优化行政事业单位全面预算管理的对策探讨

王美霜

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.06.0018

［摘 要］当前，行政事业单位承担着我国社会运行和发展的基础管理工作，只有不断提升其行政履职能力，才能适应社会发展水平。在行政事业单位推行全面预算管理工作能有效提升其运行效率和服务水平，目前全面预算管理已成为各级政府改革的重点任务。本文将行政事业单位作为研究主体，论述全面预算管理的相关内涵与意义，在此基础上分析行政事业单位在加强全面预算管理时需要解决的重点问题，并提出相应的对策建议，旨在为行政事业单位进一步开展全面预算管理工作提供一定的参考。

［关键词］行政事业单位；全面预算管理；优化策略

［中图分类号］D63文献标志码：A

行政事业单位要想在新时期有效提升自身的服务水平，就需要发掘内部管理潜力。财务管理作为影响单位内控管理质量的关键因素，是控制资金使用效率的关键环节，推行全面预算管理能有效推进财务管理转型升级，从而进一步改善行政事业单位的内控水平和服务水平，激发创新活力，降低政府的运行成本。但目前，行政事业单位在实施全面预算管理工作时还面临诸多问题，全面预算管理的应用条件尚待健全，因此，本文对行政事业单位实施全面预算管理的相关内容进行研究和探讨，具有重要的现实意义。

1 全面预算管理概述

全面预算管理是一种以预算手段为核心，围绕各项活动开展的促使资金效益最大化的系统性管理活动，是现代组织财务管理模式中最为关键的部分。全面预算管理围绕组织的战略经营目标，将目标细化至全部门、全工作流程、全体责任人，是一项全过程控制管理活动，具体包括预算编制、预算执行及预算反馈等环节，同时将各种预算控制手段贯穿于所有步骤中，实现资金的合理分配与资源的科学调用。通过全面预算管理，将组织的各层级权责利作清晰划分，是提高内部管理效果的科学管理工具［1］。

2 优化行政事业单位全面预算管理的意义

2.1 有利于提升财政资金使用效率

推进行政事业单位全面预算管理一体化工作，能够使各级政府部门清晰掌握财政资金具体支出情况，将预算管理工作融入监督机制中，为行政事业单位资金支出方向作出更加明确的规划。财政部门通过对行政事业单位进行预算调整与优化，以避免预算中出现不合理的支出，尽可能地保证财政资金的使用效率。同时，行政事业单位通过对预算执行过程的全面监督，将预算执行效果和预算计划作充分比对，有利于及时发现问题并予以解决，达到提高资金使用效率的目的。

2.2 有利于优化行政资源配置和风险防范

在行政事业单位日常管理工作中，预算分配的合理性对资产配置安全性有直接的影响。实施全面预算管理，借助科学的预算编制表进行严格的资源配置，能够实现单位重点工作和部门日常工作的资产配置平衡，避免资金超支或资产闲置等不良现象，还可引导资源向高价值项目倾斜，充分发挥其经济效益、社会效益，减少资产闲置问题，避免浪费，实现降本增效［2］。

3 行政事业单位全面预算管理存在的问题

3.1 对全面预算管理的重视程度不够

2019年财政部按照“全国一盘棋”的思路进行预算管理一体化建设，通過3年试点，于2022年印发了《财政部关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》，自上而下地全面推行预算管理一体化建设，目前全国3283个县级及以上财政部门和60多万个预算单位使用预算管理一体化系统，开展预算编制、执行、核算等业务，基本实现各级财政的全覆盖。但是除了财政部门，其余行政事业单位对预算管理工作的重视程度仍有不足。由于行政事业单位工作经费来源大都是各级财政直接拨付或享受政府补贴，对财政资金依赖性很强，导致部分行政事业单位对预算管理工作不重视，具体表现在以下三个方面。

3.1.1 对全面预算管理的认识不够

部分行政事业单位未能将全面预算管理与单位业务中心工作紧密结合，以一种应付状态开展预算管理工作，这是造成行政事业预算编制不精准、预算执行缺乏刚性、预算评价流于形式等情况的根本原因。在预算计划编制中，未能够对单位运行的实际情况进行综合分析，导致预算执行中问题频发。加之预算执行过程中各部门之间常常缺乏有效沟通，未能够与上级部门及时协调，影响预算计划的执行效果。

3.1.2 缺少专业的预算管理人才

部分行政事业单位缺少专业的预算管理人才，特别是基层行政事业单位，大部分未设置专门的预算岗位，专业预算人才更是短缺，财务人员身兼数职的情况比较普遍。在工作中，行政事业单位业务工作与财务管理工作相互独立，财务人员参与业务工作的机会较少，未能从财务视角为业务工作提供支持与指导。此外，基层事业单位普遍“重业务、轻财务”，在人员培养上尤为明显，缺乏对财务人员的培训，导致相关人员在专业知识的储备与工作技能方面都有所欠缺，无法做到对全面预算管理开展数据化与信息化的深度分析，在适应新型管理系统时显露出知识和技能单一的短板。

3.1.3 对全面预算管理的监管力度不足

当前，部分行政事业单位只重视资金使用是否违规，对预算管理的规范性缺乏重视，未形成闭环的监督体系。比如部分单位尚未成立独立预算监督团队，造成预算执行工作得不到有力管控，组织机构的缺失是造成具体工作执行不力的关键因素。

3.2 全面预算管理工作执行力不够

2022年财政部发布《关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》，明确行政事业单位全面预算管理工作具体要求，但在实际操作执行过程中，部分行政事业单位对这项工作的把握不精准、执行力不够，缺少健全的全面预算管理体系，导致全面预算管理工作流程不清晰，工作责任落实不到位，导致预算管理环节混乱，具体表现在以下三个方面。

3.2.1 预算编制的不规范性

在基本支出方面，由于近几年行政事业单位机构调整较大，对基础数据的延续性重视不够，加之数据采集经验不足，未能及时有效采集和维护、更新和审核各项基本预算支出，造成预算编制准确率降低。在项目支出方面，部分项目存在项目前期论证不足，项目依据不充分，项目资料收集不全，项目需求测算不准确以及项目要素填写不规范、不完整等问题，导致项目申报质量不高；因对项目入库的审核和论证能力不强，未对项目实行科学论证或只进行程序性论证，项目库管理也较为薄弱，储备项目质量不高或不符合工作实际，导致项目难以实现滚动管理。在部门预算编制流程方面，“家底不清、耗费不计”的现象频发，有些部门没有客观评估自身资金需求，容易出现“能多要就多要，要多少花多少”的情况，将财政资源视为竞争博弈的对象，申报资金需求时可能出现过于乐观或有意隐瞒的情况，造成资源浪费或衍生腐败问题。

3.2.2 预算执行的不严格性

预算执行进度滞后现象频发。“重编制、轻控制”现象普遍存在，比如预算指标分解不够具体详细、年度预算未分解至季度和月度，造成每个预算项目的具体业务流程和相应的控制数据标准不明确、不规范，导致预算执行进度滞后。同时，由于现行预算控制多由财务部门负责，财务与业务“两张皮”情况比较普遍，业务部门预算意识不强，预算制定不精细、不科学，预算超支和预算调整问题频频发生，而这种问题往往要到财务支付环节才能被发现，只能采取调整预算的方式进行处理，导致预算执行缺乏刚性。加之行政事业单位业务工作常常会根据政策改变而发生变化，导致预算调整频次和金额调整较大，增大预算控制的难度。

3.2.3 绩效评价的不严谨性

当前，行政事业单位对资金的绩效评价主要以绩效自评的方式为主，除财政部门针对各专项经费开展预算绩效考评外，各部门对预算执行缺乏有效的考核评价。另外，对绩效评价结果的应用不足，没有将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接起来，尤其是没有与奖惩激励政策和次年的预算编制相关联，使预算绩效评价流于形式，前期预算管理工作的效果打折扣。

4 优化行政事业单位全面预算管理的对策

4.1 构建明确的责任体系

由于我国行政事业单位运行的特殊性，必须建立全面预算管理工作的责任体系，明确行政事业单位主要领导为第一责任人，分管领导为直接责任人，通过发放文件的方式明确职责、压实责任。同时，要将全面预算管理纳入行政事业单位的年度绩效考核体系中，明确全面预算管理工作不仅是财务部门的职责，也是业务部门的工作，营造全员参与的氛围［3］。

4.2 构建科学的管理体系

行政事业单位应健全预算管理组织和预算管理体系，制定完善的全面预算管理制度。一是结合全面预算管理的特点和要求，优化完善内部控制，确保全面预算管理制度适应单位实际情况，实现预算编制、执行、调整、监督和绩效评价五个维度的闭环管理框架。二是成立以单位主要负责人为第一责任人的全面预算管理领导小组，明确业务、财务等部门的具体预算职责，合理设置工作任务，开展不同时间节点的工作进度跟踪和考核。同时，加强预算管理人才队伍建设，重点培养既具备财务管理能力又熟悉本单位业务的复合型人才。加强预算管理岗位人员培训，重点加强信息化管理能力、战略管理能力和业务融合能力培训，定期进行相关能力考核，根据考核情况及时更改培训方案或调整岗位人员，从人力资源视角保障全面预算管理质量［4］。

4.3 构建严格的执行体系

一是科学确定预算目标。要加强单位的基础数据管理和维护，确保数据的准确性和全面性，为预算编制夯实基础。在此基础上，结合本部门工作职责，科学分析历年资金使用支付情况，综合不同时期的工作任务、要求和预算调整空间等因素，科学设定预算目标，此过程必须以业务部门为主，财务部门配合把关。二是规范设置项目支出。根据“无项目、不预算”原则，将全部预算支出通过预算项目形式纳入预算项目库，突出项目作为预算管理基本单元的地位和作用，实行全生命周期管理，全方位加强项目库建设；突出目标导向，结合单位工作任务和基本履职需要，加强预算项目的计划、研究、论证等谋划工作。对项目的必要性、可行性进行全面科学论证，提升入库项目在程序上的合规性和在内容资料上的全面性。三是规范开展项目管理。加强项目库规范化、程序化管理，严格入库标准，前置论证审核流程，完善项目支出标准体系，确保项目实际需求与项目支出标准相匹配，规范项目要素填写，确保入库项目质量；根据工作实际对项目库进行滚动管理，按轻重缓急对项目进行排序，优先保证刚性和重点支出，切实提高预算资金使用效率。四是严格控制预算执行。行政事业单位应严格按照批复后的项目支出预算组织项目实施，根据具体的执行情况，有针对性地提出控制手段与动态调整方案，对发现的问题及时进行纠正，杜绝无预算、超预算、超标准支出等现象的发生；要加强预算的预测与分析，尽量避免后期出现多次预算调整，规范设置预算调整的前提、范围和流程，明确预算调整的申报周期、调整原因、调整金额及调整责任，避免随意调整造成的预算管理混乱［5］；要对重点项目实行全程跟踪管理，及时向业务部门反馈财务指标执行情况，确保预算执行进度和质量。更新全面预算管理系统，利用信息化手段来提高对数据信息的抓取能力和分析能力，提高行政事业单位整体预算控制的效率。

4.4 构建完善的监管体系

行政事业单位作为责任主体，应建立全面预算绩效管理体系，对本单位的预算管理、财政资金使用绩效等负责。一是强化绩效导向原则，要根据本部门的工作特性，制定完善的预算管理制度，构建全面预算绩效管理指标体系和工作标准，对绩效目标实现程度和预算执行情况进行“双监控”。二是建立统一的预算绩效指标库，避免各部门私设指标导致绩效结果失真，按照项目级别和项目内容，从预算绩效指标库内筛选合适的指标，确保指标的设置和选取精确。三是要尽量缩短预算监督时间段，做到月度、季度和年度监督评价的有机结合，增强对预算管理措施执行过程的监管，及时开展绩效运行监控和绩效结果评价，并将绩效结果按照程序依法依规公开，接受社会监督。四是加强预算绩效评价结果的应用，开展绩效结果激励，将每一年度的预算绩效执行结果和评价结果作为来年预算安排的重要参考依据，对该部门的预算计划进行合理调整、安排。

5 结语

随着我国经济社会的全面发展，给行政事业单位管理模式的改革带来新的机遇和挑战。行政事业单位实施全面预算管理工作意义重大，能充分发掘行政事业单位内部管理潜力，助推综合治理和服务水平的提升，实现财政资金经济效益和社会效益同步最大化。在未來发展中，行政事业单位应提高实行全面预算管理的责任意识，构建明确的责任体系、科学的管理体系、严格的执行体系、完善的监管体系，重视全面预算管理过程中出现的问题，及时采取有效措施，迭代升级管理架构，持续优化全面预算管理水平。

参考文献

［1］张宸，史科成，李慧霞. 行政事业单位全面预算管理机制的推进与完善［J］. 现代商贸工业，2023，44（6）：133-135.

［2］刘素罗. 预算管理一体化实施后事业单位预算编制探讨［J］. 会计师，2023（1）：31-33.

［3］宋光杨. 行政事业单位全面预算管理与绩效评价的应用与思考［J］. 会计师，2022（21）：56-58.

［4］崔东双. 行政事业单位全面预算管理问题与对策［J］. 质量与市场，2022（21）：52-54.

［5］王永鸿. 行政事业单位全面预算管理的问题与改进策略［J］. 现代营销（上旬刊），2022（9）：79-81.