构建生态文明制度体系：执政党创建“美丽中国”的重大举措

王哲

摘 要：党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，并提出建设“美丽中国”的宏伟目标。党的十八届三中全会进一步明确指出必须用制度保护生态环境，在制度建设方面提出了新观点、新论断、新思路、新举措，并作出了新部署，充分体现制度建设对建设“美丽中国”的重大意义，建立系统完整的生态文明制度体系势在必行。

关键词：“美丽中国”；生态文明；制度体系

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2014.01.003

[中图分类号]B0-0 [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2014）01-0014-04

党的十八大将生态文明建设提到了前所未有的高度，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，共同构成中国特色社会主义事业五位一体总体布局，并庄重提出建设“美丽中国”的宏大目标。党的十八届三中全会继往开来，在生态文明制度建设方面提出了新观点、新论断、新思路、新举措并作出新部署，构建生态文明制度体系成为执政党创建“美丽中国”的重大举措。

一、构建科学完整的生态文明制度体系是实现“美丽中国”目标的关键

党的十八届三中全会明确指出，建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。这一重要表述充分体现了执政党对生态文明制度的高度重视，以及以制度建设推进生态文明建设的整体思路。究其原因，生态文明制度体系是实现“美丽中国”目标的关键。

（一）“美丽中国”目标的提出

“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”[1]。生态文明建设被高度重视、建设“美丽中国”的宏伟目标被庄重提出具有深刻原因和重大意义。改革开放30多年，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化对我国经济社会发展的瓶颈作用愈发凸显，高投入、高消耗、高增长的经济发展方式已经难以为继，竭泽而渔式发展模式引起有识之士的深刻反思。而且，随着人们生活水平的提高，人民群众的生态需求愈发强烈，“既要金山银山，也要碧水青山”是不少群众的真实心态，中国社会正迈入环保敏感期，环境问题处理不好将直接影响着社会的和谐与稳定。除了国内因素，随着我国综合国力的迅速增强，国际社会也要求中国担负更大的环保责任。建设“美丽中国”，是贯彻科学发展观、实现可持续发展的必然要求，是执政党应对人民群众生态诉求、坚持执政为民的有力证明，也是对外彰显中国负责任大国形象的战略举措。

（二）生态文明制度体系的内涵

要理解生态文明制度体系的内涵，首先要理解当前我国生态文明建设的内涵。生态文明，是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和，是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态[2]。我国处于生态文明建设的初级阶段，党的十八大和十八届三中全会提及的与经济、政治、文化、社会并列的生态文明还称不上是一种文明形态，只能是衡量人类在处理与自然关系时所达到的文明程度的文明要素，其核心目标是协调好经济社会发展与资源环境的关系，促进人和自然和谐相处。制度体系，顾名思义，即由一系列制度性元素有机组合所形成的制度形态。在我国生态文明建设中，这些元素主要包括相应的法规、政策和机制。因此，生态文明制度体系，即由有利于支持、保障和推动我国经济社会发展与资源环境相协调、人和自然和谐相处的法律法规准则、政策机制有机组合形成的制度形态。

（三）生态文明制度体系关乎“美丽中国”建设的成败

建设“美丽中国”，这是执政党面对现实生态问题、观察世界潮流深入思考得出的科学结论，但由先进理念向先进实践转化从来都非易事，而制度起根本性保障作用。生态文明制度体系的意义不仅在于它有助于深化对生态文明建设的再认识，更重要的是，它能够提供具体的行动标准及真正的引导和监督约束力量。其中，法律制度是“美丽中国”建设的根本保障，政策机制是“美丽中国”建设的动力源泉。习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障[3]。这是因为，法律是由国家制定或认可、由国家强制力保证实施的行为规范，并对全体公民具有普遍约束力。相对法律制度而言，政策机制更注重通过发挥其引导性作用调动各方面积极因素，为建设“美丽中国”添砖加瓦。毫不夸张地说，各项制度的完善以及制度之间的协调配合是生态文明建设得以正常进行和达到预期目标的根本保证，科学完整的生态文明制度体系能使“美丽中国”从美好愿景变为现实景象，反之，“美丽中国”建设只能流于形式、步履维艰甚至半途而废。因此，科学完整的生态文明制度体系能否建成是“美丽中国”建设成败的关键。

二、当前我国生态文明制度建设存在的问题

自党的十七大报告首次提出生态文明建设这一命题，至今也不过十来年的时间，不要说有完全能够支持、保障和推动“美丽中国”建成的完整的生态文明制度体系，我国目前尚没有能够遏制环境污染趋势、铲除生态破坏根源的强有力制度，主要表现在以下两个方面。

（一）生态环境法治化程度还比较低

目前我国公民的环境权仍没有在法律上得到确认，难以有效制约政府权力。立法层级较低，缺少母法《环境法》，甚至没有纲领性环境立法文件。一些至关重要的专门法律也呈缺位状态，特别是关于自然资源资产产权的专门法律的缺位使生态环境保护市场化机制难以真正建立，《生态补偿条例》迟迟难以推出使西部生态脆弱区生态文明建设积极性难以得到有效调动（生态文明建设具有收益外溢性强的特点）。已有的法律法规缺少总体规划，存在不少冲突。一些法律法规过于陈旧而难以满足当前生态文明建设的要求，还有些法律法规原则性规定多、程序性规定少而缺乏可操作性，更有些法律条文规定的处罚标准过低以致违法成本低、守法成本高。另外，生态执法不够严格，生态司法不够规范。生态执法过程中，对于违法行为处罚自由裁量空间大，执法不严、弹性执法、差别执法不乏其例。某些地方党委、政府缺乏大局意识导致干涉力度大，地方保护主义和部门保护主义层出不穷，执法监察机构因缺乏应有权威难以发挥相应作用。生态环境公益诉讼门槛较高，司法诉讼难以成为保护生态环境的有效渠道。总体而言，我国当前生态环境法制程度难以发挥法律制度在生态文明建设中应有的保障作用。

（二）政策机制上仍存在不少弊端

随着中央领导集体对生态文明建设重要性和紧迫性认识的加深，执政党在过去的一段时间里也提出和实施了一系列政策措施并形成了相关的体制机制，取得了一定成效，但也存在一些问题。如在税收政策上，没能以环境税来引导人民群众提高环保意识和引导资源环境消费主体自觉爱护生态环境。在管理机制上，生态环保各部门不但没能实现垂直管理，甚至缺乏其应有的独立自主性，受到地方党委、政府和其他部门掣肘力度较大；生态文明建设也缺少一个强有力的综合协调机构，不仅增加行政成本，也影响生态文明建设成效；各地区之间更是因缺乏长效合作机制难以同舟共济、联手应对共同面对的生态危机。另外，投资时间长、效益回收期长的特点决定了生态文明建设需要较强的持续性，相对生态文明建设，干部的任期制和经济目标导向的干部考核机制使一些党政干部更加关注GDP的增长，基于升迁考虑往往选择能够给所在地方带来巨大经济效益的工业项目，生态文明建设成为一纸空文。总而言之，在支持、保障和推动“美丽中国”建设的体制机制上，执政党确实还有很大可以发挥的余地。

三、构建系统完整的生态文明制度体系的基本路径

经过对我国生态文明建设中的重大问题的深入思考，新一届中央领导集体以巨大的政治勇气和智慧在十八届三中全会提出必须紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，要求建立系统完整的生态文明制度体系和实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境[4]52。

（一）健全自然资源资产产权制度和用途管制制度

对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间的确权登记并形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，可以避免自然资源因“无主”地位而难以得到保护，更为自然资源的定价创造了前提，为市场在资源配置中发挥决定性作用埋下伏笔。建立空间规划体系，明确开发管制权限进而落实用途管制，可以保证国家在必要时候基于公共利益的需要超越产权规定对自然资源进行管理。自然资源资产产权制度和用途管制制度是市场配置和政府宏观调控的有机结合，是社会主义市场经济体制在生态文明建设领域的创造性应用，必将对“美丽中国”的建设起到难以估量的作用。

（二）划定生态保护红线

生态保护红线是我国最基本的生态环境保护要求，是必须坚持的防护底线，是我们推进生态文明建设的基础，它的划定和严格管控可以使各级政府及相关企业、个人不敢越雷池半步。要坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。要建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。要对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核[4]53。要对领导干部任期内生态文明建设情况进行考核并实行自然资源资产离任审计，对于不顾生态实际、盲目决策并造成严重后果者要毫不动摇地坚持“一票否决制”，实行责任追究，而且是终身责任追究。

（三）实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

要加快体制机制转变，进一步引入市场机制和发展环保市场。建立市场机制的关键是要由市场对资源进行定价，通过市场反映资源稀缺程度、供求关系、生态环境损害成本和修复效益并最终形成生态环境保护价格体系。要坚持使用资源付费原则和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，坚持谁受益、谁补偿原则，有效协调个人、企业、地区之间在生态文明建设中的利益关系，其中最重要最紧迫的是要完善碳排放权、水权、排污权和耗能权的交易制度。另外，要适当提高工业用地价格和资源消耗多、环境污染大产业的税率，对退耕还林、退牧还草、河湖休养的相关主体给予一定的经济补偿，对于西部等欠发达的生态脆弱地区有必要建立横向生态补偿制度或由国家提供补偿以换取该地区生态建设效益。

（四）改革生态环境保护管理体制

进一步提高生态环境保护部门在环境保护方面的权威性和独立性，严格执行生态环境保护相关法律法规。健全生态环境保护执法体制，对于地方政府干预生态环境保护执法的行为要严格追究相关部门和责任人的责任，视其情节可以给予处分、撤职等处罚，造成极其严重后果的可以追究刑事责任。要以高素质的执法队伍实行最严格的赔偿制度，对造成生态环境损害的责任者处以巨额罚款，甚至依法追究刑事责任。要在明确权责的基础上建立地区之间和生态环境保护各部门间的联动机制，使各地区、各部门协调配合，合力推进生态文明建设。另外，要完善生态环境保护公众参与制度，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，真正实现生态文明人人共建、“美丽中国”人人共居。

[参考文献]

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[J].求是，2012（22）：18.

[2]潘岳.生态文明是社会文明体系的基础[J].中国国情国力，2006（10）：1.

[3]习近平在中共中央政治局第六次集体学习时强调坚持节约资源和保护环境基本国策努力走向社会主义生态文明新时代[J].环境经济，2013（6）：6.

[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013：11.

责任编辑：朱 列