但在实际工作中，一把手仍处于核心地位，“一把手说了算”的情况并未发生根本性改变。公务员“忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令”的基本义务逐渐演变成“为领导服务”，“一把手依赖症”日益突出。“一把手依赖症”使得原有的权责机制变得日益模糊，影响政府部门提供社会管理和公共服务的能力。在食品安全监管的实践中，“权责”在“一把手”的影响下会出现权责分离的状态。根据我国现行的食品安全监管机制，有关食品安全的行政决策通常是由“一把手”决定，但根据我国《食品安全法》的规定，违法决策的责任最终会在分管领导身上。《食品安全法》第95条规定：违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。这种权责失衡状态在一定程度上影响了食品安全监管的实际效果。

（二）纵向分权的“权责失衡”。“权力理性”会使食品安全监督管理权力的纵向体系出现事实上的失衡状态。根据《食品安全法》第4、5条规定，我国在食品安全监管方面已经形成了在中央以国务院卫生行政部门主导的，在地方以各级人民政府为主轴的“央地共治”的多层级监管体系。不仅省级人民政府、地市级人民政府、县级人民政府具有食品安全监督职权，而且各级人民政府的有关部门亦要在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。食品安全监督管理权力的纵向分配在提高食品安全监督管理密度的同时，亦可能形成权责的“事实上失衡”状态。在食品安全监督管理的纵向权力体系中，食品安全监督管理活动的开展亦会受到“权力理性”的制约。权力的拥有者在“理性经济人”的影响下必然追求自身利益的最大化，最终可能会形成一种上下级部门想方设法“避责”的状态。例如，有些上级部门为了规避责任会把食品安全监督管理的“重要职责”转托至下级部门，而下级部门则会“见招拆招”，极尽“请示报告”之能事，事事都征询上级部门的意见，以消极履职的方式推诿食品安全监督管理责任。

（三）横向分工的权责碎片化。权力主体的多元化会造成权责的碎片化问题。横向职责分工不合理，会形成“有事不管，有利争管”的权责真空局面。“食品安全治理的‘碎片化是现代公共事务治理中具有一定普遍性的问题，这一问题是21世纪公共事务治理中遭遇的一种普遍性困境”。〔2 〕根据我国《食品安全法》第5条的规定，食品安全监督管理职责分属于卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门。“现有监管体系为产业、质量、卫生、商业等多个部门所分割，形成了同一種食品，同一环节的监管职能为多个监管机构所分割，但部门间责任又划分不清。” 〔3 〕 虽然2013年通过国务院大部制改革组建了国家食品药品监督管理总局，在形式上结束了“多部门分段综合管理模式”，实现从田间地头到百姓餐桌的一条线管理，但是卫生防疫部门、农业部门、工商部门、城市管理部门仍然对食品的生产、运输、销售活动具有行政管理权，实践中食品安全监管权责边界的交错、交叉和相互挤占现象仍然不同程度地存在，监管盲点并未完全清除，例如农贸市场中家禽家畜幼崽、自产鸡鸭鹅蛋、菜籽幼苗等商品是交叉监管下的盲区，一旦出现问题，如何确定责任则变得异常困难。

（四）“行政自由决定”下的权力“打酱油”现象。虽然《食品安全法》明确规定：“县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观”，但行政机关在具体决策中存有自由活动的空间。“行政自由决定”一方面源于立法机关的授权，即行政裁量权，“行政经法律之授权，于法律之构成要件实现时，得决定是否使有关法律效果发生，或选择发生何种法律效果”；〔4 〕 （P177 ）另一方面源于“风险”、“初级”、“较高程度”、“专家”等模糊性概念的解释适用权。在食品安全监管中，“行政自由决定”的存在可能会诱发权力“打酱油”（网络语言：不管事）现象。特别是在食品安全的信息公开工作中，行政机关可能会出现“选择性失明”，对风险“视而不见”，隐匿或延迟发布关系社会大众食品安全的信息。从某种意义上说，食品安全事件所造成的恶性后果与“行政自由决定”下的权力“打酱油”之间存在因果关系。

二、存在权责问题的原因

生产经营者的逐利性是食品安全问题的内生性因素，食品安全监管中的权责问题则是食品安全问题的外生性因素。在现代法治社会，行政机关的权力与职责是紧密相连、密不可分的。食品安全监管领域中的权责问题源于我国的传统政治文化基因。食品安全监管的立法缺陷和问责漏洞是导致权责问题的直接原因。

（一）“权力至上”的文化基因。权力运行与社会政治文化之间存在一种内在关联关系，权力的实际使用状况会促進某种社会政治文化的形成，而权力的运行又必然会受到特定国家和地区的社会政治文化的影响。传统东亚社会的封建专制文化孕育了“权力至上”的文化基因。“权力本位”的社会传统和权力“逃避责任”的习性决定了责任不是权力的“对手”。当“责任”与“权力”两相冲突时，责任往往要败下阵来。当然，在现代社会，“权力也会作恶”已经成为一种社会共识，但由于“权力至上”的“余威”尚存，食品安全监管过程中权力与责任亦不可避免会出现两相分离的情形。这突出表现在以下三个方面：一是食品安全监管对上不对下。监管部门在获取食品安全风险信息后，在第一时间内并不是告知社会大众，而是及时上报其上级部门。有的地方政府甚至为了保护地方政绩和局部利益，置国家和人民的利益于不顾，阻挠食品安全风险信息的发布，三鹿毒奶粉事件就是一个典型案例。在法院的审理中，三鹿集团的管理人员承认公司最早接收到投诉的时间是在2007年底。〔5 〕但在2008年9月之前，政府部门对奶粉问题并未向社会发布任何警示信息，直到2008年9月11日卫生部才表示：高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染。〔6 〕二是食品安全监管过分强化行政管理色彩，社会参与不足，民众很难真正参与到食品安全的立法、执法和司法工作中。在食品安全的立法中，民众的话语权不充分；在执法工作中，许多地方尚未建立食品安全协管员制度，在有协管队伍的地方，协管员的选取工作不够透明；在行政问责程序中，社会大众不是问责的启动主体。食品安全监管的社会参与不足会诱发权责分离现象，即让社会大众为公权力部门的食品安全决策失误埋单。三是权力至上的滥权现象。一些生产经营者千方百计地与食品监管者形成利益同盟，共同谋取非法利益；而一些食品监管者为了利益则放弃监管责任。此外，一些地方政府为了增加税收和罚款，滥用权力，采取“放水养鱼”或选择性执法的方式，姑息纵容食品安全违法行为。

（二）“有权无责”的立法隐患。“有职必有责、权责相统一”的原则虽然一直被强调，但该原则在一些立法中并没有得到全面地“贯彻”，在食品安全监管的问题上存在“有权无责”的立法隐患。一方面我国的《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确规定：行政事实行为不属于行政诉讼的受案范围。换言之，行政事实行为不具有可诉性。在食品安全监管中，食品安全风险警示行为通常被视为行政事实行为。按照现行法律的规定，对于行政机关的风险警示不作为以及风险警示侵权行为，行政相对人无法通过行政诉讼获得相应救济。另一方面，我国的立法中还存在法律规定不够明确清晰的问题，特别是食品安全立法中的“不确定性法律概念”大量存在，例如，“《食品安全法》多用‘可能一词描述风险难以确定的状态，共有八条使用了‘可能一词，与该法配套的《食品安全法实施条例》有七条使用了‘可能一词”，〔7 〕这就为“有权无责”问题埋下了立法隐患，为行政机关逃避责任创造了条件。

（三）“权力运行”的问责漏洞。行政问责是实现权责统一的制度性保障。作为一种内部监督与责任追究制度，食品安全的行政问责制度还存在一些漏洞。一是“问下不问上”。目前，行政机关内部的上级对下级的“同体问责”仍然是食品安全行政问责的主流形式。发生食品安全事件后，被问责的对象通常是地方领导或下级单位的人员，而履行食品安全监管职责的中央部门或上级单位很少出现被问责的情况。二是 “问错不问不作为”。食品安全行政问责主要是针对滥用职权和违法行政的行为，食品安全监管中的行政不作为或行政怠惰往往不在问责的范围之内。三是“问大不问小”。食品安全行政问责往往针对重大食品安全事件，对于小规模的食品安全事件缺少问责监督环节。这导致监管部门对小规模的食品安全事件极不重视。实践中，食品安全监管部门的工作人员以“麻木作答”的方式敷衍小餐饮食品安全投诉者。四是“问而不责”。重大食品安全事故发生后，所问之“责”与行政决策失误所造成的严重后果不相称。有的食品安全行政问责甚至异化成了责任人员的“带薪休假”，“高度问责，低调复出”的现象仍然较为普遍存在。这些问责漏洞大大 弱化了行政问责的实际效果。

三、问题的化解方式

食品安全监管部门依法实施行政管理，必须对自己的职权行为负责。如果食品安全监管部门只行使职权而不承担责任，那么食品安全监管效果将无法得到保证，食品安全监管机关不履行其法定职责或违法、不当行使其职权情况必然发生。为了避免和克服食品安全监管中的权责两相背离的现象，应通过官德塑造、立法构造以及问责完善等方式实现食品安全监管的“权责一体化”。

（一）权责统一的官德塑造。法律与道德作为两种不同的社会规范体系共同构成了一个整体意义上的社会调控机制，成为维护社会秩序的基本力量。“权责统一”在形式上是一个法律问题，但在本质上是一个道德问题。从某种意义上说，“官德”建设是保障“权责统一”的关键。任何一部法律都不可避免地会存在漏洞，具有食品安全监管权力的主要领导及工作人员如果内心没有责任意识，没有“服膺法治统治”的现代性官德，再完备、精致的立法规定也会被灵活规避或在事实上废止。通过官德建设破解食品安全监管中的“权责不一致”的难题，需要重点做好以下几个方面的工作：一是创新干部教育培训内容，开设“食品安全监管权力与责任”专题，将建立权力与责任的辩证关系作为“官德”教育的核心内容，从而塑造食品安全监管主体的责任意识；二是通过设置食品安全监管的权责考评指标，探索具有可操作性的“食品安全监管权责意识”的评议标准，并加强对考评结果的运用，将食品安全纳入政绩考核，实行重大食品安全事故“一票否决”制；三是加强道德自律机制建设，通过食品安全监管的正反面案例宣传，促进食品安全监管部门工作人员形成对监管权力的敬畏感，从而认真对待手中的权力，并将其化为沉甸甸的责任。

（二）权责相称的立法构造。“立法是法治的前提，是用成文法形式来表现正义、理性或自然法精神，其基本意图是谋求公共福利、保障人的天赋权利、为人们提供行为准则，抑制人类存在的自私、损人、残暴、不正义，也抑制政府使其依法行使职权”。〔8 〕 （P9 ） 立法是保证权责一致的首要法治环节。食品安全监管中权责问题的出现是立法缺陷下的權力惯性使然。若要实现权责相称，当前的立法工作必须回应先前立法规定中“有权无责”现象。立法消除“有权无责”的手段大致有两种：一是在食品安全的实体法中合理分配各监督主体的权力，提高权责的清晰度；法律条款中涉及权责的部分尽可能地避免模糊性概念的出现，从而在立法中确保让“权力清单”为“责任清单”埋单。二是通过程序立法工作促进食品安全监督主体的权责相称。扩大行政诉讼受案范围，将食品安全监管中的抽象行政行为以及行政事实行为纳入司法审查的范围；同时，合理设置食品安全监管中公众的事前参与、执法参与和事后监督程序。在立法环节，通过听证会、座谈会、咨询会等方式吸纳人民群众对食品安全立法的意见和建议；在执法过程中，建立公众参与机制，通过随机抽取方式，让有意愿的公众代表参与食品安全执法工作，从而预防食品安全监管中的权力滥用、监管不力以及权力“跑江湖 ”的“猫鼠同盟”现象；在事后监督方面，通过建立健全食品安全社会监督制度体系和司法监督制度确保各食品安全监管主体的事权分明、权责对称以及全面履职。

（三）权责一致的问责倒逼。法治政府必然是一个责任型政府，从某种意义上说，权责的一致性有赖于责任机制的合理构造， 一个良好的问责机制会对“权责一致”形成倒逼效应，保证权力与责任“永结同心”。如前所述，我国的食品安全问责机制还存在一些问题。如果要全面释放问责的倒逼威力，就必须从以下几个方面完善食品安全行政问责机制：一是将食品安全监管责任问责的“体内批评”的“单核”模式转化为“体内批评与体外跟进相结合”的“双核”模式，将人大、政协、新闻媒体以及普通公民纳入问责主体的范围。二是扩大食品安全监管责任问责的范围，合理构造问责中的“央地关系”，对上级单位以及中央职能部门的问责应常态化，使其所承担的责任与其所掌握的权力相匹配。同时加大对食品安全监管行政不作为、行政怠惰行为以及小规模的食品安全事件的问责力度，按照所造成的不良后果或社会影响，对食品安全监管工作中的失职渎职、慢作为、不作为等行为相关责任人问责。三是进一步明晰食品安全监管的“责行”对应性关系。制定食品安全监管责任问责的具体标准，引入第三方评价机制确定“大事小事”、“谁的责任”、“责任大小”，监管责任追究实施倒推机制。从隐患或事故产生的环节追根溯源，相应追究食品农产品、食品生产、加工、流通、消费等相关监管部门的责任；区分领导责任与直接责任，政府主要负责人、食品安全监管职责部门主要负责人、分管负责人对本地、本部门食品安全工作分别承担重要领导责任和主要领导责任，直接从事食品安全监管的工作人员承担直接责任。四是规范食品安全监管责任问责官员的复出行为。细化食品安全问责官员复出的实体性条件，区分问责事由，对因官商共谋、能力欠缺、主观故意、重大过失等原因而被问责的食品安全监管机关的官员原则上不允许复出；规范问责官员的复出程序，增加食品安全监管部门官员复出的公众参与环节，邀请本地民众对官员复出进行公开评议，同时对官员复出信息进行提前公示，对公示期内民众意见较大的官员暂缓复出；严格食品安全问责官员复出的时间和任职事宜，例如在行政立法或党内法规中明确规定：因重大食品安全事件而被问责的官员五年内不得重新担任与原职务性质类似、级别相当的领导职务。

参考文献：

〔1〕马克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1956.

〔2〕颜海娜.我国食品安全监管体制改革——基于整体政府理论的分析〔J〕.学术研究，2010（5）.

〔3〕王耀忠.食品安全监管的横向和纵向配置——食品安全监管的国际比较与启示〔J〕.中国工业经济，2005（12）.

〔4〕陈 敏.行政法总论 〔M〕.台北：台湾新学林出版有限公司，2007.

〔5〕新华视点：是谁打倒了“三鹿”〔N〕.桂林晚报，2008-12-29.

〔6〕卢 斌.家有“结石宝宝”〔N〕.南方都市报，2009-09-09.

〔7〕邓 纲，曾 静.风险的不确定性与我国食品安全法律制度的完善〔J〕.经济法论坛，2012（9）.

〔8〕周旺生.立法学〔M〕.北京：法律出版社，2004.

责任编辑 周 荣