基建领域加速推进PPP模式的策略探析

摘要：PPP是一种政府和社会资本合作的新型投资模式，受体制机制不健全、社会资本不匹配和退出机制不畅通因素的影响，市场推进情况不理想。完善与促进PPP市场健康快速发展，必须尽快健全体制机制、拓宽融资渠道和完善准入和退出机制。

关键词：PPP模式 基建投资 社会资本

党的十八届三中全会以来，作为基本建设深化改革的重要举措，政府和社会资本合作（PPP）投资模式逐步兴起。截止2015年底，全国公布推荐的PPP项目6650个，总投资额达8.7万亿元。但就PPP市场近年来的发展状况看还存在一些阻碍问题，需要在分析原因的基础上加以解决。

一、PPP市场推进不畅的原因

（一）体制机制不健全

在政策法规层面，一是政出多头，层次不高，缺乏国家层面的立法；二是这些政策法规绝大多数是原则性、指导性规定，操作性不强，例如，至今没有出台关于PPP项目的合同范本，PPP合同谈判处于一个项目一议、一个地方一议的状态；三是PPP涉及财政、税收、招投标、融资、价格管理和公共服务等诸多方面。目前政府既有的法律法规体系缺乏与PPP项目的对接与专门规定，没有形成完整的PPP政策体系。在管理体制方面，PPP项目涉及环节多、决策链条长，但各级政府没有专门负责PPP项目的管理机构，且PPP项目的立项审批也沿用一般政府投资项目流程，PPP项目运作“绿色通道”没有建立，导致运作过程普遍不顺畅。

（二）社会资本不匹配

基建PPP项目投资大，少则几亿元，一般几十亿，多则上百亿，如果融资渠道不畅通，单个企业很难有实力独家包揽。但在现行金融体系中，充分吸引金融机构的资金流向基建PPP市场，存在很多难以化解的矛盾。一是政府公益性出发点与资本的逐利性存在矛盾。就PPP项目合作而言，政府和社会资本出发点是不一样的，政府希望通过PPP方式减轻负债压力，而社会资本关注的是项目的风险和盈利性。风险较小、预期收益大的盈利性项目，政府一般自己做，不愿意投放市场；纯公益性、预期收益不能覆盖成本的准公益性项目，政府愿意投放市场，社会资本又忌惮风险、非常谨慎。这就造成了PPP市场“雷声大雨点小”，社会资本观望心态严重。二是金融资本的诉求与PPP市场特点存在矛盾。例如，商业银行有着严格的风险控制体系，对PPP这种时间跨度过长、投资额度大的项目融资态度极为谨慎；信托融资成本比较高，在公益性或准公益性项目中很难找到成本收益匹配的项目；保险资金追求安全性，具有期限长、规模大的特点，比较适合基建PPP项目投资，但保险资金对项目的担保和增信要求较高。因此，很难在目前的金融市场中找到与PPP项目高度匹配的资金。三是刚性兑付与项目风险的矛盾。信托资金、银行理财资金等均存在到期还本付息的刚性兑付要求。而目前PPP项目多为政府回购服务的公益性项目，项目建设能否按期推进，回购资金能否及时到位，都是社会资本忌惮的问题。四是项目期限与融资期限错配的矛盾。PPP项目投资回收期很长，一般都是十年以上，有的还包含特许经营几十年，而金融机构募集的社会资金还款期限很难与之匹配。五是金融机构与央企风险控制的矛盾。央企主导实施的PPP项目，金融机构一般要求央企提供担保或通过远期回购、差额补足承诺进行兜底；而国资委严令禁止央企为PPP项目提供任何形式的对外担保。

（三）退出机制不畅通

PPP项目公司的股权结构比较复杂，涉及到政府、实施主体企业、社会金融机构资本等方面。那么，控股与出表的股权关系处理、股东中途退出、项目移交后各方资本退出均较为复杂。同时，我国目前资产证券化、股权交易市场等资本退出平台发展滞后，且PPP项目投资退出审批严格、周期过长，成熟的社会资本退出机制尚未形成，“进入容易退出难”，导致社会资本对PPP项目顾虑重重。例如，作为PPP市场社会资本方主力军的国资企业，在参股入股项目公司后，项目公司内部股权交易或项目公司解体清算，都必须要进国资委资产评估交易平台，评估时间周期较长，具有很大不确定性。

二、完善与促进PPP市场健康快速发展的建议

（一）健全体制机制

一是加速完善与推进有关PPP模式的制度和立法。从审批流程和管理程序方面整体规范PPP项目，明确界定政企的核心权利和义务，设定合同框架和风险分担原则，制定退出机制和纠纷处理机制，加强政府监管与鼓励公众参与，通过国家层面立法增强社会资本的信心。二是修改或修订原有的与PPP模式相抵触的政策法规，使促进政府现行政策体系与PPP项目全面密切对接，形成适应PPP模式的宏观经济政策，作出有利于吸引社会资本的制度安排。三是制订PPP模式的操作指南。对关于PPP的法律法规和制度体系进行细化，出台PPP项目关键环节的操作指南，提供项目评估、参数设定等方面的统一工具，制定PPP标准合同范本等，促进PPP项目高效运作和规范实施。四是构建高效的组织管理体系。建议在PPP市场发展较快地区，在政府内试点建立PPP专门管理机构，对PPP市场进行统一组织和管理，打通社会资本进入PPP市场的“绿色通道”。

（二）拓宽融资渠道

一是银监会应制定鼓励银行为PPP项目融资的金融政策，从PPP项目特点出发制定或重新调整风险评估、考核评价规则，使之更加符合适合PPP项目融资的需要，引导银行资金规范流向PPP市场。二是进一步拓宽基本养老保险的投资领域，允许其把更多的的资金投向基础设施建设领域；更大程度的解除保险基金、社保基金投资限制，允许其投资基础设施建设领域参与基础设施PPP项目建设，为基础设施PPP项目建设投入更多的资金。三是设立PPP项目担保基金。为更好保护和调动各类资本投资基础设施的积极性，有必要设立PPP项目担保基金，一旦出现地方政府失信造成的PPP项目损失的现象，可使用担保基金给予相应的赔付。

（三）完善准入和退出机制

进一步放宽私营部门进入基础设施领域的准入限制，放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制；建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统，为企业提供便利的产权和股权流转服务，使各类社会资本在PPP市场中进退有序，避免出现无路可退的现象。

参考文献：

[1]曹远征.PPP模式开拓“一带一路”基建新局面[J].国际工程与劳务，2015（5）

[2]蔡燕兰.基建新宠儿：PPP模式[J].中国房地产金融，2015（3）

（祁明寿，青海大通人，青海民族大学）