政府购买食品安全监管服务研究

林丽雅+王锐兰

摘 要：食品安全监管领域实行政府购买是解决目前食品安全问题的有效路径，是提高政府公共服务质量的有效举措。政府在食品安全监管过程中引入竞争机制和合作机制，必须要考虑服务承接商的专业性、服务项目的成本效益以及什么样的公共服务适合外包等因素，在此基础上结合确保政府能顺利完成外包所需条件，探索强化政府购买食品安全监管服务的路径，进一步提高政府的公信力。

关键词：政府购买服务;食品安全监管;竞争机制

中图分类号：C939   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）12-0073-03

民以食为天，食品安全是涉及国计民生的基础性问题。食品安全监管因此也是政府天职和使命所在。但食品安全问题屡屡见诸报端，在备受民众诟病现象的背后，恰恰显示出政府监管的无力。因此，近年来关于政府购买食品安全监管服务的呼声渐趋高涨，但系统研究的尚不多见。尽管这只是“小众化”的政府外包领域，但却是政府治理能力和公信力的缩影，需要给予足够的重视。

一、政府购买食品安全监管服务需要考量的因素

食品安全监管领域政府购买公共服务是一项复杂的公共购买行为。在政府主导的监管过程中引入竞争机制，将政府“提供者”和“生产者”的角色相分离。吸纳其他社会主体参与公共服务提供，在竞争环境下实现资源的有效配置和改进公共服务质量的目的。

第一，成本效益因素。我国公共服务领域服务外包范围不断扩大，学术界对政府购买服务的研究也不断深入。科斯最早提出交易成本的概念，他在1937年《企业的性质》的文章中提出了“交易费用”理念，科斯认为但凡市场交易的发生并运作，必然会形成成本的积累过程，因而从逆向观点来看交易成本的发生也决定了交易行的存在[1]。政府向市场购买公共服务便是一个交易过程，交易产生费用。如何以最少成本实现利益最大化，实现高效率供给和优质公共服务是首先需要考虑的因素。当公共部门的内部管理成本小于外部合同交易费用时，公共部门选择内部生产;相反，随着公共服务供给规模的不断扩大，直至政府“内部购买”交易成本超过“市场购买”，则选择通过合同外包方式来获取公共服务的供给[2]。目前，政府购买公共服务大多采用向社会招标的方式，通过在招投标平台发布招标公告，根据评估参与竞标的服务提供商的报价等综合因素来选择最优服务提供商。

第二，政府购买公共服务边界考量，并不是所有的公共服务都适合外包。公共经济学理论按照公共服务的排他性和竞争性程度，将公共服务划分为“基本公共服务领域”和“非基本公共服务领域”[3]。对于具有竞争性且可以采用市场化方式提供或者社会力量能够提供的基本公共服务以及非基本公共服务，政府可扮演政策制定者、监管者的角色;若是社会力量不能、不愿意提供的公共服务，政府应该保留并直接生产、提供公共服务。

第三，专业性考虑。在履行公共职能、提供公共服务时，行政机关不可能做到面面俱到，在很多具有专长性的领域更倾向于选择与社会组织合作。多元的公共服务供给主体，具备行业优势及资源优势，首先得益于其行业嗅觉、实践经验、专家资源等自身优势条件。其次是企业化管理的私主体基于组织效益及其生存法则的战略考虑，更倾向于在全面深入了解居民需求的基础上提供公共服务。

二、政府购买食品安全监管服务的内容

以民生为前提的非核心职能，且生产成本低于政府自己生产的情况下，政府可以选择向社会购买部分食品安全监管服务。有学者将政府购买服务的内容分为信息服务、监管辅助服务和技术服务三类[4]。此外，笔者认为第三方评价服务也应当成为政府购买的一项重要服务内容。

（一）政府购买食品安全检测技术服务

随着科学技术的日新月异，检验检测技术和设备不断在突破。食品安全检测领域涌现出了大批先进的检验检测技术，为现代的食品检测工作创造了有利条件，为食品链各环节的安全保驾护航。对于食品安全监管来说，政府购买技术服务的主要内容是关于食品质量检测技术的服务。而在市场化运作的模式和管理机制下的第三方检测机构具有技术以及服务上的优势，可以有效降低政府食品安全检测成本。

（二）政府购买信息服务

在食品安全问题和监管方面存在严重的信息不对称，表现为信息公布不完全、不及时，信息传递不通畅等。在食品安全事件中利益各方掌握信息不对等，如生产者出于利益和竞争的考虑，将自己的信息有选择地对外公布，导致食品生产经营者与消费者之间存在严重的信息不对称。食品安全事件近些年来一直受到公共舆论的高度关注，随着新经济时代的到来和互联网技术的广泛应用，以微博为代表的Web2.0网络媒体成为各类型突发事件舆论传播的主要平台，并呈现去中心化、传播速度快、涉及面广、影响时间长等特点[5]。在食品安全监管过程中如何正确引导网络舆情、整合发布权威信息成为政府下一步亟须解决的问题，同时也为食品安全监管研究带来了新的发展方向。

（三）政府购买辅助监督服务

在食品安全监管服务外包过程中，将生产某种公共产品或公共服务的职责交给市场，政府的身份就转向更高层次、更广泛意义上的“管理者”，实现真正意义上的社会管理者的身份转型。政府碍于资源有限的客观原因，需要向社会力量购买相关监管辅助服务，辅助食品安全监管职能的履行。

（四）政府购买第三方评价服务

对公共服务的改善和管理最有效的方式就是对其进行质量评价。政府购买一项公共服务外包项目，在承包商提交合同规定的服务内容时，对该项目进行验收，即对全过程的投入产出进行一个总体的评价总结。购买第三方评价服务，其优势在于作为独立的第三方，与项目没有直接的利益关系。第三方评估分析社会公众和承接主体使用、提供公共服务过程中的数据信息，开展独立的、专业性的评估过程，并将评估结果反馈给购买主体，以此作为政府购买公共服务的满意情况和下一次开展服务购买的依据。

三、政府购买食品安全监管服务存在的问题

从食品安全监管服务政府购买的条件角度着手，顺利完成外包可能面临若干问题与挑战。

（一）社会组织的独立性、专业性和资源整合程度问题

第一，我国社会组织是在政府以及各个行业的职能部门对部分服务需要的前提下发展起来的。在传统体制下各项行政管理制度对社会组织的管理使得社会组织的发展多多少少带有政治色彩，运行过程中拥有完全意义上的管理权和人事权，但缺乏独立性，加之长期对行政的依赖，导致社会组织难以适应市场化带来的竞争，自我发展能力有限。

第二，部分社会组织的发展滞后于市场化的发展。“官办”色彩浓重的社会组织面对市场经济的深入发展仍停留在原来的配置水平，技术落后且更新速度慢、人员服务意识薄弱、专业素质差。如第三方食品安全质量检测机构在对食品物理污染、生物化学污染、农药残留等危害因子进行检测的时候，要求配备高精度、高灵敏度的仪器。而原有的检测资源则无法满足市场的需要，给政府职能的履行带来阻碍。

第三，社会组织资源过于分散。以第三方检测机构为例，目前有能力且有资格进行检测的机构包括政府自身设立的职能部门、高等院校、科研院所、医院和市场化运作的私有企业等。互相之间信息沟通不充分、业务设置重叠、设备和技术水平参差不齐。

（二）政府监管失灵

在我国体制下，食品安全问题的解决主要依靠政府主导的监管。而传统的公共行政模式：一方面导致监管过程的信息不通畅、不透明;另一方面各职能部门的目标和利益不总与公共利益相一致。当这两种情况存在，就有可能存在政府监管失灵，出现寻租现象。就本文食品安全监管政府购买公共服务来说，一旦将公共服务投放到市场进行购买，必然要遵循市场运作的规律，而市场也可能失灵，这时通常的做法是政府介入市场。由于政府监管机构权力占主导优势，再利用信息掌握上的优势，其结果就会产生寻租，即权力导致的租金。寻租成本不仅会提高公共服务的成本，降低公共服务的质量和效率，而且损害了消费者的权益和社会的公共利益。

（三）政府购买服务的资金问题

政府购买公共服务是一个市场行为、经济行为，结果必然会涉及成本费用问题。目前，我国政府购买公共服务尚处于初步发展阶段，相应的政府购买资金缺乏制度化的规范。问题主要表现在两个方面：一是资金来源渠道狭窄;二是政府购买资金尚未被统一纳入到预算科目，购买随意性大。这一现状直接导致的结果是不利于购买公共服务的顺利进行，以及后期的审计与监督[6]。

四、强化政府购买食品安全监管服务的路径

（一）加强公共服务外包的控制能力

政府购买公共服务使得政府角色从公共服务的“提供者”向“监督者”转变，而将部分食品安全监管服务外包给第三方，并不意味着政府完全退出这部分公共服务的供给。换言之，外包合同的签订意味着政府职责才刚刚开始，政府应当做一个“精明的买家”、有能力的管理者，提高对整个公共服务外包项目的监管控制能力，确保购买的公共服务供给的质量和效率。在笔者看来，对公共服务合同外包过程进行监管主要体现在两方面：一是对政府权力的制约;二是对承包商的监督管理。

绝对的权力产生绝对的腐败，即不受控制的权力必然会导致权力被滥用、寻租的可能[7]。公共服务外包的各个环节都有可能加大交易成本。制约权力要从根源入手，而权力配置不科学和运行不规范是服务外包乱象的根源所在[8]。因此应该彻底推行政社分开，实现整个服务项目外包运作流程规范性操作和透明公开，接受社会各界的监督，“让权力在阳光下运行”。

（二）加强食品安全监管全过程的信息管理、控制

构建由政府主导的食品安全监管信息交流平台。信息是信息社会解决问题的关键，对信息流的掌控也至关重要。因此，这个平台的构建需要由政府主导，向专业性的数据管理组织购买相关服务。食品安全监管需要全程控制，即要对整个过程的信息进行管控，包括食品检测信息公布、食品召回进度查询等，让消费者可以随时了解问题产品的信息，让消费者广泛参与到食品安全监管过程中，减少信息不对称导致的不稳定因素，消除信息不对称带来的隔阂，增加彼此间的信任。另一方面，打造这一由政府主导的信息平台，是为了对食品安全问题网络舆情进行管理。这一平台将成为统一的、权威的信息发布平台，破除网络上有关食品安全问题的不实传言，遏制负面舆论的肆意生长，避免公共事件的发酵。

（三）拓宽政府购买资金来源并纳入财政预算体系

稳定且充足的物质基础是保证政府购买服务顺利进行的前提条件。食品安全监管服务外包是将公共服务提供行为转变为经济行为，其间必然产生交易费用。目前政府购买社会组织服务的资金来源主要有专项资金、预算外资金、预算资金和其他资金来源[9]。其中专项资金、预算外资金使用比例相当高，其他资金来源比如彩票公益金。我国政府购买社会组织服务的财政资金尚未被全部纳入公共财政预算体系，导致资金来源不固定。

因此，除了将政府购买服务的财政资金全部纳入公共财政预算外，还要努力拓宽资金渠道，实现多途径融资[10]。引导社会力量投资公共服务领域。政府方面应加大对社会公共服务的投入和支持力度，比如通过税收减免、政府贴息、信用担保等方式为社会组织提供保障，以及尝试建立各种社会公益性基金。

（四）创造食品安全监管服务外包的良性竞争环境

政府购买食品安全监管服务是实现政府对食品安全有效治理的途径之一。公共服务供给方式的转变，优越性在于政府在公共服务领域有效引入竞争机制，改变以往政府垄断公共服务供给的局面。其中竞争而且是公平的竞争是必要的，在公平的竞争环境下承包商为了赢得公众的青睐而不断改善自身的服务质量和效率。提高效率的最重要的因素是竞争。当没有竞争时，私人组织会像最没有效率的政府一样浪费[11]。第三方服务机构迫于被其他机构取代、被社会淘汰的风险压力，为了争取跟政府合作的机会、得到公众的支持和认可而不断提高服务专业性，不断增强自己的服务意识和市场敏感度。因此，创造公平竞争的市场环境是必要的，来自同行专业性视角的相互竞争和监督有利于我国第三方服务行业的发展。

参考文献：

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[10]李一宁，金世斌，吴国玖.推进政府购买公共服务的路径选择[J].中国行政管理，2015（2）：94-97.

[11]John Donahue.The Privatization Decision：Public Ends，Privatized Means[M].New York：Basic Books，1989：4-5.