广州市食品安全监管的对策研究

叶其蓝

摘 要：以食品安全问题的产生根源为基本依据，运用调研和分析法，契合广州市的实际，立足源头，从法规、标准、技术、执法、奖惩、风险评估、宣传教育机制诸方面，较系统地提出了具可操作性的食品安全监管应对策略，为广州市开展食品安全监管提供有价值的决策参考。

关键词：食品安全；食品安全监管；风险评估；追溯技术系统；对策研究

中图分类号：X956 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）03-0073-06

一、背景、现状与问题

世界卫生组织对食品安全的定义是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全涉及千家万户，涉及到每一个人，涉及到大家的身体健康。世界各国重视食品安全，发达国家为确保食品安全施以重典。我国近年加大了食品安全的保障力度，国家层面的法律相继出台并实施。近年来，广州食品质量安全朝好的方向发展，人们对食品的放心程度有所提升，但食品的质量安全仍是群众不得不关心的重大问题。由于种种主观和客观因素，这些年，食品安全事件时有发生，从鲮鱼罐头的孔雀石绿事件到毒豇豆事件；从瘦肉精、多宝鱼、红心鸭蛋事件，到绵绵不绝的三聚氰胺毒奶粉事件；从毒生姜事件，到镉毒大米、病死猪事件；还有最近的卤鸭脖亚硝酸盐中毒事件[1]等等，对广大人民群众的健康造成了损害，人们对食品安全产生了信心危机。2013年5月16日，广州市食药监管局在抽检的大米中，竟然发现有44%批次大米的重金属——镉含量超标[2]。从发生的食品安全事件看出，广州市食品安全监管体系还不健全，还不到位，还有很长的路要走。

对监管/标准机构、食品/餐饮企业、农贸市场等多单位开展的多层次调研结果来看，广州市食品质量安全及其监管情况，总的来说还是比较好的。特别是城市中心区的大型食品企业、大型餐饮企业、大型农贸市场、食品超市，其食品质量安全基本能得到保证。但食品小作坊、流动摊贩、低档快餐店、不规范的食品批发市场、地下食品企业、偏远农贸市场，食品安全情况堪忧，基层监管力量较薄弱、不到位，食品安全事件时有发生。比如：2014年9月16日，8名路人先后在广州梅花园地铁口，食用流动小贩的卤鸭脖，遭致亚硝酸盐中毒，心跳加速，舌头嘴唇变紫发黑！紧急送医，其中一名重症患者，送晚10分钟就没命了！[1]广州市食品安全的地方法规仍有待完善，日常监管的人力、物力、财力仍然明显偏弱，根本无法监管到位。

从广州食品监督抽查结果看，食品合格率仍然偏低，生产领域食品合格率维持在90%左右，流通领域食品抽查平均合格率为80%左右。尤其是凉拌菜，令人担忧，还有病死禽畜加工食品、违规使用食品添加剂问题较为严重。在相当范围内，农业种植、养殖业源头污染仍比较严重，特别是分散农户的无规模种植、违规使用农药情况仍然存在。缺乏组织化程度的种养业，增加了产品溯源的难度。据调查，种养产品的农残、药残不合格率超过5%，市民对食品安全状况满意度偏低。目前，广州市食品安全监管的问题主要包括：

（一）监管职能交叉

一是食品生产企业的卫生监督，卫生部门与质监部门都可依据各自的法律法规予以管理；二是食品经营场所，如饭店、面包店等，卫生部门与工商部门出现职能交叉；三是无证生产的食品加工点，质监部门和工商部门亦出现职能交叉[3]。

（二）监管出现缺位

一是简单地将食品监管分为生产和流通两个领域，部分与老百姓生活息息相关的领域没有涵盖，如流动食品小摊贩；二是食用农产品生产环境的监管范围有限，仅限于食用农产品生产基地环境状况及污染防治的监督管理，对农民散户种养农产品的环境状况及污染防治情况基本没有监管；三是部门之间的执法缺乏协同性，执法未能涵盖全部的食品生产流通环节，有时会因为监管部门职责不到位和缺乏明确界定，缺乏权威法规和部门，出现重复执法或无人执法的尴尬。

（三）监管的奖惩力度不够

广州市在食品安全方面，存在违法犯罪实际发生的多而受到法律处罚的少，案件受到行政处罚的多而受到刑事处罚的少等现象。在众多的食品安全事件中，对于渎职或滥用职权甚至充当保护伞的政府公职人员，处罚少或者不够狠，鲜有对违法公职人员追究刑事责任的，这样更使得不法食品企业和个人有了生存空间，贻害社会。另外，对于坚持守法经营食品企业缺乏激励奖励机制。

（四）食品流动摊贩和小作坊疏于监管

食品小作坊大多不具备食品生产、安全和人员条件，多数处于“三无”状态。食品流动摊贩（“路边摊”）可谓监管盲点，安全卫生更是隐患多多，占道经营，污染环境，阻碍交通，令入室食品经营者生意大减。更有甚者，流动食品摊贩（“食品走鬼”）与城管达成默契，互谋利益，前者成了道路中相对固定的占道经营者，城管则视而不见，根本不管。9.16亚硝酸中毒事件说明了这一点。

二、食品安全问题发生根源和监管思路

（一）赋予企业天职而法不全则留祸根

企业的根本目标是追求利润，企业赚钱，天经地义。但是极少数昧着良心的食品企业或个人，面对食品竞争白热化局面，为了降低成本，实现利益最大化，利用监管盲点和死角，铤而走险，做出违法害人行为，在食品中添加对人体有毒有害的添加剂（物），使用不符合安全卫生的工艺技术，导致食品安全事件屡屡发生，对百姓健康和生命造成严重威胁。

（二）监管者失德失管

政府监管部门（人员）本该是黑心食品企业的克星，但由于对监管人员的监管不力，极个别利欲熏心的公职人员，利用监管权力寻租，或经不起诱惑，为黑心食品企业充当保护伞或不作为，使得黑心食品企业胆大妄为，使本不该发生的食品安全事件也接二连三发生。

（三）风险评估水平、力量制约

除了人为的因素，还有一些食品安全问题是由于我们对食品安全卫生的认识和科研水平所限，以及食品安全风险评估水平/力量所限引起的。这也应该是我们今后重点研究的内容和方向之一。

（四）食品安全科普教育不到位

一方面，由于科普教育不到位，普通百姓未能充分认识食品安全问题的方方面面，难以对食品的安全问题合理把握；另一方面，由于过分渲染，使得相当部分平民百姓谈食品安全色变，引起不必要的恐慌。

（五）监管理念和思路

食品安全问题发生的根源，决定了食品安全及其监管应该是长抓不懈的工作和任务，而且必须从制度、法律、标准、技术、监管、风险评估、宣传教育诸多方面，形成全方位食品安全监管的长效机制。还需要强调的是，即使形成了有效的监管机制也是阶段性的，不是一劳永逸的，必须是动态的、与时俱进的。因为人们对食品的需求在不断变化，食品生产环境也在不断变化，人们的食品消费观念和行为也在不断变化。

广州市须根据上位法《中华人民共和国食品安全法》[4]、《中华人民共和国农产品质量安全法》[5]及相关法律，制定和推行契合本地实际的配套性地方食品安全法规，使市级、区级及各街道形成一个有机整体，对食品安全进行全方位的监管，不留空缺和死角，加大人力物力财力的常规监管投入，各监管部门协同作战，形成合力，立足生产源头，重点打击地下食品企业、地下作坊、无证食品餐饮企业（店），加大食品安全的奖惩力度，努力让全广州的所有人都能吃上完全放心、安全的食品。具体应对策略如下所述。

三、应对策略

（一）切实从食品生产源头抓食品安全

1.建立植物类食用农产品安全生产环境和生产方式

一是提升种植业组织化程度和标准化、安全化生产水平。依据市场化要求，将小规模分散经营的农户转变成适度规模的农业经营主体，如家庭农场。将区域内经营主体统筹在组织化程度较高的农业合作社组织中，使分散的土地、资金和劳动力等生产要素在较大范围和较高层面上有效结合，通过宣传、培训、引导等方式方法，实现生产技术标准化、用药安全化、农药减量化、经营适度规模化、产品品牌化，实施生产的全程控制和产品的可追溯。

二是对于不能实现完全组织化的果园、菜园等种植园及分散农户，采取免费无偿登记入册办法，每个果园菜园等种植园都有种植园证，从而实现产品可追溯。如果是外地人承包当地种植园区，也要依据承包合约，登记入册，做到产品质量安全可追溯，一旦产品出现质量安全问题，追究生产责任人。

三是规范农业生产资料部门、农药化肥店的经营行为，严禁售卖剧毒农药，由农业执法部门严厉查处不法行为，对故意违法者停业整顿，乃至吊销营业执照，逐出农资行业，并追究法律刑事责任。

2.建设动物类食用农产品生产加工安全环境

对区域内养殖户，包括本地和外地养殖户所生产经营的动物养殖场、水产养殖场同样进行登记入册，建立台账，归入档案，实现产品安全可追溯。由相关组织和机构，对养殖户定期开展安全生产使用兽药、饲料、添加剂的技术培训，引导生产者安全合理地用药、用料、用农业投入品。

3.建立食品加工的安全生产环境和安全管理体系

一是严格按安全卫生规范建厂和食品加工基地，做到每个生产环境和生产环节都符合安全卫生要求。

二是对于食品企业，提倡或强制施行食品安全管理体系，如ISO22000食品安全管理体系、HACCP管理体系、GMP管理规范等。

三是定期开展食品法规培训和食品安全生产工艺技术培训，包括企业自我培训和监管部门对企业的不定期培训。

四是安排政府监管人员，对大型骨干食品餐饮企业，长期驻点，按照法规和规范，全程不间断监管检查食品安全生产情况，确保食品质量安全和卫生，将不合格食品阻挡在出厂前，并且对监管人员实行定期轮换制度，对监管优秀人员予以奖励，对不称职的监管核查人员予以撤换，对参与企业不法行为的监管公职人员，追究法律责任。对中小型食品企业，随机突击检查生产环境，随机检测产品。

4.加快建立食用农产品安全全程追溯和评价技术系统

在政府的支持下，企业和涉农院校、研究所协同合作，立足源头，借助互联网，设计应用于各类食用农产品安全全程网络追溯和评价技术系统，由点到面，逐步覆盖全市，从源头上提高食用农产品质量安全水平。整个追溯和评价技术系统的研究从信息采集、信息处理、信息服务三个层面对整体架构进行分解，并将追溯链上各个环节进行编码，设计出以批次为核心的质量安全跟踪与追溯编码体系，把生产过程的信息通过各个环节连接起来，下一环节包含上一环节的信息。通过这些批次号，可方便进行追溯。技术系统示意图如图1所示：

图1 食用农产品安全网络追溯技术系统示意图

（二）健全和完善地方食品安全法律法规

《食品安全法》自2009年以来已经正式施行多年，但是食品安全基本法不能解决食品安全领域的所有问题，而且《食品安全法》许多条款都是原则性的、笼统的，有待广州市政府和职能部门制定配套的法律规章，使其更具有可操作性和针对性。

譬如：《食品安全法》第二十九条明确指出，食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。因此，广州市可根据上述要求，针对广州食品生产加工小作坊多、食品摊贩流动性大而多、影响人群面较广的特点，制定操作性强的《广州市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，并制订配套的实施细则，规范作坊和摊贩的生产、经营行为，保障食品消费者的健康。

（三）构建健全完整的食品、食用农产品质量安全标准体系

根据“必要、可行、配套、全面、系统”的原则，进一步健全和完善食品、食用农产品，特别是食用农产品的质量安全标准，使质量安全标准涵盖产前、产中、产后、加工、物流全过程，形成科学系统的食品、食用农产品质量安全标准体系。

一是高度重视，加强领导，大力扶持。

二是切实做好食品、食用农产品质量安全标准的制（修）订工作。

三是加强食品、食用农产品质量安全标准体系的科研与开发工作。

四是抓好食品和食用农产品质量安全标准推广体系建设。

（四）建立健全、完善的食品安全监管体制机制

1.根据《广东省人民政府关于改革完善市县食品药品监督管理体制的指导意见》（粤府〔2013〕85号），建立权威、独立建制、直接受市长领导的综合执法/协调机构，推行明确分工及目标管理责任制，加快优化和完善广州食品安全监管组织结构。

2.全面而扎实地推行食品质量安全市场准入制度。要对批发市场、超市、各类农贸市场的食品、食用农产品全面实行市场准入制度，建立进、出货物台账，建立产品的可溯源制度，并逐步实现互联网化。

3.建立全方位食品安全技术支持系统和监管共享网络。整合优化食品质量安全检测机构，建立共享式检测信息资源数据库，培育有公信力的社会检测机构。

4.健全和完善广州市区级和镇级基层管理体系。将监管的重心前移，人员力量配置前移，特别是加强乡镇一级的农产品质量安全生产的监管，加大对基层人财物的投入力度，加强基层执法监督人员的专业知识及相关法律法规知识、执法能力的提升。加强基层执法监督人员的专业培训力度。提升基层农产品质量安全生产监管员的监管能力。根据广东省政府85号文的精神，加强和充实镇级监管力量，配足执法人员，实行严格管理，确保监管不留死角。

（五）构建较为完善的食品安全科普宣传教育机制

1.加强食品监管部门的领导、协调作用

围绕食品安全工作的重点，积极协调宣传主管部门，制定食品安全宣传报道工作计划。积极协调教育行政部门，将食品安全知识列入学校健康教育内容，指导学校开展食品安全知识教育。加强与相关部门、行业组织、协会、新闻媒体之间的沟通协调，注重发挥行业组织、企业、科研教育机构和消费者的参与作用。加强和规范食品安全的宣传报道工作。

2.形成全方位的宣传教育体系

根据不同宣传对象的特点，整合资源，利用多种途径，采取开辟媒体专栏、征文比赛、知识竞赛、举办展览、制作工艺广告、制作专题节目、讲座答疑、问卷调查、网上交流、“科普周”宣传等多种方式，面向社会开展多层次的食品安全宣传教育活动，提高宣传的针对性和有效性。比如：在广州电视台开辟食品安全天地栏目，主要内容可包括“食品安全专家栏”、“食品安全知多少”、“安全烹饪”、“安全食品话你知”等。积极构建网络宣传平台，充分发挥新闻媒体的作用，加大舆论宣传力度，及时发布食品安全方面的权威信息，积极有效地引导社会舆论，维护社会公共利益、企业合法权益和广大消费者的切身利益。

3.建设多元化食品安全宣传教育队伍

发挥行业组织和专家的作用，通过对食品监管人员、企业经营管理者、社区工作人员和教师进行食品安全知识培训，着力培养专兼职结合的食品安全宣传教育队伍，同时积极鼓励相关专业的高等学校学生加入食品安全教育的志愿者队伍，开展社会实践。

（六）加强对食品质量安全的风险评估

1.成立广州市食品安全风险评估中心

结合“食在广州”的城市特点，组建市本级“食品安全风险评估中心”，成立由农业、食品、营养、医学、卫生等方面权威专家组成的“广州食品安全风险评估专家委员会”，制订食品安全风险评估章程，拨出专款，专家和机构遵循科学、透明、个案处理的原则，依章依规对食品、食品添加剂中可能造成人体健康的不良影响进行科学评估。比如：经反复油炸甚至“变黑的食用油”、艳丽鲜红的叉烧、食盐中添加的亚铁氰化钾（遇酸反应）、无根豆芽、过分鲜黄色的香蕉、煲5小时以上的老火靓汤、各种各样毒性不确切的食品添加剂，还有尚未批准商业化生产的转基因抗虫水稻、其他常见转基因食品等等。

2.对全市食品安全情况进行总体评估

由评估中心负责分析评估全市食品安全形势，对食品安全突发事件或热点问题食品提出风险管理建议等，供政府决策参考。

（七）加大食品质量安全执法力度和奖惩力度

加大监督执法力度，特别要面向食品小作坊、地下食品企业、“三无”食品企业、食品流动摊贩等，加大对违法违规行为的处罚力度，使违法经营者无法生存，增加基层监督执法人员编制，充实监管力量，使监督管理能真正落到实处，表彰奖励食品安全守法企业和个人，构建良好的执法和奖惩机制。

1.施行“广州市信得过食品企业奖励制度”。组织农业、食品、卫生、工商等部门和专家，制定“信得过食品企业奖励管理办法”，并施行。由政府权威部门（如政府食安办等）主办，遵循公正、公平、公开的原则，通过广大消费者投票选出“信得过食品企业”，严格依章依规对“信得过食品企业”予以表彰奖励，发放荣誉牌匾、政策给予优惠等，每1-2年评选一次。通过报纸、电视和食品网络等主流媒体，向社会公布“信得过食品企业”。

2.建立食品安全“黑名单”管理制度。为了约束和打击食品违法犯罪，建立食品安全“黑名单”管理机制，制定和施行《食品安全“黑名单”管理办法》，对食品安全“黑名单”，在主流媒体，如广州市电视台、广州日报及相关食品安全网站等予以公告。加强对“黑名单”监管整改，合格者公告一年后删除黑名单，否则，继续公告。

3.依法制定和施行《广州市食品安全违法案件举报奖励办法》。严格执行问题食品召回制度，让问题和违法企业付出高昂的代价。

4.依靠公安、刑事执法和行政监管等多方力量，依法追究和严厉打击各类食品安全违法犯罪行为。对犯食品安全罪被判处有期徒刑的个人，终身不得从事食品行业。对于食品安全监管和执法人员，凡滥用职权甚至为不法分子提供保护伞的行为，依法严惩。

（八）加强食品、食用农产品质量安全检验人才队伍的建设

全市各地要立足食品、食用农产品质量安全工作的实际需要，整体规划，分步实施，不断优化人才结构，加强食品、食用农产品质量安全检验人才队伍的建设。要形成高、中、初的检验人才梯队，既要重视培养、引进质量安全检验的高级人才，高学历人才（如硕士博士），也要培养和起用技能强、懂标准、安心检验基层的高职（大专）人才，还要培训大批有素质、懂一般性检验的检验工，凡没有岗位证，不允许从事检验技术工作。建立良好的人才引进、培养、使用、流动和评价机制，从政策上和制度上保障人才的发展。

参考文献：

[1]王鹤，陆建銮.吃路边鸭脖差点丢性命[N].广州日报，

2014-09-16.

[2]陆志霖.广州市食药监局：大米及米制品抽检近半镉超标[N].

羊城晚报，2013-05-17.

[3]方可.广州市食品安全监管研究[D].广州：中山大学，2009.

[4]全国人大常委会颁布.中华人民共和国食品安全法[M].北

京：中国法制出版社，2009.

[5]全国人大常委会颁布.中华人民共和国农产品质量安全

法[M].北京：法律出版社，2006.

（责任编辑：肖训生）