高校研究生立法人才培养机制初探

摘 要：法学研究生是中国高等教育体系培养的高层次法治人才，应当满足新时代对高素质立法人才的需求。目前，高校在研究生立法人才培养上存在理论课程设计针对性不强、实践课程供给匮乏、专业藩篱高筑等问题，未能培养出足够的高素质研究生立法人才。高校应当围绕培养复合型立法人才目标，创新高校研究生立法人才培养机制，应当将习近平法治思想融入研究生立法人才培养过程，提供复合教学内容，采用多元教学方法，探索政学研协同的研究生立法实践课程体系。

关键词：研究生教育；立法人才；培养机制

中图分类号：G643 " "文献标识码：A " "文章编号：1674-831X（2024）02-0102-07

推进全面依法治国，先要有良法，而良法的制定，离不开高水平立法人才的培养。2023年2月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》（以下简称《意见》），体现了国家对法治人才培养的高度重视。《意见》提出，适应法治建设新要求，加强立法学学科建设。培养立法人才具有了全新语境。然而，立法人才是高校法治人才培养的薄弱点。长期以来，高校法学教育凸显司法中心主义的教育理念，法学教育以培养司法人才为目标，制定培养方案，组织教学资源，选取培养方式方法和确立考核评价机制[1]34。地方立法质量不高，重复性立法频出，与高素质立法人才供给不足有密切关系。

与司法人才培养相比，立法人才培养的资源投入远远不够，这进一步影响到相关的学术研究，目前学界有关立法人才培养的论文也比较稀少。现有研究主要面向法学本科立法人才培养[2]34-40，针对研究生立法人才培养的成果更是付之阙如。随着中国不断推进高质量发展，开展具有更高质量、更有效用的立法迫在眉睫，而这需要大规模的高素质立法人才。

但是，与本科生立法人才培养相比，研究生立法人才培养几乎没有受到学界的足够关注。在当下法学研究生教育规模总体扩张的大趋势下，如何创新研究生立法人才培养机制，成为学界亟须回答的现实问题。

一、新时代培养高素质立法人才的必要性

经济社会不断发展，对立法工作的要求亦水涨船高。新时代，国家和社会亟需一批高素质立法人才，以满不同层次的立法工作需求。

（一）新兴领域立法快马加鞭

近年来，中国不断向高质量发展转型。贯彻新发展理念，构建新发展格局，巩固发展成果，解决现存问题，都需要通过立法解决。习近平指出：“要加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险等重要领域立法，加快数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等领域立法步伐，努力健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。” [3]6中国社会主要矛盾的变化，要求国家向社会提供数量更多、质量更优的立法产品，以化解不断涌现的发展问题。当前社会处于矛盾复杂、现实问题时常发生的重要转型时期，在众多新兴领域产生了全新立法需求，还要求更快的立法节奏。

日新月异的科学技术催促立法工作者奋力奔跑。大数据、人工智能、算法等新兴技术，给我们现有的法律制度带来极大挑战。仍基于传统工业社会背景的法律制度，面对数字技术的快速迭代显得有些措手不及。近年来，《个人信息保护法》《数据安全法》等一系列回应新技术的专门立法出台，反映了立法对新技术挑战的因应。不过，立法机关制定法律往往程序烦琐、过程漫长，很难及时跟进现实的迫切立法需要。立法工作的语义由此超出立法机关，向行政机关拓展。在更多场合，需要行政机关的行政立法为新兴领域奠定规则基础。在科技领域，对立法工作反应速度的要求更加苛刻。Open AI公司于2022年11月30日发布ChatGPT，2023年7月，《生成式人工智能服务管理暂行办法》就出台了，中间只隔了近8个月。这只是立法趋势变化的一个典型事例。数字社会背景下，新技术的应用呈现爆炸趋势，要求立法工作对现实尽可能地快速反应，这对立法人才提出了非常高的要求。在科技大跨步向前的时代洪流中，国家需要大批综合素质过硬、创新意识强烈的高素质立法人才。

（二）修法与立法并驾前行

当前，中国既进入了一个“修法时代”，在地方立法层面又进入了“立法时代”。修法与立法工作同样重要，需要数量更多、层次更高的立法人才。2010年，全国人大常务委员会委员长吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经基本建成。当前立法工作已经不再局限于解决有没有的问题，更主要的是解决得好不好的问题，立法工作由“从无到有”向“从有到好”的形势转变。一方面，社会出现大量新的立法需求，制定新法的工作稳步推进；另一方面，既有法律已经跟不上中国快速发展的脚步，亟需得到修改。传统部门法的修改进度大大加快：2020年12月，全国人大常委会审议通过刑法修正案（十一）。2023年12月，《刑法修正案（十二）》被全国人大常委会审议通过。2021年12月，《民事诉讼法》被修改。2023年9月，《民事诉讼法》就再次得到修改。除此之外，在2024年两会期间，全国人大常委会的工作报告就列出不少修法项目，包括但不限于代表法、监督法、企业破产法、反不正当竞争法、文物保护法等等。这需要更多高层次的立法人才，才能回应快速变化的社会形势，确保良法常青。

2015年《立法法》修改之后，立法权限下沉到设区的市一级，大量地方主体拥有立法权限，然而地方立法面临不少迫切需要解决的问题：地方立法人才严重短缺，地方立法质量较低，抄袭上位法或者复制其他地方立法的现象依旧存在，地方立法对解决地方经济社会发展问题作用不明显，等等。尤其对于“地方特色”的理解，对地方立法工作者提出的要求非常高，其工作难度不亚于全国性的立法。一个地方在立法上的“特色”，不是指立法选择的调整对象本身有什么特色，而是指该地方立法在分配管理资源的方向和力度上形成了某种区域特点[4]6。与中央立法相比，地方立法涉及的事项受限，地方国家机关能够调动的资源也有限。在此意义上，地方立法是一项戴着镣铐跳舞的高难度、高标准、高要求工作。一般的立法人才，很难适应地方立法工作的要求。因此，地方主体需要高素质立法人才，由他们运用科学研究方法，研究地方实际，在极为有限的空间内制定出符合“小快灵”特征的地方立法。

（三）涉外立法工作方兴未艾

中国持续深化对外开放，需要培养一批高水平的涉外法治人才。习近平指出：“要加快推进我国法域外适用的法律体系建设，加强涉外法治专业人才培养，积极发展涉外法律服务，强化企业合规意识，保障和服务高水平对外开放。” [5]涉外法治工作还涉及国际规则制定，从广义上说，参与国际规则制定也属于立法工作的范畴。习近平指出：“加快提升我国对网络空间的国际话语权和规则制定权。”[6]中国积极参与涉外领域立法及国际规则制定，都需要高素质立法人才。

党的二十大报告强调，要加强涉外领域立法。近年来，《外商投资法》《反外国制裁法》《国际刑事司法协助法》等涉外立法出台，为有效捍卫我国国家主权和安全提供了立法保障。不过，面对以美国为首的西方国家的打压，建立制约反制裁、反霸权、反“长臂管辖”的涉外立法，任重道远。这不仅需要掌握立法知识和立法技术的人才，更需要知晓国际政治知识的人才。拥有更多高素质的涉外立法人才，制定符合国际交往规则和国家利益需要的涉外法律法规，是中国进一步提高国际话语权的坚实基础。

伴随中国走向国际政治舞台的中央，中国亟需一批能够参与制定国际社会规则的立法人才。在商业领域，为助力华为、中兴等企业走向海外，需要对其加强合规审查。如何理解国际规则，运用好国际规则，甚至主动参与制定规则，为中国企业走向世界保驾护航，成为中国进一步对外开放需要应对的重要问题。因此，不仅国家需要高素质立法人才，企业开展海外业务也需要高素质立法人才的助力。

然而，中国在国际规则的制定方面尚不能与中国的大国地位相匹配：一方面，国际社会规则的制定权牢牢把握在以美国为首的西方发达国家手中，作为发展中国家的中国几乎很少参与、乃至主持国际规则的制定；另一方面，中国国内各高校对涉外立法人才的培养力度还不够，国内非常缺乏能熟练运用外语，知晓相关专业知识，熟悉已有国际规则，掌握立法原理和立法技术的高端涉外立法人才。我国在国际立法机构等各类国际组织中提供法律服务的人员偏少[7]8。这既影响到中国参与国际社会政治规则的制定，也不利于维护中国在国际社会中的国家利益。当前国际形势变幻莫测，不确定性和风险性因素增多，更加需要各国以规则推动国际治理，形成更加稳定的国际秩序。中国作为全世界有担当的大国，需要培养一批高素质的涉外立法人才，积极参与国际社会治理，贡献中国智慧。

二、当前高校研究生立法人才培养亟须解决的问题

法学研究生是中国高等教育体系培养出来的高层次法治人才。硕士是“能够为社会贡献成果之人” [8]9；博士研究生的研究能力更强，能够为社会提供受到学术同行认可的“创造性的成果”。然而，高校在培养研究生立法人才上存在理论课程设计针对性不强、实践课程供给匮乏、培养过程专业藩篱高筑等问题，未能充分发挥高校在研究生立法人才培养过程中的主体作用，不能为社会输送足够多的高素质立法人才。

（一）立法学理论课程设计的针对性不强

立法工作所需要的知识与司法工作所需要的知识并不完全相同。国内高校时下坚持的“司法中心主义”法治人才培养思想，使得高校在立法人才培养的资源投入方面力度不够。有部分高校招收立法学方向的研究生，但是其课程设计上亦不能体现立法人才的特色，未能围绕立法人才培养予以针对性地构建课程内容。

目前，针对立法学教学，国内高校通常为此开设一门立法学的课程，除此之外再无别的相关课程。一门立法学的课程难以为学生提供足够的立法学知识，更难以满足立法人才的培养需要。立法学的知识至少包括了立法原理、立法制度和立法技术。这三个部分兼具理论性与实践性，并非一门课时有限的立法学课程可以胜任，最多实现其中之一。倘若在一门课程内将三者分开教学，老师教授的内容也随之缩水，教学效果自然不佳。在立法学课程的供给上，高校还缺乏相对应的系统思维，没能针对立法学人才培养的需要具体设计相关课程内容，难以培养掌握立法原理、知晓立法制度、接触立法实务的研究生立法人才。

部分高校在为法学研究生设计课程时，忽略法学各方向研究生培养的“研究生”特征，对所有方向的研究生均设立民法、刑法等基础部门法课程。这种保留着本科课程设计特色的设计思路，对立法学人才培养而言效益不高。一方面，研究生阶段的基础部门法课程教学效果有限。考虑到不同方向研究生的水平，研究生阶段再次开设的这些部门法课程，更多偏向于进一步巩固基础，对于从事立法学研究而言，效益已经不再明显；另一方面，这些部门法的课程过多，会挤占研究生们对立法学知识的自我探索时间，更加影响他们在立法理论、立法制度、立法技术等方面的学习。就培养研究生立法人才来说，民法、刑法、诉讼法等部门法课程应当减少，这些课程与立法人才培养关联度不大，立法学研究生的课程设计不宜再效仿本科追求法学教育的“全”覆盖，而应当求“专”，围绕立法学的理论体系和立法工作的需要设计理论课程。至于民法、刑法、诉讼法等部门法，研究生们在本科阶段已经学过，不必专开课程补习。哪怕对于非法本的立法学研究生而言，亦可以通过自学补足部门法的基本知识，而不必以开设理论课的形式为他们“补课”。

（二）立法实践课程相对匮乏

法学的实践性比较强，实习课程为在校立法学研究生接触立法实践提供了良好渠道。然而，目前立法学研究生的实践课程供给严重不足。一方面，现有实践课程重心偏向司法工作，立法实践教学内容不多；另一方面，已有立法实践教学内容比较分散，不成体系，缺少高校层面的组织。

长期以来，法学仅关注从法律中获取具体法律判决的过程，基本上不涉及如何正确立法的方法[9]2。在实习课程方面，高校普遍都开设了法律文书写作、模拟法庭等课程。这些课程符合司法工作的需要，但与立法工作并不完全匹配：法律文书写作通常要求学生撰写诉状、答辩状、法院判决书之类的司法文书，但极少有高校会要求学生撰写立法草案或者立法建议书等内容；模拟法庭的练习完全是在司法工作的实践场景之下，强调在已有法律规范的前提下如何适用法律、进行法律推理和法律解释。然而，更具有创造性的立法工作不是在法庭之内完成的，长期经受法庭场景训练的学生将难以在毕业后适应立法工作的场景。法学院学生实习的主要目标单位是法院、检察院、司法局、律所、仲裁委等，这些单位的工作主要是司法工作而非立法工作。法学生在立法实务方面的实习单位还有待开拓。与最高法、最高检定期招收法律实习生相比，各级人大及其常委会、政府部门等立法实务单位亟须构建公开、定期从高校招收立法实习生的机制。

高校为立法学研究生提供了一些实践形式：研究生导师带领研究生参与立法项目申请书撰写，或者组织研究生参与立法调研等[10]。但是，这些形式总体来看比较零散，且高度依赖研究生导师的组织，未能发挥学校层面的积极作用。这种实践形式固然将研究生直接推向立法实践，却压缩了高校对立法实践课程探索革新的空间，使得研究生立法实践课程的教学性不足，不能循序渐进地帮助研究生自觉掌握立法知识。

（三）立法学研究生人才培养中专业藩篱高筑

立法学研究生人才的培养受既有法学专业人才培养模式的束缚，缺乏培养复合型研究生立法人才的机制。设置立法方向的研究生是培养立法人才的惯常做法。这种培养方式以专门人才为培养目标，可以培养出知晓立法原理、立法技术和立法制度的专门立法人才，也能满足社会对立法人才的部分需求，但依旧不能适应立法工作领域化的大趋势。经济法、环境法、网络法、军事法等专业领域需要相应的“专业领域+立法”的复合型立法人才；人工智能技术更是对既有法律提出挑战，甚至有重构已有法律体系的危险。对人工智能进行法律规制，更加需要“人工智能+立法”的立法人才。传统分学科教育的法学研究生培养方式受到相当程度的挑战。以往那种单纯培养立法学研究生从事立法工作的培养思路，很难完全契合领域立法的需要。

研究生立法人才培养缺少诸学科之间的有效沟通机制，尤其缺少为其他法学专业学生提供研习立法学的常态途径。各个专业学生的培养计划多各自为政，只有公共基础课可以让不同专业、不同方向的法学研究生聚集在同一个物理空间之内，以可能的、短暂的讨论激发研究生跨专业学习的热情。但这种课程比较少，而且也不能为其他专业领域的研究生提供经常性研习立法知识的渠道。基于社会分工愈发细化的社会现实，法学分专业、分方向培养研究生的确有相当的合理性和必要性。但是，在立法问题愈发复杂、立法工作愈发专业的全新形势下，有必要培养既懂相应领域知识，又懂立法知识，并且还具有研究能力的复合型研究生立法人才。

三、创新高校研究生立法人才培养机制的具体路径

习近平对法学教育提出了一系列的重要论述，对创新高校研究生立法人才培养机制具有重要的指导作用。习近平强调：“法学学科是实践性很强的学科，法学教育要处理好知识教学和实践教学的关系。”[11]高校研究生立法人才的培养，既需要围绕立法工作需要设计理论课程，也需要配备相应实践课程。习近平指出：“要打破高校和社会之间的体制壁垒，将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校，加强法学教育、法学研究工作者和法治实际工作者之间的交流。” [11] 而政学研协同的实践课程设计为法学教育者、法学研究工作者和法治实际工作者加强相互沟通、为高校培养出更符合社会实际需求的研究生立法人才提供良好渠道。因此，高校应当紧密围绕复合型人才培养的目标，从教学指导思想、理论课程设计和政学研协同实践课程三个方面，创新培养机制。

（一）将习近平法治思想融入研究生立法人才培养过程

立法工作无法脱离具体的时空场所、不能离开既有的政治社会环境。作为中国特色社会主义法治理论的精华，习近平法治思想对于研究生毕业走向立法工作岗位、切实开展立法工作具有指导性的作用。高校为社会培养高素质的研究生立法人才，需要强化习近平法治思想在研究生教育中的地位。法学教育和法治人才培养，要以习近平法治思想为根本遵循[12]17。倘若高校在习近平法治思想的教育上缺乏足够投入，那么培养出来的学生在毕业后还需要更长的时间适应、理解中国的法治背景，这无疑增加了用人成本。因此，高校应当将习近平法治思想融入研究生立法人才教学大纲，采取多种方式加强习近平法治思想的教学。

为不断深入习近平法治思想在研究生立法人才方面的教育，高校可以采取以下措施：（1）将习近平法治思想概论纳入研究生的必修课程中，为研究生们提供基本的习近平法治思想学习平台。同时，高校还应当围绕习近平法治思想开设相应的选修课程，让教师以自己的研究方向为基础，结合习近平法治思想进行讲授。（2）采取“立法实例+习近平法治思想”的教学形式。高校可组织相关教学力量，对宪法、民法等法律文本的立、改、废全过程进行梳理，从中选用相当的立法实例，用以说明立法工作是如何体现习近平法治思想的。以此将高度抽象的习近平法治思想与具体生动的立法文本结合起来，产生教学效果。（3）高校可以面向研究生，开设校级习近平法治思想相关研究项目。课堂教学是研究生教育的必需品，但不是全部。研究生教育更注重培养学生的研究能力。若要增强研究生立法人才对习近平法治思想的理解，高校可以通过开设研究项目的形式，鼓励研究生积极研究、探索习近平法治思想。尤其要鼓励研究生开展立法和习近平法治思想相结合的研究，对习近平法治思想进行学术阐释。

（二）提供复合教学内容，采用多元教学方法

研究生立法人才的培养，需要改变单一“立法学”理论教学的思维，应当从多方面对教学内容进行创新，为研究生提供复合教学内容，以培养复合型研究生立法人才。具体措施包括：（1）专门组建立法学研究方向的教师团队，组织专业的立法学教研团队。从各级人大常委会、司法局等单位聘请立法经验丰富、理论水平较高的人员作为立法实务导师，丰富导师队伍，优化导师结构。研究生既能向拥有理论背景的导师学习，也能向实务经验丰富的导师求教，这有利于他们培养立法工作所需的复合能力。（2）构建立法学理论课程体系。建议开设立法学概论、地方立法学、涉外立法研究、立法调研方法、立法案写作等课程，为立法学研究生提供坚实的课程基础。能够让研究生在已有课程基础之上，沿着立法学的研究主线研究专门问题，在这个过程中不断增加研究生参与立法工作的知识储备。（3）扩充选修课程，增加选修课程在研究生教学大纲中的比重。研究生阶段的教育，更应当注重发挥学生的学习自主性，高校应当提供其他专业的选修课程，包括语言学、社会学、逻辑学、哲学、经济学、心理学、政治学等课程。法律现象作为最复杂的社会现象，法治人才若没有其他学科知识，则难以圆融周全地处理各种法律问题[13]55。对研究生立法人才而言，更应当学习其他学科知识，才能处理好立法过程中涉及的众多复杂利益关系。高校需要整合已有教育资源，为研究生提供更多元的知识选择，培养出具备多种知识背景、能够运用多个理论工具的研究生立法人才。

高素质研究生立法人才的培养，还需要高校采用多元教学方式，突破老师宣讲授课式教学方法的局限。比如，高校可尝试开设立法学专业与其他法学专业共同参加的小课，由立法学专业老师和其他专业老师共同主持课堂。不同法学研究方向的研究生同处一个课堂上，面对面地就专业领域立法的某个问题进行讨论，以讨论的方式促进同学们跨专业学习，并以专业领域立法为主题设定结课论文。这种小课堂可以设置“必修+选修”的方式，为那些对专业领域立法感兴趣的同学提供足够的教学资源。高校还可以开设立法案讨论课，由老师主持，研究生们围绕着一部立法草案文本讨论，探讨如何安排立法条例、斟酌立法用语、草拟立法条文。安排一个学期，进行更为充足的讨论，以讨论的形式带动研究生的学习积极性和自主性。

（三）探索政学研协同的研究生立法实践课程体系

法学是一门非常重视实践的社会科学。在法学界，霍姆斯法官的名言“法律的生命在于经验，而非逻辑”常为人津津乐道。高校培养研究生立法人才，一方面应当在学校中培养他们的研究能力，另一方面也不能忽视研究生的立法实践教学。质言之，高校需要围绕立法需求，以政学研协同为核心构建研究生立法实践课程体系。

首先，应当由高校法学教师直接承接人大、政府等机构委托的立法工作项目。在此基础之上，高校以教师及其指导的研究生为成员组建研究团队，为他们提供相应资源支持。导师带领研究生集体攻关，在真实立法环境之中锻炼研究生实地调研、立法草拟、立法咨询、立法修改等立法工作能力。

其次，各高校应当和实务单位积极合作，举办多种形式的模拟立法比赛，为学生提供实践舞台。鼓励高校在全国范围或者本省范围内举行模拟立法比赛，模拟立法比赛的赛题设置应当紧跟立法需求，以更多的模拟立法比赛激发在校研究生学习立法的热情。模拟立法比赛需要和立法工作紧密结合，充分体现政学研协同的特色。比如，可以围绕中央、地方的立法出题，也可以面向高校、社区、医院等多个立法场景出题拓展研究生学习立法知识的视野。高校在举办模拟立法比赛时，应当邀请立法实务单位参与比赛之中，由高校老师和立法实务人员共同组成评审委员会。在立法赛题设置上与立法实务单位多多交流，还可以探索立法实务单位“出题”，高校“答题”的比赛形式。

最后，尝试构建高校与立法实务单位合作的“集中实习”式课程。早在2013年，西南政法大学就将改造后的全员统一集中实习模式应用于硕士研究生的教育，具有明显效果[14]48。其他高校也可以借鉴该模式，与人大、政府法制工作部门等立法实务单位构建集中实习教学模式。其一，高校应当选择有实力、有意愿的立法实务单位合作，建设集中实习基地，就实习生在立法实习单位的日常管理、安全责任、实习内容等予以明确约定。其二，允许研究生进入立法实习单位后接触立法核心业务。各省、自治区、直辖市的人大常委会可与本地重点高校的法学院合作，建立人大常委会立法工作基层联系点，这为研究生参与立法核心业务、全程参与立法工作提供实践可能。高校要加强与立法实务单位的合作交流机制，鼓励实务单位为研究生参与立法工作提供更多机会，避免打杂式的实习。其三，建立高校与实习基地之间的成果转换机制。鼓励高校和实习基地单位联合申报立法项目。允许实习研究生在立法实习基地进行立法调研，并可考虑将立法调研纳入实习项目，以立法实践教学为核心拓宽实习范围，积极发挥高校教学研究优势和实习基地的工作经验优势，以密切政学研之间的联动。

结论

高校作为研究生立法人才的主要输出阵地，不应当在研究生立法人才的教育上消极无为，应当积极跟进新时代立法工作对高素质立法人才的需要，创新研究生立法人才培养机制，为高素质研究生立法人才的培养提供充足的教学资源和众多的实践机会。本文从研究生立法人才培养迫切需要化解的问题入手，初步提出了创新研究生立法人才培养机制的措施。不过研究生立法人才的培养，仍然存在极大的学术探索空间。如何进一步提高研究生立法人才的培养质量，有待学界开展更为深入的探索。

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A Preliminary Study on the Training Mechanism of Postgraduate Legislative Talents in Universities

YIN Huarong， ZHOU Qixiang

（School of Law， Xiangtan University， Xiangtan， Hunan 411105）

Abstract： Postgraduate students in law are high-level legal talents cultivated by the Chinese higher education system and should meet the demand for high-quality legislative talents in the new era. At present， universities face a series of problems in the training of postgraduate legislative talents， such as weak targeting in theoretical course design， insufficient supply of practical courses， and high barriers within disciplines， resulting in the failure to cultivate an adequate number of high-quality postgraduate legislative talents. Universities should focus on the goal of cultivating interdisciplinary legislative talents， innovate the mechanism for training postgraduate legislative talents， integrate Xi Jinping’s Thought on the rule of law into the process of training postgraduate legislative talents， provide composite teaching content， adopt diverse teaching methods， and explore a postgraduate legislative practice course system that strengthen the cooperation between governments， universities and research centers.

Key words： postgraduate education; legislative talents; cultivation mechanism