推进农民有序政治参与，发展农村基层民主

刘卫常

摘 要：农民有序参与政治与农村基层民主的发展是密不可分、相互影响的，两者是本质上的同一。发展农村基层民主必须引导和规范农民通过制度化的渠道，自主、理性、合法地参与政治生活。夯实农民政治参与的物质基础、塑造参与型政治文化、形成推进农民有序参与的合力、疏通和拓宽农民政治参与的渠道，并且加强政治参与的法制建设是农民有序参与政治的路径选择。

关键词：有序政治参与；农村基层民主；路径选择

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.020

[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2014）01-0089-04

当前，农村基层民主建设要取得长足发展，不仅需要国家层面“自上而下”的制度安排，更需要农村“自下而上”的民主化推进。广大农民群众充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利参与农村事务的管理，并在整个运作过程中做到制度化、规范化和程序化，这种有序参与是农村基层民主发展的有力助推器；而基层民主发展了，能为政治参与提供良好的政治生态环境，有利于实现有序参与。农民有序参与政治与农村基层民主的发展是密不可分、相互影响的，两者是本质上的同一。因此，必须采取强有力的措施引导和规范农民通过制度化的渠道，自主、理性、合法地参与政治生活，确保农民的民主权利落到实处，党在基层的群众路线、民主路线得以贯彻，进一步促进农村基层民主的发展。

一、大力发展农村经济，夯实农民有序政治参与的物质基础

农村基层民主的发展需要坚实的物质基础。美国学者亨廷顿指出，“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也倾向于赋予政治参与更高的价值”[1]。可以说，农民的政治参与水平是与农村经济发展水平呈正相关关系的。一方面，农村经济发展了，经济利益上的问题增多，必然推动着农民为了维护自身利益而主动参与政治；另一方面，经济水平的提高也让农民有足够的精力和财力参与政治，有条件提升参与能力，促使他们理性参政。但是，如果经济发展水平低，经济上积压的不满难免会体现在参政过程中，导致参政动机扭曲、参政权利变异、参政方式暴力等现象的出现。因此，必须通过推动城乡发展一体化、加大对农村经济发展的投入、推进土地产权制度改革等措施大力发展农村经济，多渠道增加农民的收入，改变农民经济弱势地位，夯实农民政治参与的物质基础，为农村基层民主建设提供物质保障。

二、塑造参与型政治文化，培养有序政治参与所需的合格主体

农民有序参政需要民主政治文化作为基础和支撑。参与型政治文化强调政治输入过程中参与主体的政治责任感、参与能力和主体性地位等。通过塑造参与型政治文化，可以培育有序参与所需的合格主体，更好地实现农村“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的治理模式。合格的参与主体是全面推进村民自治、发展农村基层民主的素质保障。

以民主的思想观念教育引导农民。民主是社会主义的本质要求，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。当务之急是要扫除几千年的封建专制残余，打破官本位，消除农民的小农意识和臣民观念，以民主的思想观念武装农民的头脑，培育他们的公民意识和公共精神，使其主动、理性地参与政治事务并自觉维护和行使自身的政治权利，成为独立自主的、富有政治热情的现代公民。

传授民主知识，加强民主实践活动。一方面，通过各种形式的宣传教育帮助农民掌握政治参与的知识和技能，使之遵守参与规则，在制度和法律的框架内理性参政，例如，发放有关政治参与的小册子，创作群众喜闻乐见的文艺作品，开设民主知识讲座等。还可以通过教育和实践培育“乡村精英”，引导和带动广大农民参加投票选举、参与村庄决策、监督村政，使他们尽快进入参与角色，成为合格的参与主体。另一方面，参与型政治文化需要在长期的民主实践中不断孕育和成长，要“相信人民群众能够自己解放自己”，放手让广大农民从事民主实践活动，在实践中认同民主价值，提高参政能力。比如，村民自治就是一种很好的民主实践，广大农民不仅增强了民主意识，激发了参与热情，而且也逐步熟悉了参与村庄事务管理的程序和规则。

营造民主参政的氛围，改善政治生态环境。政治参与是民主的重要形式之一。民主的氛围浓厚了，政治生态环境优化了，才能培育出适合政治参与生存并有序发展的土壤，让农民真正愿意参政、敢于参政、善于参政，当好国家的主人。

三、坚持党的领导、政府推动和农民自组织参与的原则，形成推进农民有序政治参与的合力

农民参与政治的过程不是一个自发的过程，需要党和政府的组织、领导和推动，也需要农民自组织的带头参与，形成一股强大的合力，确保政治参与的有序进行。党的领导和政府推动是基层民主健康发展的政治方向和路线保证，而农民自组织的参与则是基层民主发展的重要支柱和前提。

坚持党的领导核心地位。坚持党的领导核心，农民有序参与政治才具有最根本的组织保障。在“文化大革命”中，群众的无序参与令整个社会深陷混乱中，严重阻碍了经济社会的发展。邓小平同志强调，政治参与“要分步骤、有领导、有秩序地进行”[2]，要避免再次出现“文化大革命”那种无序参与的局面。因此，必须坚持党的领导核心地位，认真践行党在农村的群众路线和民主路线，重视农民群众的利益诉求，尊重和维护他们的民主权利，推进农民有序参政。

发挥政府的推动作用。政府要支持、引导和帮助农民参与政治。第一，进一步解放思想，树立“由民做主”的理念，改善群众工作方法，不断增强自身的公信力和农民的政治认同感。我国自2006年取消农业税后，围绕农民负担的冲突有了很大程度的缓和，但工业化和城镇化的推进使得违法违规征地拆迁、环境污染、劳资纠纷等问题凸显，导致农民的利益再次严重受损。因此，政府必须牢固树立群众观，制定的各项决策要充分体现广大农民群众的意志，维护和实现他们的切身利益，而不能一味与民争利。第二，提高政治系统的开放性和吸纳力，引导、帮助农民自主、有序参政。对于农民的政治参与，政府不能害怕、干预甚至打压，要相信群众、相信群众有能力自我管理，并且积极引导和大力支持。在民主实践中，农民难免会力不从心，政府还应甘为梯子，随时“搭梯子”，而不是随意“撤梯子”，及时给农民提供具体实在的帮扶，让他们在耳濡目染中提高民主自治能力。同时，建立政治参与的回应机制，对农民的利益诉求作出及时、有效的回应，满足农民合理的要求。第三，提高透明度，积极推进信息公开。政府要通过多种渠道使农民了解参与的渠道、相关的制度以及参与的程序等信息，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，这样，农民才能自主、理性地融入政治参与活动之中。

发展农民自组织。农民自组织是农民利益表达的“代言人”，它能把“一盘散沙”的农民纳入组织化的参与体系中，使他们的利益表达更集中、更具合法性，有利于政治参与的有序推进。党的十八大报告强调，“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”[3]。政府要大力扶持专业合作社、各种协会、全国性农民团体等农民自组织的发展壮大，通过它们来引导农民积极参与政治事务，发挥农民自身的政治能量。近年来，“村民代表理事会”、“农民维权协会”、“红白理事会”、“健康家园理事会”等农民自组织登上了政治参与的舞台，农民参与的组织化、有效性大大增强，如广东省放宽社团登记、发育各类社会组织，就是非常积极的举措。

四、提高政治制度化水平，疏通和拓宽农民政治参与的渠道

亨廷顿认为：“在政治参与不断扩展的同时，旨在吸纳与整合参与要求的政治体系的制度化水平也必须一并提高，唯有如此，方能保证政治发展与社会秩序稳定同步而行。”[4]当前，必须大力推进政治体制改革，进一步提高政治制度化水平，畅通和拓展农民政治参与的渠道，为农民有序参政提供坚实的制度基础，农村基层民主的发展就有了制度的硬性保障。

完善村民自治制度。要让农民真正投身政治，必须完善村民自治制度，支持农民当家作主，把“四个民主”落到实处。比如，健全、创新民主选举制度，有效保证农民政治自由，使农民能自主选举得力的村干部；开拓创新村务公开新方式，在农村逐步推行电子政务，实现办事网络化，保障农民对村务及村干部的有效监督；完善和创新民主决策和民主管理制度，让农民能更好地参与村庄事务的管理，切实保证农民当家作主。近年来，河北青县的“村民代表会议”、浙江温岭的“民主恳谈会”、广东蕉岭的“村务监事会”、河南邓州的“四议两公开”等，都是农民积极参与乡村治理的创新模式。通过制度的不断创新，农民能更加有序并有效地参与政治生活，完善村级事务管理，进而推进基层民主的发展。同时，还应理顺乡镇政府与村委会、村党支部与村委会的关系，保证农民真正自治。乡、镇政府不能过多干预村民自治事务，不要老抓村委会“当差”，村委会是村民自治的代理人而不是乡镇政府的代理人，必须“去行政化”，仅仅承担村庄的公共服务职能。在实行村民自治的过程中，要加强村党支部的领导作用，使其带领村民自治组织依法开展自治活动和各项工作，但也要防止把“村民自治”变为了“村党支部自治”。

健全基层人大制度。要健全平等的人大代表选举制度，提高农民代表的比例，增强他们在政治体系中的话语权；完善代表联系群众制度，加强基层人大代表同农民的联系，贯彻群众路线，做好群众工作，了解并及时反映他们的诉求。只有让上层真正听到农民的声音，国家的法律和政策才能更多地涵盖农民的利益诉求，维护和发展农民的利益。

加强信访制度建设。信访制度是社会的安全阀， 目前最重要的是强化信访制度的实效性。要理顺多元信访体制，积极推行多部门联合接访，在法律允许的范围内适度扩大信访机构的权力，提高信访效率，迅速、及时解决农民的诉求问题；完善走访联系群众的工作机制，构筑与农民的沟通平台，在大力推行干部下访、信访接待日等传统做法的同时，开通农民信箱、农民热线、建立政务微博等，把“面对面”和“键对键”结合起来，倾听民声，帮助农民解决实际问题。

当然，实现农民有序政治参与还有赖于拓展更多新的渠道，比如说，建立完善的社会协商对话机制，在农村推广和完善协商民主、网络参政、听证制度等。这样，才能更广泛地吸收农民参与政治生活，真正实现“民可以畅所欲言，官能够由民做主”。

五、加强政治参与的法制建设，确保农民依法依程序参与

马克思主义认为，法制是人民政治参与的重要保障。基层民主建设也需要法制保驾护航。因此，要完善相关的法律制度，畅通司法救济渠道，使农民能合理、合法地向政治系统输入诉求，从而降低无序参与的频度和烈度，维护社会稳定，为基层民主建设创设优良的发展环境。

完善法律制度，使农民参与政治有法可依。要加强政治参与立法，将政治参与的途径、内容、方式等通过法律加以明确，规范农民的政治参与行为。落实有关农民政治权利的立法，如村民自治法、农民组织法，使农民在参与时有法可依。比如说，在《村民自治法》中规定干预、破坏选举的法律责任的相关条款，农民就有权对违法人员提起诉讼，也可让农民参与立法过程本身。党的十八大报告中明确提出要拓宽人民有序参与立法的途径。例如，可举行立法听证会，听取农民的意见和建议；可把农民的利益诉求通过法律规定的程序收集上来，使之成为立法依据。当然，最重要的还要将法律真正落到实处，通过法制教育和宣传，让农民真正了解、熟知和践行法律，在参与中受法律规则的约束和规范，按法律程序行事，实现参与的有序。

畅通司法救济途径，使农民能依法参与。在国家取消信访排名后，农民参与政治由“信访”转为“信法”尤为必要。当务之急必须畅通司法救济途径，进行司法制度改革，提高司法诉讼效率，降低司法诉讼成本，确保司法公正，给农民提供法律援助，引导农民采用法律手段实现维权。当前，很多农民也开始诉诸于法律来保障权利。比如，河北香河农村老太王淑荣质疑地方法规与国家法律不一致而上书全国人大常委会，导致了一部地方法规的改写。只有当广大农民将维权的希望由寄托于信访、闹事转为向法律寻求援助后，无序政治参与才能逐步从政治名词中淡出。

[参考文献]

[1]（美）塞缪尔·P·享廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].汪晓寿，吴志华，项继权，译.北京：华夏出版社，1989：173.

[2]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：252.

[3]本书编写组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012：38.

[4]（美）塞缪尔·P·享廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译.北京：生活·读书·新知三联书店，1989：56.

责任编辑：朱 列