试论智慧养老服务中的政府责任

沈思源

摘   要：政府在智慧养老服务中履行职责，是现代服务型政府的职能乃至国家与社会关系的一个缩影。政府主导下的智慧养老服务具有现代老龄化社会治理的特征，是老龄化社会治理的一条新路径。当前，政府在履行智慧养老服务责任中存在诸多碎片化问题。从实践上看，应当完善智慧养老服务中的政府责任体系，关注智慧养老服务的制度政策建设、资源整合以及监管机制建设等问题。

关键词：智慧养老；政府责任；老龄化社会治理

中图分类号：D669       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）09-0088-04

一、问题的提出

我国人口老龄化程度日益严峻。截至2023年年底，全国60周岁及以上老年人口29 697万人，占总人口的21.1%，其中65周岁及以上老年人口21 676万人，占总人口的15.4%[1]。人口结构老龄化与现有社会经济体制的不协调给社会平稳运行带来诸多挑战，比如对社会保障体制形成压力、带来公共安全隐患、对传统文化造成冲击[2]。尤其是养老需求在数量和质量上急剧增长，已然是政府和民众关注的重点问题。

为了更好地满足日益增长的养老需求，人们开始寻求更加高效便利的养老方式。近些年，互联网、大数据等新兴技术的迅速发展，为人们带来了智能化的生活方式，人们的思想和行动发生了革命性的变化，养老模式也发生了嬗变，在这个过程中“智慧养老”应运而生。智慧养老可以说是科学技术和社会经济发展的时代产物。智慧养老服务的运行需要整合多个养老服务供给主体和多种养老资源，其构建和推行依靠个人力量只能是举步维艰，需要国家行使公权力才能实现。

智慧养老服务体现了服务型政府着力解决民生问题、保证人民的养老权利的特点。将传统文化与现代整体性治理有机结合，以高效精准地满足老人的养老需求为目标，可以说是今后老龄化社会治理的重要路径。而政府作为构建智慧养老体系的重要社会力量，在构建良好的国家与民众关系中具有推动作用，是维护社会秩序和提升老龄化治理成效的必备条件。正因如此，智慧养老是老龄化社会治理可能的新路径，以“国家—社会”关系理论为基础，论证政府在智慧养老中履行职责的必要性，检视智慧养老中政府责任的实践，进而提出智慧养老中政府责任的优化路径，以期为智慧养老的发展提供更好的思路和对策。

二、智慧养老：老龄化社会治理的一条新路径

既有的关于老龄化社会治理的研究中，不同程度地将老龄化视为“问题”，形成了对于老龄化社会治理的认知偏差，导致了老龄化社会治理的困境[3]。智慧养老模式正是采取积极的态度应对老龄化进程，并将传统与现代结合，进而成为老龄化社会治理的一条可能路径。

（一）智慧养老是老龄化社会治理理念转变的体现

杨善华认为，可能通过人为的干预改变影响人口老龄化的两个核心因素，即总和生育率和老年人生理上的衰老，那么也可能通过干预改变人口老龄化进程[4]，也就是采用干预方法积极应对老龄化，保障老年群体的生存发展权益。老龄化社会治理理念转变主要在两个方面：其一，家庭结构和功能的变迁使得养老服务逐渐由“家庭”走向“社会”。养老服务的社会化要求政府承担起相应的责任，向全社会提供养老服务，使养老服务成为一种“公共”服务[5]。享受养老服务已成为公民享有的基本权利内容，政府为民众提供养老服务不再是人道主义的社会救济，而是公民的养老权利保障。其二，老龄化的社会治理长期处于碎片化的状态。老龄化的碎片化治理表现在养老政策、服务供给主体以及资源碎片化和分散化，各部门专注于自己的职能和职责。碎片化的治理模式不仅降低了政策效能，也削弱了制度供给能力，这是整合机制不完善的结果。智慧养老正是利用大数据技术将养老服务供给主体、资源和制度所提供的信息整合在一起，避免信息不对称造成的冲突，从而实现养老资源的高效利用和养老服务质量的提升，进而有效驱动老龄化的社会治理从“碎片化”迈向“整体性”。整体性治理不仅仅是智慧养老的内在机制与碎片化问题的解决对策，更是老龄化社会治理的内在要求和深层内核。政府通过整体性治理解决碎片化治理困境，更好地为民众提供养老服务，实现养老权利的有力保障。

（二）智慧养老是传统文化与现代治理的结合

在剧烈的社会变迁下，“4-2-1”抑或“4-2-2”已成为现代中国家庭结构的重要特征，这些少子化和老龄化的家庭结构削弱了传统家庭养老模式的供给能力。在家庭结构变迁的同时，个人主义和利己主义随之兴起，代际关系也发生了变化。有学者认为，在现代化进程中，孝的主导性已经式微，但其社会底色没有变[6]。家庭功能和孝道文化在现代化进程中发生了变迁，对现代社会有了新的回应并在当今社会发挥作用。传统家庭文化对家庭凝聚力、代际关系具有很强的约束力，并在未来的家庭结构和家庭功能的变化中表现出极强的韧性，使家庭养老持续作为中国养老中的重要支柱。另一方面，智能时代的到来，大数据技术能够为政府治理提供更加全面有效的信息，是其与整体性治理的重要连接点，有效驱动养老服务迈向整体性治理[7]。智慧养老和老龄化社会治理都不是孤立的制度或实践，而是多元主体和多元资源协调共治的有机构成。将智慧养老视为一个整体，以整体性和可持续性作为切入点和落脚点，而政府作为主导者，承担起老龄化治理的治理主体，整合自身资源和内部联动机制，从制度政策机制上打破碎片化的治理困境。最终实现政府、企业、社会组织、家庭、个人等多个主体参与养老服务供给，构成多元共治格局，进而促进老龄化社会治理。

（三）智慧养老是老龄化社会治理的重要路径

首先，智慧养老是大数据驱动社会治理的重要实践形式。大数据驱使国家治理的组织结构和决策过程转型，赋予国家或政府新的角色[8]。大数据对国家治理理念、治理范式和治理手段的革新具有重要影响，进而成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。同时，大数据技术也是智慧养老的重要技术支撑，在提供养老服务的过程中可以通过智慧平台的信息交流，实现老龄化社会治理主体的有效参与和养老资源的有效整合。其次，智慧养老扩大了老龄化社会治理的参与力量。老龄化治理是政府、社会组织、家庭、个人等多元社会主体的治理，也是多元社会治理主体共同参与的治理。参与主体多元化是智能时代老龄化社会治理区别于传统老龄化治理的一大特征，而智慧养老的本质就是协调多元老龄化社会治理主体，整合养老资源和信息。不同的社会治理主体结合自身优势资源在不同治理阶段发挥作用。最后，智慧养老丰富了老龄化社会治理形式。老龄化社会治理中已有社区养老、机构养老、医养结合、日间照料中心等多种形式，这些老龄化社会治理形式积极应对老龄化，但是都存在其固有的缺陷，不能满足养老需求的多元化。在此基础上，老龄化治理在实践中不断探索深化，结合现代互联网信息技术，探索和发展智慧养老模式对老龄化社会治理工作具有重要作用。

三、智慧养老中政府履责的实践检视

智慧养老模式是大数据技术和养老产业结合的产物，在其运作过程中，大数据技术促进现有的制度和政策革新，以有效提高资源利用率和服务质量，但这需要政府根据社会与经济的发展，以超越个体和职能部门的视野进行整体性治理。

（一）智慧养老制度仍需不断完善

规范的智慧养老制度体系是养老服务供给主体行动的基础和依据。构建规范的制度体系意味着契约关系的形成，制约着订立契约双方的行动，一方面，养老服务供给主体要遵守国家的各项规章制度；另一方面，政府要履行职责维护好供给主体和服务对象的权益，规范市场机制，确保智慧养老的良好运作。实际上，当前我国智慧养老还处于探索阶段，政府和相关职能部门印发了大量的规范性文件，比如，2017年，工业和信息化部、民政部、卫生计生委印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》；2015年，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》。按照我国立法法的相关规定，这些智慧养老政策只属于“其他规范性文件”的范畴，而不属于法律，即目前智慧养老在法律方面仍需进一步完善[9]。另一方面，由于我国存在城乡差异、区域差异，社会基本养老保障制度陷入碎片化的困境，这样的碎片化现象在智慧养老中也同样存在，也表现出区域差异和城乡差异。智慧养老是传统养老模式智慧化的模式，其发展与智慧社区、智慧医疗等建设密切关联。比如，上海市、杭州市这样的新型智慧城市，其智慧平台、智能技术、大数据等与智慧养老密切相关的体系构建走在全国前列，而社会经济基础较差、信息技术发展较为落后的农村和西部城市，智慧养老的建设和推广举步维艰，这样的情况还有进一步加剧的趋势。不管是智慧养老法律的完善，还是智慧养老政策的碎片化，必须要政府履行职责才能得到有效改善。

（二）养老服务供给主体碎片化

目前智慧养老服务体系构建尚未完善，存在养老服务供给主体碎片化的问题。多元主体参与治理是现代社会治理的特征，但是协调机制不完善导致了碎片化的困境，进而造成资源利用率低和协调成本高等问题。智慧养老中养老服务供给主体碎片化主要表现在科层制和社会分工精细化的安排下，养老服务呈现条块式分化。一方面，养老服务供给需要科层制体系内各级政府的协调和参与，要进行自上而下的纵向动员。专业分工背景下的职能部门进行自上而下的养老服务供给有效地提高了管理效率，但是各部门按其独立的职责分工参与养老服务供给，形成了养老服务供给“条条”分割的特征。另一方面，养老服务供给是建立在政府权力的地区划分基础之上，因而各个地区都是独立的养老服务供给主体。政府权力的分散化实际上就决定了养老服务供给的碎片化，进而构成养老服务供给的地区分化，形成明显的“块块”划分现状。比如，2017年工信部、民政部等部门制定的《智慧健康养老产业发展行动计划（2017—2020年）》，尽管文件中制定了总体目标和重要任务，但是对于各部门的具体职能、任务以及实施细则并无具体的制度和程序设计，因而容易导致“多头管理”的局面或“权力死角”的困境，进而降低了政策效能、养老供给效率和质量。

（三）养老服务资源分散化

事实上，养老服务供给过程中的主体协调与资源整合是同步的。主体的协调更多的是科层制内部权力的转移，而资源整合则相对复杂，由于地区、行业等因素存在差异。与养老供给主体碎片化相对应，现有养老服务资源呈现分散化。主要表现在两个方面：其一，智慧养老资源分散在不同部门。比如，卫健委主要负责制定和落实医养结合政策，并承担老年医疗健康、疾病防治、心理健康等工作；人社部门主要负责养老服务人员的专业化培训、资格审核、人才队伍培养等工作；残联涉及到残障老人的权益保障、扶助残障老人平等参与社会生活等工作。精细化分工背景下涉及养老服务供给的职能部门根据其专业化职责制定相应的政策制度，进而造成一系列的行政冲突，难以实现资源有效整合与统一服务供给。其二，智慧养老资源分散在不同地区。从实践层面看，各部门的养老服务资源最终要落实到地方政府。政府权力分散化下，不利于养老服务资源的有效利用和最优配置，导致养老资源分散化，无法实现跨域整合资源、共享资源。

四、智慧养老中政府责任体系的完善之道

智慧养老是智能时代提升养老服务质量的重要方式，要想不断发展和推行并成为老龄化社会治理的重要路径，需要不断完善政府责任体系，加快制度政策建设，加快协调理念落到实处以整合养老资源，并加快监管机制建设，以实现养老服务的高效优质供给。

（一）加快智慧养老的制度政策建设

首先，由于我国养老法律的缺失以及养老政策碎片化导致智慧养老服务运行中存在一系列的行政冲突。相关职能部门应该进一步构建智慧养老政策的规范化路径，为智慧养老运作提供制度依据，以提高智慧养老的服务质量和效率。基于此，应该经过调研分析后先制定智慧养老发展过程中可能涉及到的关键性法律，然后根据实践的基础启动立法程序，完善智慧养老法律制度。其次，我国智慧养老政策存在碎片化的现象，为了提升养老服务的规范性和有序性，政府应该重视智慧养老的顶层设计，加快体系化建设。就目前我国的智慧养老政策而言，整合各项政策应从两个方面进行。其一，应明确各级政府与职能部门之间的权责。在养老服务供给过程中，职能部门与政府之间存在“权责分立”甚至出现“避责”的现象，导致基层政府创新缺失、权威流失、被动回应等严重后果，并引发链式反应[10]，不利于老龄化的社会治理。其二，应细化具体的实施准则。经过最高权力的决策制定出的制度政策，其意义在于执行过程中能够落到实处改善民生。政府在推动智慧养老规范化与法制化的过程中，应制定相关的实施细则，确保养老服务供给能够有序进行。

（二）加快智慧养老的服务资源整合

高效协调智慧养老服务供给主体是整体性治理的思想前提，而整合多个养老服务供给主体的资源是将协调思想落到实处，整合的目的在于打破空间和地域的限制。智慧养老在资源整合过程中充分利用大数据技术，具有较强的技术主导倾向，使养老资源的整合缺乏社会基础。养老服务资源的整合主要是在两个方面：其一，加强各职能部门之间的资源整合。将民政部门、老龄办、卫健委等的养老服务资源有机整合，尤其是信息资源，将信息数据在大数据平台上进行整合和共享，打破传统信息壁垒，促进各部门之间高效联动，提高资源利用率。其二，加快社会组织之间的资源整合。社会组织作为智慧养老服务的重要主体，具有协同社会资源的特点。政府与多元社会组织共同参与老龄化社会治理，以多元协同参与为基础的运作，有利于实现养老资源的整合。在此过程中，政府与多元社会组织分享老龄化社会治理的权力，形成协同共治的模式，进而整合各社会组织的优势资源。比如，整合医疗卫生资源、社工资源、文化娱乐资源等，共同为老人提供日常生活照料、健康管理、文化娱乐等多元化服务，改善老年人的生活质量。

（三）加快智慧养老的监管机制建设

智慧养老在保障基础养老服务的基础上，提供更加精准化、智慧化和个性化的养老服务，以更好地构建服务型政府。但是在提供养老服务的过程中，不能脱离政府的监管。因而，政府应通过政策制定，充分发挥引导与监管的作用，保障养老服务供给的效率和质量。政府可以结合老年人的需求、服务对象认同度、服务质量反馈等信息构建智慧养老服务的监管体系，明确服务标准，实现智慧养老服务规范化，以提高智慧养老服务的效率和满意度，使民生得到改善。此外，政府还应该加快完善服务人员从业制度和服务标准、信用管理体系以及服务纠纷处理机制，有力保护智慧养老中老人的合法权益，促进老龄化社会治理的成效。

五、结束语

人口老龄化日益严峻，养老服务供给不足，养老需求日益增长，急需探寻新的养老模式。智慧养老是大数据、互联网等新兴技术与整体性治理理念的有机结合，政府在其中起主导作用，有力推动了养老服务智慧化发展，提升了养老服务效率和质量。这种创新模式无疑是治理人口老龄化的有效路径，但是现有的制度整合机制不够完善，导致了制度不规范、养老服务主体及其资源碎片化。这些问题仅依靠个体力量是无法解决的，必须要政府承担起责任进行整体性治理才能够有效改善，进而有力保障民众的养老权利。

参考文献：

[1]   中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2024-02-29）[2024-03-05].https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6934935.htm.

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[4]   杨善华.“责任伦理”主导下的积极养老与老龄化的社会治理[J].新视野，2019（4）：73-77.

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[9]   粟丹.我国智慧养老模式的法律特征及其制度需求：以智慧养老政策为中心的考察[J].江汉学术，2018，37（6）：50-59.

[10]   倪星，王锐.权责分立与基层避责：一种理论解释[J].中国社会科学，2018（5）：116-135，206-207.

[责任编辑   刘   瑶]