县域城乡融合发展的逻辑理路与路径选择

摘 "要：城乡融合发展是推进高质量发展的必然要求，也是其中关键的评价指标，而其中县域作为城乡融合发展的桥头堡与突破口，在探索城乡融合发展中有着典型的示范意义。县域作为城市之尾、农村之首，一头连着城、一头带着乡，是城镇体系的重要组成部分，也是衔接城乡的重要活动载体。推进县域城乡融合有着深刻的逻辑理路及价值意涵，以研析英德市在开创县域城乡融合发展大局中的5大举措为探索路径，提取其特色经验，对推动高质量发展具有重大意义。

关键词：县域；城乡融合；逻辑理路；价值意涵；实践路径

中图分类号：F299.2 " " " 文献标志码：A " " " " 文章编号：2096-9902（2024）09-0109-04

Abstract： The development of urban-rural integration is not only the inevitable requirement of promoting high-quality development， but also the key evaluation index， in which the county， as the bridgehead and breakthrough of urban-rural integration， has a typical demonstration significance in exploring the development of urban-rural integration. As the end of the city and the head of the countryside， the county is connected with the city at one end and the township at the other. It is not only an important part of the urban system， but also an important activity carrier connecting urban and rural areas. Promoting county-level urban-rural integration has profound logic and value implications. It is of great significance to analyze the five major measures of Yingde City in creating the overall situation of county-level urban-rural integration development， and to extract its characteristic experience.

Keywords： county; urban-rural integration; logical road; value meaning; practice path

“百县千镇万村高质量发展工程”正在南粤大地全面铺展，其中英德市已初步探索出一条以城乡融合发展引领乡村全面振兴，弥合城乡发展差距的高质量发展之路，这是新时代广东破解城乡二元结构、积极探索新时代地域经济高质量发展新范式、不断推进马克思主义中国化时代化的鲜活实践。提炼英德市的城乡融合发展经验，聚焦人民群众在乡村全面振兴中的获得感、幸福感和安全感，回答好城乡融合发展是什么、怎么融合、如何体现“高质量”等不可回避的问题，书写好南粤大地高质量发展的生动故事，助力广东实施“百县千镇万村高质量发展工程”，不断促进乡村全面振兴这一宏篇巨作的理论创新，颇为必要亦正当其时。

1 "县域城乡融合发展的逻辑理路

马克思、恩格斯在对城市与乡村的发展分析中，首先从生产关系与生产方式的角度进行考察，认为城市的工业生产与乡村的农业生产分别带来了各自的生产生活形态，即“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。[1]”故其认为，生产力的差异是造成城乡二元结构的决定性因素。马克思、恩格斯继而深刻指出，若放任这种现象蔓延深化，则城乡之间的差异会转向对立，并一针见血地剖析产生城乡对立的根本原因在于——“城乡对立只有在私有制的范围内才能存在”[2]。基于对私有制、生产力和生产关系的深入思考，马克思、恩格斯将“每个人的自由和全面发展是整个社会自由全面发展的前提”作为其理论探索与具体实践上为之奋斗终生的主题。在这一理论指导下，不难理解城乡融合为何是我国现代化建设事业当中躲不开、绕不过的重大命题，也更能领悟中国式现代化语境下的城乡融合，其价值指向必然是实现全体人民的共同富裕。习近平总书记指出，要健全城乡发展一体化体制机制。让广大农民共享改革发展成果，这无疑与马克思主义理论的价值取向是同符合契的，更为县域城乡融合发展提供了根本遵循。

基于以上认识，破解城乡融合发展的关键难题，首先指向的便是城乡二元结构的桎梏，而抓好县域则是城乡融合发展全局中“牛鼻子”。推进县域城乡融合发展的理论逻辑在于，作为工业社会与农业社会的重要连结区域，县域以独特的形式使城乡融合在地理空间、治理效能和心理融合等方面具有天然禀赋。

在地理空间上，县域既包含城镇，又囊括乡村，同时还有着城乡结合部分，故从空间结构来看，其要素是完备的；如果将县城看作是中心，以乡镇为纽带，可深入乡村腹地，从圈层关系来看，其结构是合理的。目前我国绝大部分县域的交通设施都能满足县城与乡村之间的运输保障需求，绝大部分县域的基础设施也能满足县城与乡村之间的资源流动需求，一个个相对完善的城乡网状结构已然形成。在这一张张网络中，县城与乡镇作为支点，通过道路与网路彼此连接，流动人员、物资资源、信息交换充斥其中，将整个县域的立体面勾勒出来，使得县域呈现出城、乡及其结合部分的综合面貌。这也意味着，县域既弥合了城乡融合发展中的空间缺陷，又同时契合了工业社会与农业社会的结构特点，其具备着天然的以城带乡、以乡促城、城乡互动、协调发展的优秀禀赋。

在治理效能上，县域作为连接城市、服务乡村的基本单元，其管理能力和资源整合能力是我国未来城镇化布局成功与否的重要着力点。于上级城市而言，县级政府成为配置资源、发展经济、服务群众的重要主体；对下级乡镇来说，县级政府又发挥着重要的管理引导、统筹协调、资源配置的必要作用，故而县域活则全盘活。从浙江、江苏等省发展经验看，县域发展活力越强，全局发展的质量就越高。激发县域治理活力，有助于构建政府治理、社会调节、居民自治相结合的县域治理格局；从长远角度看来，更有益于县域治理韧性持续提升，这在很大程度上能将城乡基层社会冲突、重大灾害、安全事故等风险矛盾化解在基层第一线。故而县域在城乡融合发展中的治理效能一旦激活，既能使城乡融合的各项措施得以顺利贯彻实施，又能营造和谐稳定的社会氛围。

在心理融合上，县域作为沟通城市社会和乡村社会的基本单元，也是城乡融合发展的重要过渡带和结合部，在城市社会对乡村社会的包容心理与乡村社会对城市社会的认同心理方面起着至关重要作用。当前，乡村人口往城镇集中是大势所趋，故如何改造县城空间，重塑县域结构而不对原有的县城居民生活造成冲击，避免县城人民对乡村人民的排挤与指斥，使农民生产、生活空间顺利完成初步转移和社会身份圆满完成转变，又在心理层面上提升农民对县城的认同感和归属感，为其真正融入城市社会提供空间保障，提出了巨大挑战。相较于距乡村更远的大中城市，县域先天对农民有着更强的吸引力和亲和度，也由于祖辈迁徙的缘故，县城人民对于乡村也有着天然的归宿感与亲切感，对于城乡融合发展较于大中城市有着更高的认可与期待。

2 "城乡融合发展的价值意涵

在城乡融合发展的时代命题下，城与乡的发展差异、乡村往城镇化转向过程中暴露的不充分，是首当其冲的突出矛盾。何为融合？其本质要求应该指向城乡经济功能的协调共生，城乡居民生活福祉的均等平衡、城乡文化的相互吸引，而非城市对乡村的单向“救赎”，亦非乡村在城市之后亦步亦趋，城乡融合应该是城市与乡村在经济发展中的同频共振，在精神文化交往中的双向奔赴，在现代化建设事业中的彼此成就。

城乡融合发展有着多层价值维度，它不是单纯地使乡村的功能与面貌转向城市，也不是简单地将城市资源与要素挪移到乡村，更不是同质发展或追求绝对的平均主义。有学者指出，我国城乡融合发展与整体现代化的目标定位相契合，特别是在人与人、人与物、人与自然关系维度，城乡融合发展体现出共同富裕、文明协调、和谐共生的价值导向[3]。也有学者从路径构建维度阐释城乡融合发展何以可能，认为城乡融合发展主要体现在以县域为空间载体，充分发挥县域的节点功能，完善城镇空间体系，建构优化城乡地域功能的空间肌理，畅通城乡发展要素流通机制以及价值增值与显化机制，充分发挥空间效应，实现城乡地域功能优化的同时缩小城乡发展差距，实现城乡等值化发展[4]。可见，城乡融合的价值意涵包括了诸多要素，如地理相容、经济相通、文化相契、民生相连和生态相宜等，城乡融合发展的价值维度更是指向了资源与要素配置的公平正义、全体人民的共同富裕、现代化建设的中国样本等重要尺度。在这样的基础之上探讨城乡融合，方能真正彰显其背后的崇高意旨，也只有这样的背景下研磨县域城乡融合发展，才能抓准当中的症结所在，厘清核心目标，把握本质要求，做到以县域为桥，架通城乡两岸，补齐乡村短板，破解二元结构，塑造新型城乡关系，缩小城乡发展差距、贫富差距及地位差距，最终实现全体人民的物资富足、精神富有这一真正意义上的共同富裕。

2020年中央农村工作会议为城乡融合发展指明一条新出路，提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进产业发展、空间布局、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进”，这次会议不仅为城乡融合提供了现实路径，也明确了以县域为抓手促进城乡融合发展是应有之义。“中央一号”文件对此再一次做出深刻指示，清晰指出“推进县域城乡融合发展，健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。对于抓县域应该促进城乡什么方面的融合、抓县域促进城乡融合的重点在哪里、通过什么样的具体路径可以让县域真正成为城乡融合的有效抓手，在党中央文件的指示下，已然有了明确意涵：那就是以县城为中心，通过乡镇这一纽带，深入广大农村腹地，统筹推进生产要素平等交换双向流动、产业集群成链发展提质增效、公共基础数字建设协同升级，环境生态协调治理相得益彰，社会治理朝智慧化一体推进。深入实施这一工程，对破解国土广阔但城乡发展空间紧张、已然全面小康但居民生活不够高质、城镇化发展快速但与乡村振兴无法耦合联动，县域建设多年但综合承载能力较弱等融合难题具有举足轻重的意义。

3 "县域城乡融合发展的英德路径

在全国城乡融合与乡村振兴事业如火如荼建设的同时，广东省清远市一个名不见经传的小城探索出了一条独特的县域城乡融合发展之路，它就是清远市辖市——英德市，也是广东省国土面积最大的县级行政区。英德市着力抓好县域经济，不是削峰填谷式地从城市转移财富与资源到农村，而是一方面，聚力广清营商环境一体化改革、大力打造招商引资开放平台、全面激发科技创新活力，致力于将县域经济蛋糕做大，推动县城形成生动生态生辉的发展格局。另一方面，结合一镇一特色、一村一品牌的工作方针，由县主抓推动各镇（街）宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，深入实施乡村文化复兴工程，助力生机勃勃、生活和美的乡村振兴工程积极向好发展。在这一过程中，其形成了别开生面的城乡资源要素配置融合、城乡空间规划布局融汇、城乡产业体系深度融通、城乡公共服务均等融入、城乡文化交往和谐融洽的县域城乡融合发展大局，在消弭城乡二元鸿沟的同时进一步推进乡村全面振兴。

在抓好城乡资源要素配置问题上，英德市抓住“城乡要素自由流动”和“公共资源合理配置”的2个关键，根据对其北部地区有着更为典型参考意义的“连樟经验”，建立北部以探索乡村振兴为主要内容的“连樟标准”，而南部则充分发挥其地理优势，建立以探索城乡融合为主要内容的“广清一体标准”。在这一主线牵引下，英德市所辖乡镇开始以土地制度改革为切入口，索求建立农村集体经营性建设用地入市制度。如黎溪镇创立了一种建立在土地农民集体所有和农户承包经营制度下配套建立的村社合作金融，以村社为边界，由农民主导，主权属于村社成员，为村社成员服务，收益归村社成员共享。通过将全村零散的财产整合起来，将村内现有房屋、土地等“死资源”变成“活资产”，大大激活村庄内生动力，实现村民致富。在此基础上，推动建立农村集体经营性建设用地入市制度、完善农村产权抵押担保权能等，将周边乡镇连点成线、连线成片打造乡村振兴综合示范区，使城乡资源要素得以充分流动，避免了城市对乡村的“灌输式”扶助，促使城乡融合形成以乡村内生为主要动力的良性发展。

英德市的县域城乡融合发展之路的关键思路还在于通过优化城乡空间，使得城乡规划布局呈现良好融汇。英德市以制定《英德市中心城区总体城市设计和控制性详细规划》为依托，将县域功能明确定位为均衡完善的服务中心、富有活力的商业商务中心，并由此打造独具魅力的宜居文化名城。通过打造“两心、两轴、四组团”的县域空间结构，将老城与新城联通、近郊与邻镇相衔，清晰规划居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地及留白用地，对县域范围的行政管理与社区服务设施、文化设施、教育设施、体与设施、医疗卫生设施、社会服务设施及商业服务业设施统筹规划，使城乡融合在空间上得到了最大程度的保证，继而实现功能上的协同满足，使县域城乡发展以土地空间换融合空间，将县域功能最大化利用为城乡融合的有力推手。

在保障资源配置能够充分流动、融合空间成为可能后，扎实打造城乡产业体系，推进“两头产业”深度融通为“一个体系”，是英德市在县域城乡融合发展大局中取得的突出成就。北江畔的英德，物产丰饶，是“中国红茶之乡”和“中国麻竹笋之乡”。近年来，英德立足城乡融合引领乡村振兴实际，提出打造英德红茶、麻竹笋两大百亿元产业集群，以规划主导产业提升工程，生产要素聚集工程，产业金融创新工程，新型经营主体培育工程和一、二、三产融合工程等撬动金融社会资本充分涌入乡村；在金融资本的支持下，乡村凭借优势产业为主导产业创建镇域产业园，依靠优势特色产业，建成一批高标准规模化原料生产大基地，培育农产品加工集群和公共品牌，走出了一条成效卓绝的乡村振兴之路。在这个过程中，乡镇产业顺利衔接上县域产业，一条条供给优质、资金稳定、市场明朗的产业链陆续生成，使城乡两头稳固地交融于县域之中，既有效提升了乡村地区的发展水平，又同步增强了英德市的产业发展韧性，解决了城乡融合过程中城市对乡村的扶持难以长久持续、乡村也可能对城市进行无形挤压的发展难题。

长久以来，城乡融合发展的痛点还在于融合之下，人民群众的安全感、幸福感、获得感并没有明显提升。英德市在县域融合发展之路上，着力破译这一难题，将城乡融合的侧重点放在关注每一个个体在城乡融合过程中的资源公平、权利公平和机会公平，推动城乡公共服务均等融入，进而保证城乡两头愿意流动、随之形成互促互动的良好局面。针对乡村老龄化情况突出，英德市破例并举，市里符合领取养老待遇的人员可以在任何一个工作日到英德市社保局服务大厅进行生存认证，更注重将县域服务功能与乡镇打通，创新式提出乡村老人也可就近到乡镇人社所、邮储银行进行生存认证，为乡村老人打通“最后一公里”，多举措开展养老待遇领取资格认证。为切实提高全市人民的医疗保障均等化水平，英德市以机构改革为牵引，将该市医保的宣传、监管、医保费报销审批等职能划入新成立的医疗保障局，全市32家医疗机构上线异地就医联网结算平台，使居民、乡亲在公共服务均等化进程中感受到实在福利、普惠福祉。除此之外，英德市积极引导所辖的24个镇街，通过推行市场化运营模式，引进专业环卫公司，以此实现了全部乡镇农村生活垃圾市场化运作全覆盖。英德市通过真正关注人民的服务需求与心理需求，使人民无论生活在县城或是乡村，都能保持高质量的生活服务水平，感受到同样的尊重与体面，这对该市城乡融合发展起到重要的推动作用。

在城乡融合过程中，融合认同是评价融合发展的关键标准，而在融合认同的生成中，城乡文化融合发展起着至关重要作用。有学者指出，城乡文化融合发展的实质是城乡文化互惠一体化，城乡文化互惠一体化则是城乡文化和谐共生的最高层次、最理想状态，即城、乡文化作为2种不同的文化形态，平等共存，尊重包容，交流互鉴，良性互动，并在此基础上形成现代城乡文化共同体[5]。由此可见，城乡文化交往和谐融洽是城乡融合发展的题中之义。为实现城乡间文化互荣互赏，英德市积极探索乡村新闻官队伍建设，加强队伍教育培训提升的工作，使乡村新闻官胜任新思想的宣传者、农产品的带货人、文明传播的翻译官等角色，顺利打通了城乡信息不对称“最后一公里”；以红茶为媒，英德市将传统产业优势转化成文化特色，帮助茶农茶企获得出口资质备案，抢抓“一带一路”、RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）等发展机遇，使得传统红茶文化在新时代得到了创造性造化与创新性发展，更推动这一文化在城乡间强化纽带联系，成为城乡文化交融的独特记号。当乡土文化赋予更多先进性与内核性，它不仅可以成为引领发展的标杆，更是城乡融合的灵魂。

4 "结束语

英德市在县域城乡融合发展过程中，始终坚持精准研判什么是城与乡的两头需求，正确认识城乡融合发展与乡村全面振兴之间的关系，既关注对城市辐射功能的最大程度激发，也倾力对农耕文明进行创造性转化与创新性发展，从而实现城乡两头的平等和谐相融，也为其他县域提供了一个可靠且珍贵的以城乡资源要素配置融合为契机、以城乡空间规划布局融汇为牵引、以城乡产业体系深度融通为依托、以城乡公共服务均等融入为动力、以城乡文化交往和谐融洽为重点的县域城乡融合发展样本，充分推动南粤大地的高质量发展，切实回应了习近平总书记从强国建设、民族复兴的全局高度，对推进城乡融合发展作出的系列重要指示，呈现了新时代广东积极践行高质量发展的实践和成效。

参考文献：

[1] 马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[2] 马克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.

[3] 高帆.中国式现代化的内在逻辑：一个基于城乡融合发展的考察[J].复旦学报（社会科学版），2023（5）：9.

[4] 龙花楼，徐雨利，郑瑜晗，等.中国式现代化下的县域城乡融合发展[J].经济地理，2023（7）：14.

[5] 胡宝平，徐之顺.价值认同与城乡文化和谐共生[J].南京社会科学，2018（2）：135.