基于江苏省部分市县调研食品安全监管存在问题及策略建议

马锐　吴树晴　郭胜伟

【摘 要】食品安全关乎国民健康、经济发展、社会和谐等。本文充分借鉴一线工作人员的经验，介绍了当前的食品安全监管模式，通过对目前食品安全监管和国内现状的分析，结合国外先进监管方法和在职人员的经验，提出食品安全监管的策略和建议，以实现食品安全监管的全面落实。

【关键词】食品安全监管；问题；对策

1 食品安全监管现状

近年来，食品安全监管危机逐渐显露出来，中国在数十年之内步入食品安全普遍警惕和不信任状态。2013年国家对食品药品安全监管体制进行改革，拉开了大部制改革综合监督管理体系的序幕。然而在笔者走访调查之中发现大部制改革目前仍然面临很多问题。

对于食品安全监管方面的研究，国外起步早，技术理论与实践都趋于成熟。此外，国外对食品安全监管的研究比国内更加丰富及全面。经过长时间的发育，欧盟与美国等发达国家在食品安全方面具有一整套严密的食品安全监管体系，重视溯源与预警系统，并结合最先进的HACCP管理体系，拥有完整的召回系统[1]。监管效益以及监管成果都很显著。

2 调查情况

笔者调查走访了两个市级单位食品药品监督管理局，食品安全委员会办公室，调查了市场监督管理局、食品药品监督管理局、工商管理局等总计5家单位，访问了处在食品安全监管一线的领导、员工21人，了解他们对食品安全监管模式的看法、对食品安全监管的策略建议和大部制改革进程中所面临的压力及问题，通过走访，认识到食品安全监管过程中的问题以及难点。

3 食品安全监管中存在的问题

3.1 基层监管人员不足

在大部制改革之前食品安全监管模式为多部门监管，存在一些必然的相互交叉或者衔接不到的地方，部门之间存在互相依赖和推诿。N市的县一级是将原来三个单位和并成立市场监督管理总局，在实际操作过程当中，存在利益关系导致科室、人员、职能并未交接完毕，还未实现全链条、全过程的统一监管。市场监督管理局编制和管理限度不能相匹配，县一级下面以原有的工商分局为基础设立食品安全监管分局，监管各个乡镇，每个分所也并不能做到人手充足，从食品、药品、医疗器械到食品加工设备，工地食堂、学校食堂、小作坊及农村家宴，项目细化繁多，监管力量明显不足。

3.2 专业水平不高

对于基层人员，结构调整之后面临新的监管对象，监管流程，监管方式。部分人员是从工商局或者质监局下调，对食品安全、有关法律认识不足。对于省一级和市一级单位而言，新的模式也将带来新的工作方式。监管还存在上级部门不了解基层的运作方式，导致很多时候上级指导缺乏计划、重复布置，基层人员执行力不从心。

3.3 检验配备不完善

食品检验配备滞后于食品行业的发展，县级食品安全的检验主要是在县疾控中心，调查中普遍反映检验能力的不足。基层方面的设备落后陈旧，很多仪器检验灵敏度不高、准确度也比较低，无法得到更加准确的结果，对消费者的举报不能形成准确的判断，如农药残留、食品添加剂的超标、餐饮食品有毒有害物质的检验。

3.4 检验技术落后

食品检测技术水平不高，在技术前瞻领域以及关键技术方面落后，检测方法单一、繁琐，在残留量微量分析、痕量分析缺少相应的检测手段，快速筛选的检测技术不够成熟，基层检测手段还处于传统的阶段，食品行业急需的快速检验技术也没有得到广泛的推广。

3.5 法律、法规滞后性严重

我国目前的食品安全监管方面的法律主要有《食品安全法》等相关法律，食品安全的立法主要着眼于监管型立法，只是针对目前的食品安全事件进行立法，滞后性比较严重，如农村家宴并未涵盖在《食品安全法》中，对监管者监管造成困难。与食品安全民事纠纷相关的专门立法较为欠缺，司法解释处于空白，导致司法困难较大。已出台法规很多款项形同虚设，操作性不强。法律的执法主体不一样甚至存在冲突也加大了执法的难度，使各种违法现象难以定性，以致处理不当。

3.6 法律效益低、法规不合理

法律效益不够处罚力度太低再加上食品企业法律意识淡薄重效益轻安全，为了追求利益最大化，掺杂、掺假，侥幸心理严重。法律法规责任界限模糊举证困难，消费者由于维权费用、维权精力、取证困难和维权时间等造成维权成本的高昂，导致消费者维权积极性不高、维权意识差、维权力量弱。无法满足消费者、监管者的要求，消费者需要承担举证责任。

3.7 食品标准驳杂、不统一

食品安全检验检测标准体系还不完备，食品安全标准化工作落后，标准总体水平偏低，标准起草部门众多，致使我国的食品标准不够协调统一，表现在国家标准之间不统一，行业标准与国家标准之间层次不清，存在着交叉、矛盾和重复等不协调问题[2]。食品工业中的1070项国家标准、1164项行业标准和578项进出口食品检验方法行业标准指标不一，令执法部门监管无所适从。

3.8 食品行业缺乏诚信

食品企业是一个诚信企业，然而巨大商业利润的追逐驱使商家的责任感下降，食品企业唯利是图，存在侥幸心理。生产经营者为追逐利润，违规违法行为时有发生。一些食品生产加工小作坊和食品摊缺乏自律和诚信意识，不仅环境差、卫生不达标，而且人员流动性大，这些都成为食品安全监管的难点和薄弱环节。另一方面，我国食品行业信用管理体系还不健全，缺少必要的诚信监督手段。

3.9 食品产业行业基础薄弱

受生产力发展水平等方面的制约，目前我国食品产业基础薄弱、量大面广[3]。食品产业涉及范围广，种类多，小作坊、小商贩、小餐饮也遍地都是，造成了管理混乱的局面，无法形成集约化、规模化的食品标准市场。

4 食品安全监管解决思路

4.1 持续深化体制改革

当前食品监管模式正处在转型之中，将工商、质监、食药监的食品安全监管职能综合到一起是长久以来食品监管总结出来的经验模式，走访中很多在职人员对新模式都认为是科学并且合理的。但当务之急是持续深度地进行大部制的改革，政府等相关单位需要提供改革所需要的帮助，提出合理的人员分配方案、合理的资金预算。食药监局内部应当处理好改革中的各县利益关系，尽快完成职能的调整，机构的整合，人员的安排。

监管部门应迅速建立权责明晰、分工合理及统一协调的食品安全监管体系，依法从严惩治食品安全违法犯罪行为，进一步完善涉嫌犯罪案件的移送程序，实现执法、司法信息互联互通。制定一整套完善的食品监管流程，责任落实到人，可追究可溯源，为食品安全监管提供一个稳定的环境，这是食品安全监管部门实行监管职能的首要前提。

4.2 提高监管部门专业水平

基层监管人员的专业素质一直是一个比较突出的问题，也是基层食品安全监管效益低的主要原因之一，食品安全监管部门应当重视科室人员工作能力的培养，提高食品安全监管人员的意识，形成优秀的食品安全监管团队。

基层监管部门可以通过邀请行业专家进行培训，各科室负责人可以定期就监管过程中出现的问题有针对的进行指导。培训过程中着重业务处理流程，使所有的人熟悉自己所在岗位的监管流程，丰富监管技巧，组织专项整治活动，提高实际业务处理水平。进行培训的领导需要有针对的进行授课，在传授一般的法规标准之外还要适当的拓宽培训面。在全国食品安全监管系统内部利用信息技术建立食品安全监管交流平台，成员可以借助平台交流经验，更好地合作监督。

4.3 监管部门加强责任意识

在食品产业基础薄弱的现阶段存不法商家的恶性竞争，靠企业的自律是远远达不到安全生产的标准，鉴于此食品监管部门应该加强责任意识，增加专项整治的频率以及力度，定期进行专项整治。监管过程明确部门责任，做到责任可溯源。

4.4 完善食品安全标准与法规的建设

建立健全食品安全标准体系能有效提高监管水平。针对现阶段各项标准繁杂，内容不够规范、严密，各项标准之间交叉、矛盾、重复。有些标准存在时间比较长，不符合现阶段的实际情况，与国际标准脱轨比较严重。各地应该针对本地特色食品产业制定各项标准修订与国家法律不一致的监管法律规章和政策措施，制定各项具体办法，为有法可依做基础。

细化各项制度标准，建立健全各项食品安全市场准入制度、食品安全生产制度、责任制度、认证制度、溯源及召回制度。覆盖从农田到餐桌所有的方面，食品生产的整个产业链。

4.5 加强消费者食品安全意识

加强食品安全知识的宣传工作，在学校、社区等人员集中地宣传《食品安全法》，加强人们对食品安全的认识，做到人人关注、人人监督。食品安全意识的宣传和教育不仅能够增进公众的食品安全知识，增强公众的自我保护和参与监督的能力，客观上还为生产经营者提高自身的食品安全水平提供了原动力，激励食品企业采取保障食品安全的行为，有助于从源头预防和减少食品安全事故的发生。

4.6 多元化治理，推行民众自治性组织

基层的食品安全监管单凭借监管部门远远不够，在小作坊，小商贩，小餐饮遍地的地区食品监管往往力不从心，推行民众自治组织会，可以增强食品安全监管的效率。强化政府在食品安全监管领域的主导权的同时，调动社会的力量共同监督。发动免检自治组织，媒体新闻人士共同监督。

完善举报流程，食品监管部门采用有奖举报制度，鼓励民众举报非法生产的小作坊等。在社区、学校、乡镇成立食品安全协会，扩大公众对食品安全监管的参与度，增强独立市场主题的第三方检测机构对食品安全的监管力度，真正做到食品安全人人有责。

4.7 信息化科学化监管食品生产流通

借鉴国外和其他行业的先进监管方式，在大中型食品生产企业普及HACCP理论及建设，有效实施监控，确保产品的卫生安全。利用先进的互联网技术，普及食品产品可溯源可召回制度，使食品从源头开始透明化，每一步加工都有据可查，每一次流通都有迹可循，当出现食品质量问题时能迅速定位环节，能迅速执行召回制度，避免了重大食品安全事故的发生。

4.8 创立诚信监管体系，提高企业的诚信度

建立食品安全诚信体系，建议规模以上的食品企业必须建立食品安全信用档案，纳入诚信体系监管范围，再逐渐推向所有食品生产加工企业。

建议完善食品安全信用信息评价、披露和奖惩制度，对企业的信用状况进行公正的评定、对诚信的企业予以适当的鼓励，对失信的企业予以惩罚，形成一个诚信网络，体系建立之后之后对外公示，以此有效地督促食品生产企业形成良好生产规范。

其次，企业内部增加自身诚信度，通过低成本的改造生产车间，从原料采集到最后的成品，使企业食品加工过程透明化，全面开放加工通道，并广邀社会各界人士进行参观指导，在提高企业诚信度的同时，形成良性竞争，推动食品行业的发展。

4.9 签订食品安全责任书——流散型食品生产企业

基层的食品安全监管工作永远是重中之重、难中之难。目前对于县镇一级食品监管的难度主要在于监管对象多，流散型食品生产单位繁杂，监管难以全面覆盖到，出了安全问题难以追究责任，执法难度大。因此在县镇一级目前存在和业主签订食品安全责任书的方法来限制其安全生产，对违反合约的严肃处罚，在一定程度上限制食品加工单位的恶性竞争。食品监管部门及国家有关组织需要对这些食品生产单位进行指导并逐步推动其向规模化、集约化、标准化方向发展。

5 结语

食品产业行业基础薄弱是我国食品安全的根本问题，始终将推进食品产业转型作为监管的首要目标，同时不断加强监督管理工作。强调持续深化体制改革，加强人员培训，完善食品有关法律、标准，制定各地区可实施的具体法规，注重食品安全的宣传工作，提高消费者的食品安全意识，建立完整的企业自主监督预警机制，推行多元化监管，推行民众自治组织，创立诚信监管体系，提高食品企业的竞争力等从而全面提高食品监管的实效。

【参考文献】

[1]何珊.大连市食品生产安全监管对策研究[D].大连：大连理工大学，2013.

[2]刘林勇，李金林.浅谈我国食品标准体系[J].江西食品工业，2010（2）：26-29.

[3]李鹏.当前我国食品安全监管存在的问题与对策研究[D].河北：河北师范大学，2013.

[责任编辑：王楠]