行政事业单位的内部控制问题以及解决策略思考

刘燕

摘 要：近年来，我国行政事业单位体制不断深化改革，旨在转变政府职能，提高政府服务效率。然而，行政事业单位内部控制存在问题，降低了行政事业单位工作效率，制约了政府服务执行力。本文从行政事业单位内部控制问题出发，提出相应的解决策略，力求完善行政事业单位内部控制。

关键词：行政事业单位；内部控制；风险预警

一、引言

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》的通过，强调行政事业单位未来改革方向和政府廉政治腐的决心；2014年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的印发实施，给行政事业单位内部控制带来一场盛大的洗礼。行政事业单位内部控制的状态，决定了行政事业单位社会公众形象，影响着行政事业单位公共资源的配置效率。因此，本文通过分析行政事业单位内部控制作用和原则，指出行政事业单位内部控制环境不理想、风险预警机制不完善、内部控制措施力度弱的问题，继而给出优化内部控制环境、完善风险预警机制、强化内部控制措施三大行政事业单位内部控制问题解决策略，对完善行政事业单位内部控制有积极意义。

二、行政事业单位内部控制概述

（一）行政事业单位内部控制作用

内部控制作为行政事业单位重要的管理制度部分，是行政事业单位反腐倡廉的重要措施和手段。行政事业单位作为我国贯彻和执行政策的单位，内部控制是一体化的行政事业单位行政管理、财务会计系统的组织管理架构、政策、措施和程序等，是行政事业单位有效履职，实现总体目标和应对风险的过程。行政事业单位内部控制保证单位运行管理反腐倡廉，合法合规，公平公正的分配资源，确保单位对外财务数据和报表真实可靠，提高资金使用效率，有效履行职责，实现单位发展战略。

（二）行政事业单位内部控制原则

行政事业单位内部控制根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》应遵循全面性原则、重要性原则、制衡性原则和适应性原则。其中，全面性原则要求行政事业单位内部控制面向所有人，贯穿于单位经济活动决策行为、执行机制、监督评价等全部过程；重要性原则强调对行政事业单位运营重要活动和风险进行关键点控制，防范重大风险，加强控制和监督关键点，有效防范贪污腐败现象；制衡性原则强调行政事业单位内控建设多人参与决策，在单位部门、业务活动和人员之间有效制衡，降低舞弊腐败现象，有效控制各类风险；适应性原则强调行政事业单位内部控制遵循国家法律法规，承受内外部环境变化，适时调整单位经济业务，确保内部控制体系有效性。

二、行政事业单位内部控制问题

（一）内部控制环境不理想

行政事业单位内部控制基调取决于内部控制环境是否良好，亦是内部控制的基础。行政事业单位内部控制环境要素有组织架构、议事决策机制、领导素质与态度、人力资源政策、单位文化和激励机制等。从我国行政事业单位内部控制环境总体看，内部控制环境不理想主要表现为：组织架构安排不合理，权责不清；领导素质与态度良莠不齐；人力资源政策、单位文化不健全。行政事业单位领导的素质和态度至关重要，是内部控制环境建设的重中之重，我国行政事业单位内部执行机构和监督机构同属一个级别，难以有效监督决策机构，内部审计部门处于单位较低层级组织架构，独立性差，难以有效进行内部审计监督，单位内部几乎没有积极有效的人才竞争，人员过于自由散漫，业绩平平，而且行政事业单位容易有特权思想，领导处于监督之外，凌驾于单位文化之上，难以形成统一的内部控制单位文化。

（二）风险预警机制不完善

我国很多行政事业单位因工作职能主要是公共服务，认为自身无生产经营活动，无生产经营风险，但在行政事业单位运营过程中，却面临各类政治风险和社会风险，但是单位自身识别风险能力弱，很难准确评估和防范风险。行政事业单位存在行政腐败和滥用职权的风险，行政事业单位提供公共产品和公共服务，市场竞争压力较小，导致单位资金使用效率不佳，单位还忽略资源配置不合理风险，行政事业单位基本掌握稀缺资源，在资源配置中可能存在行政手段配置现象，影响资源配置合理性。此外，行政事业单位缺失风险评估，忽视风险控制，没有充分认识风险，过于重视单位自身规模扩大和业务扩展，未能及时建立风险控制机制，没有对单位财务进行“风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告”等全面防范和控制，导致行政事业单位面临巨大损失隐患。

（三）内部控制措施力度弱

行政事业单位内部控制包括内部监控和外部监控，内部控制措施力度弱，面临内部审计监管体系不完备和外部监督失效的问题。其中，内部审计监管体系不完备表现为内部监督机构设置不合理，行政事业单位内部监督机构为同一级别不同部门，某种程度为“自己监督自己”，甚至有的单位领导认为不需要安排内部审计，内部审计机构设置不理想；内部审计监督流于形式，缺乏独立性。单位内部审计部门领导往往是财务主管，同级领导下的内部审计很难保有独立性；外部监督失效是由于某些行政事业单位因为相关我国保密性质，在某些信息披露时，是不能完善透明的，这就使得第三方外部监督力量也难以真正发挥作用，在一定程度上影响单位内部控制建设与完善。

三、行政事业单位内部控制策略

（一）优化内部控制环境

优化内部控制环境是行政事业单位内部控制工作的基础，统领行政事业单位内部控制建设。笔者认为行政事业单位内部控制建设应从内部环境开始，优化内部环境为单位内部控制奠定良好基调，可以从以下方面着手：提高单位领导人素质，增强领导内部控制意识。单位负责人的内部控制态度有很大影响和作用，在选聘负责人时，应将专业胜任能力和职业道德水平作为重要依据，坚决抵制诱惑，并将内部控制意识上升至法律层面，针对行政事业单位内部控制制定法律，有效改善单位领导负责人内部控制态度；合理设置组织架构，制定科学决策议事机制。单位重大事项应坚持民主集中原则，邀请技术咨询和专家论证，由领导班子集体研究，结合单位实际情况和业务特点，做出议事决策。同时，制定决策问责制度，层层分解责任，确保权责一致，人人负责；完善人力资源政策，构建良好单位文化。单位领导作为文化建设带头人，要以身作则，自觉接受群众意见和监督，实现单位资源获取、使用、分配等管理过程合规合法，注重资源配置合理性和效率，推进行政事业单位制度管理转变，加强单位内部文化宣传教育，争得单位人员认可。

（二）完善风险预警机制

行政事业单位风险预警机制完善应加强风险防范意识，强化单位领导负责人和工作人员风险防范意识，意识到单位运营管理风险，适当引入市场竞争机制，增强单位风险意识。其次，完善风险评估机制，组建单位风险评估工作小组，依附于单位内部控制部门，通过“目标设定、风险识别、风险分析、风险评估和风险应对”的风险评估机制，向单位预警风险，完善单位内部控制。在内部控制目标实现过程中，出现的影响目标实现的因素均为风险因子，单位结合设定内部控制目标，识别、分析、应对风险，确保单位能够承受风险。风险评估机制应结合管理层级，从单位层面和业务层面分别对风险进行识别、分析和应对，如单位层面组织架构是否健全、领导负责人风险意识、单位文化等风险，业务层面政府采购风险、预算执行差异、资产管理薄弱环节等。在对单位风险进行全面评估后，应及时向领导负责人提交风险评估报告，揭示单位内部控制重大风险，采取相应风险控制策略，实施单位风险预警，完善单位内部控制建设。

（三）强化内部控制措施

行政事业单位内部控制工作离不开内部控制措施，只有强有力的内部控制，真正落实内部控制才能完成工作。行政事业单位强化内部控制措施应从以下方面着手：不相容岗位相分离，单位决策、执行和监督对应岗位分离，如提出事项申请和审核审批事项申请岗位分离，业务执行岗和内部审核审批岗分离，信息记录岗和业务执行岗分离，审批岗、执行岗、内部监督岗分离等；内部授权审批，结合法律法规的规定，书面明确单位不同岗位的权限范围、相应责任和审批程序；归口管理，单位结合经济活动特点，遵循权责对等原则，设立联合工作小组，负责不同部门之间牵头、管理和监控，具体落实工作职责；预算控制，预算贯穿于单位经济活动全过程，财产保护控制，加强单位资产日常管理和清查，定期盘点资产，联合资管部和财务部定期对账，确保资产完整安全；会计控制，制定完善的财务会计制度，配备合格的财务会计工作人员，明确单位单据填制、审核、归档保管工作，实施单位单据严格控制，在单位信息内部公开，实现单位内部信息共享，促进单位工作效率提升。（作者单位：库尔勒上库综合产业园区管理委员会）

参考文献：

[1] 宗文龙，魏紫，于长春.我国事业单位内部控制现状与改革建议——基于问卷调查的分析[J].审计研究，2012，05：106-112.

[2] 乔春华.行政事业单位内部控制若干理论问题探讨——兼评《行政事业单位内部控制规范（试行）》[J].会计之友，2014，22：22-27.