公共服务供给侧改革中政府角色转型研究

摘要：随着公众对公共服务的需求日益增加，并呈现多元化的发展趋势，我国公共服务供给总量不足、供给结构不平衡以及结构性供需矛盾等现象突出，意味着我国公共服务供给中存在着政府责任错位等问题。因此，如何调整政府在公共服务供给中的角色定位，推动公共服务供给侧改革，具有深刻的现实意义。

关键词：公共服务 供给侧改革 政府责任

一、政府在公共服务供给中的责任

政府作为基本公共服务供给主体，其供给责任不可回避。一方面，政府在公共服务供给中不是唯一的供给主体。这体现在很多公共服务项目并不是由政府直接提供供给职能，公共服务的供给需要社会及市场中的多主体共同参与。另一方面，政府在公共服务供给的资源配置中承担主导作用。这就需要政府从社会发展和国民经济的整体布局出发，对公共服务供给在资源配置过程中进行整体筹划和全面协调，及时解决公共服务项目供给中随时出现的各种矛盾和问题。

二、公共服务供给政府失灵的表现

（一）公共服务项目供不应求

由于我国过去逐渐形成了以GDP为导向的发展模式，最直接的表现为公共服务占财政支出比重较低，从基本公共服务的三大主要项目（教育、社会保障和就业、医疗卫生）的支出情况来看，成都市的支出比重近年来未见显著增长，始终未能超过30%（如表1所示），而其他副省级市（以杭州、武汉为例）三大项目的财政支出相对较高，杭州市2010年以来的公共服务三大项目财政支出比重一直在30%以上，2012年以后已经远远超过35%，武汉市这一指标近年来在持续增长，2013年以及2014年已经超过成都的支出水平（如图1所示）。

（二）公共服务供给结构不平衡

一直以来，我国用于维护性和经济性的公共服务项目支出相对较高，而用于以公共福利为内容的社会性公共服务项目支出相对较低。2014年底，全国的人口城镇化率已经达到54.8%，而成都的人口化率已经高达70.4%①，在城镇生活的非城镇人口无法享受到城镇配套的公共服务项目，人的发展落后于经济的发展，福利性公共服务事业的发展落后于经济性公共服务事业的发展，这是公共服务供给结构不平衡的最直接体现。另一方面，一般公共服务支出水平高。一般公共服务支出属于行政支出费用范畴，近些年来，成都市一般公共服务费用支出水平呈现出下降的水平，但是一直在10%以上，除了2014年以外，一直高于同期杭州和武汉的支出水平（如图2所示）。可以看出各地政府对行政管理方面支出的偏好没有实质的改变，供给结构不均衡的状况未得到有效的改善。

（三）公共服务供给与需求的矛盾

由于政府仍然是通过“自上而下”的决策机制提供公共服务，公众有效表达的需求途径和机会有限，政府对公众需求偏好的了解和交流不足，导致公共服务供给和民众需求在内容和数量上的错位，供给与需求难以保持平衡。从2016年6月上海交通大学民意与舆情调查研究中心发布的2016年度《中国城市公共服务满意度调查》报告中所提供的数据来看②，成都市整体公共服务的满意度排名在全国较高，但是低于宁波、青岛以及杭州的水平，民众在公职人员服务态度和办事效率、政府信息获取、政府开支公示、政策吸纳民意等方面的满意度均不超过40%。

（四）公共服务供给主体多元化发展落后

社会组织是多种公共服务供给主体的主要存在形式。以成都为例，成都市2013年社会组织总数7141个，全市发展城乡社区服务类社会组织2537个③，扩大了公共服务供给规模，为多主体供给公共服务创造条件。但是由于我国社会组织发展尚未成熟，在发展过程中仍会受到相关制度的制约。以成都市2013年底1429.8万人常住人口的规模来看，每万人拥有社会组织的数量约为5个，而世界发达国家、发展中国家每万人拥有社会组织数一般分别超过50个和10个以上④，社会组织在我国公共服务供给领域发挥作用极为有限。

三、公共服务供给侧改革下政府角色的转型

（一）以公共服务类型区分政府的供给责任

根据公共服务项目产生的作用不同，政府的供给责任也不同。首先，对于具有保障性功能的公共服务，政府应该承担全面的兜底责任，由政府全面供给。其次，对于发展型公共服务项目，由政府承担主要的公共服务指导和示范的责任，其生产的职能由社会组织等非政府组织承担，政府以购买公共服务的形式实现发展型公共服务的供给。最后，对于其他非基本公共服务的供给，满足公众多样化的高层次公共服务需求，主要依赖于市场的调节机制，政府和公共部门不应过多干涉，主要由社会和市场承担。

（二）以引入市场竞争机制的多元供给为方向

加强政府与非政府组织的合作，从根本上要求政府找准定位，积极制定社会力量参与公共服务供给的相关法律法规，建立公共服务的负面清单，除了暂时不宜交给社会的公共服务，其他的公共服务项目向市场全面开放。将公共服务的微观生产管理的主体责任移交给社会力量，鼓励社会组织积极参与公共服务的供给中来，在平等竞争的条件下，公共服务的供给可以向社会普遍购买。

（三）以分类扶持为导向鼓励社会组织发展

政府对于参与公共服务供给的非政府组织负有扶持其发展的责任。要充分认清社会组织的存在性质，承认营利性社会组织进入公共服务供给领域中合理的逐利行为，允许其在公共服务领域获得合理的投资回报。对于能够自发的在公共服务领域中提供公共服务时，政府应给予政策的鼓励和扶持。如社会组织的非营利程度越高，受到政府的政策鼓励越大，以此鼓励更多的社会组织自愿的参与到公共服务供给中来。

（四）以公众满意为标准提供多样化的公共服务

以公众合理的多样化公共服务需求为标准，建立公共服务项目的标准体系，随着经济社会发展水平的变化，对社会公共服务项目和内容进行动态调整，逐步实现公共服务的标准与经济发展水平间动态的合理联动，并在与公众有效的信息反馈的互动中不断完善，解决公共服务供给与需求的结构性矛盾，以实现公共服务的普遍购买和多元供给。

（五）以信息公开为前提建全监督监管机制

依法监管公共服务供给领域中各个供给主体参与公共服务供给的行为。在“公开”与“保密”的界限允许下，坚持涉及公共服务事业的信息充分公开，确保对公共服务供给行为的全面监督得以实现。从政府这一主体来看，各级政府要主动公开各类公共服务项目的财政支出清单，以及政府向社会购买公共服务的财政支出情况，同时，对公共服务的供给质量进行第三方评估，并公开评估报告，结合公众对公共服务的满意度反馈，以确保公共服务项目的供给得以改进。

注释：

①数据来源：成都统计年鉴2015

②上海交大发布《中国城市公共服务满意度调查》报告http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-06/29/

c_129100406.htm

③数据来源：成都年鉴2014

④蒋牧宸.地方公共服务供给机制改革研究——基于公共治理视角[D].武汉：武汉大学，2014

参考文献：

[1]詹国彬.基本公共服务供给和受益的包容性匹配水平检验——关于社会保障、医疗卫生和义务教育的一个实证分析[J].社会科学，2016（2）

[2]蒋牧宸.基本公共服务供给机制探析[J]. 江西社会科学，2013（12）

[3] 刘波，崔鹏鹏.省级政府公共服务供给能力评价[J].西安交通大学学报，2010（4）

[4]张菀洺.政府公共服务供给效率的经济学分析[J].数量经济技术经济研究，2008（6）

（解静，1983年生，辽宁鞍山人，中共成都市委党校公共管理教研部讲师，博士。研究方向：公共管理及社会保障）