基层社会治理的困境与破局之道

摘要：加强和创新基层社会治理，是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治九安的基础，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。社会基层治理是一项系统工程，要从源头防范、基层调解到舆情处置，从风险把控、危机处理再到系统治理，融合多种治理手段，优化治理资源配置，精准治理。具体来说，就是做到走群众路线，加强基层治理，把握风险源头防范；党委政法委统筹整合资源，形成合力，精准化解风险点；落实“三同步”，做实做细，提升风险治理有效性。

关键词：基层社会治理；源头防范；风险把控；整合资源

中图分类号：D631.4 文献标志码：A 文章编号：2095-2031（2024）06-0066-05

随着我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，不断累积的社会风险正在对基层治理形成系统性冲击。“提灯定损”事件引发公众广泛热议，凸显基层治理困境。

一、问题提出

中国已经进入经济发展新常态阶段，与之相对应，社会治理领域新理念、新探索层出不穷。加强和创新基层社会治理，是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的基础，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》明确“构建基层社会治理新格局”，对于推进基层治理提出了新的要求。基层社会治理之所以重要，在于它位于横向社会网络和纵向行政体系的交接处，在整个国家治理体系中具有基础性地位，基层治理效果直接关系国家秩序的稳定和社会建设的活力。然而，作为国家治理的末梢，如果基层政府缺乏足够的治理资源，容易产生事多、责大与能力有限的矛盾，导致基层治理舆情与信誉风险不断涌现。“提灯定损”事件就是这一风险的典型体现。德国社会学家乌尔里希·贝克提出人类已进入一个以风险为本质特征的风险社会。在数字时代风险社会图景下，风险的关联性、多元性日益增强，单一事件或小事件同样极易在网络上引发连锁反应，进而上升为舆情危机，影响社会稳定。

“提灯定损”原本通过源头防范、基层调解、司法裁决等常规途径即可化解，实际走向却是普通民事纠纷不断发酵，最终演变为影响广泛的社会公共事件，这也从侧面折射出基层治理能力的缺失。从事件发展全过程来看，在矛盾激化的多个节点都映射出基层治理的能力短板，随着现代化程度的提高，社会风险和矛盾逐渐增多，加之矛盾本身性质上具有综合性，每个矛盾均置于多种社会关系上、渗透在交织的利益格局中，呈现多发性、多领域、多主体的发展态势，且具有易扩大性，社会风险的复杂性、易变性、不确定性逐渐增强，如何有效应对这些风险挑战，防范化解风险，提高基层治理水平和能力，是基层治理亟需思考和解决的问题。

二、治理之困

探寻社会矛盾纠纷的风险源头，有效应对这些风险挑战，并非易事。社会矛盾和风险产生的原因很复杂，其中包括多种因素互相交织，复合叠加，甚至互为因果。传统的基层社会治理格局难以应对和化解日益复杂的矛盾纠纷。“提灯定损”事件源自日常生活矛盾纠纷，然而随着事态的发展，演变成多方博弈并不断发酵，最终引起声势浩大的社会舆论风暴。“提灯定损”纠纷中，租赁双方在村委会调解达成和解协议，后房东反悔，再次向租客索赔，且以暴力威胁，租客愤而上传房东“提灯定损”视频、“天价赔偿清单”，瞬时掀起轩然大波，一时间舆论哗然，引发网络舆情，加之事发地基层政府未能及时通报核查情况，公信力倍受质疑。

从这起事件的演化轨迹看，源头防范、基层调解、舆情处置三个环节都存在漏洞，以至于层层失守，演化为影响恶劣的舆情事件。首先，行业乱象丛生是风险源头，纠纷的形成暴露出基层治理能力的欠缺，行业的监管不力，使源头防范落空。其次，基层调解乏力，为风险累积埋下伏笔。在事件发展过程中，虽然有村委会、公安机关等基层治理力量的介入，开展了人民调解、行政调解等矛盾化解工作，但基层调解成效不佳，为风险累积埋下伏笔。最终，舆情处置成为事件放大器，网络成为舆情爆发的关键触媒：职能部门的集体失声，官方通报的姗姗来迟，促推风险演化为系统性危机，导致人民群众对政府的信任赤字上升。透过这些镜像，可以发现，基层社会治理力量对社会风险的防控应对稍显不足。一方面，传统操作未能及时有效控制事态，分治、条块分割的治理思路难以奏效。在风险累积的过程中，部门职能相对独立，缺乏横向协调机制，难以形成合力，部门各自为战，在风险的不确定性、突发性面前显得力不从心。另一方面，网络时代，局部风险经由新媒体迅速扩散，形成“涌现”效应，破坏力远超预期。事件中多个视频在网络平台上的传播过程，生动地展示了风险在数字空间扩散的“病毒式”特点。我国公众对基层政府有很高的信任基础，同时，对基层政府又抱有较高的治理期待，在风险事件中，一旦基层政府没有及时妥善回应公众诉求，就极易触碰信任的敏感神经，引发公众质疑，导致基层政府信誉下跌。

三、破局之道

习近平总书记强调社会治理是一门科学，指出要把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。要“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。社会基层治理是一项系统工程，而非是单一的、静态的治理，因此要有系统观，基层社会治理应该形成合力，整合社会资源。随着矛盾纠纷的复杂性与关联性增强，化解难度增大，更需要统筹协调各方力量、各类调解，形成多方治理有机衔接、协调联动、优势互补的工作格局。

对“提灯定损”这起热点事件的反思，可以为基层社会治理提供宏观思考的框架，从源头防范、基层调解到舆情处置，从风险把控到危机处理再到系统治理，从动态、系统性整体把握，进行整合性分析，对于我们反思基层治理的困境，具有启发意义。动态把握，是要聚焦矛盾纠纷的全周期，治理要精准化。针对矛盾纠纷发展的“前端、中端、末端”，把握“事前、事中、事后”各环节，使矛盾纠纷止于违法、化于萌芽、实质化解。系统性整体把握是要优化治理资源配置，实现治理体系化，在治理力量上应实现多部门联动，在治理方式上充分融合多种治理手段，运用法律规则、公序良俗、乡规民约等多种社会规范，采取调研、走访、调解、宣教、说理等多种方式，促进情理法相融合、自治法治德治相结合，实现双赢多赢共赢、共建共治共享，让社会在秩序和活力的平衡中达致有效的“综合治理”，将风险问题阻隔于根源处，消减社会戾气，维护社会和谐稳定。

（一）走群众路线，加强基层治理，把握风险源头防范

加强基层治理，要把握风险源头防范。前述事件因源头防范未做好，纠纷初起时未处置好，才使后续事态发展失控。把握好风险源头，要立足于群众，走群众路线。党的二十大报告提出要“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”，要求“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。“枫桥经验”虽产生于20世纪60年代，但不同的历史时期其内涵和形式不同，新时代赋予“枫桥经验”新内涵，但依靠群众，将矛盾化解在基层的实质未变。

1.关注民生小事。民心是最大的政治，每一起案件都关系着民生，案件办理的好坏直接影响民心，影响社会稳定。基层社会治理工作要从“管理”走向“服务”，通过有效排查矛盾纠纷，更好地为公众排忧解难，以化解矛盾纠纷、调整社会关系的工作过程和工作成效来增强群众的心理安全感，要从民生小事抓起，着力防范化解民生领域风险。抓住事关人民群众切身利益的热点堵点问题，找准履职的发力点和突破口，推出更多顺民意、暖民心、惠民生的便民利民举措，解决好事关民生的具体问题，优化群众服务的方式，提高群众的满意度，增进群众的认同，促进群众对治理行为的配合，真正有效提升基层社会治理工作效能。

2.发挥群众自治力量。基层治理工作，要实现“矛盾纠纷就地化解”，就要多种治理方式并行，牢记“警力有限、民力无穷”，尤其要发挥群众自治的力量，让法治、德治和自治相结合，多管齐下形成有效制约、配合的体系。邱娥国工作法就是坚持、相信群众，依靠群众，发动群众，共同排查风险、发现风险，引导群众就地化解风险。充分调动广大群众等各方力量参与积极性，坚持贯彻新时代党的群众路线，发动群众、组织群众、依靠群众，让人民群众成为基层治理的直接参与者、最大受益者、坚定支持者。目前，矛盾纠纷类型呈现多样化趋势，诸如“北京朝阳群众”“上海居委会大妈”等社会力量都在风险防范、矛盾纠纷排查中发挥了重要作用，所以除政法力量外，还要整合综治中心网格员、社区村委会干部、小区物业、志愿者以及“五老”等资源，吸收各方社会力量共建矛盾纠纷联调联动“大调处”工作格局，切实将矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。

3.活用“铁脚板+大数据”。新时代矛盾纠纷化解工作既不能丢了“铁脚板”好传统，同时也要发挥“大数据”优势。一方面，要继续用好“铁脚板”。邱娥国工作法中最重要的一个方法就是“串百家门，认百家人，知百家情，办百家事”。在走访中，掌握辖区治安动态，对一些潜在的社会矛盾和社会治安风险，做到事前预防，使一些可能出现的问题和矛盾在激化之前有效化解。另一方面，要发挥大数据的优势。随着新一轮科技革命和产业变革，数字化、网络化、智能化日新月异，云计算、大数据、人工智能、区块链等现代科技能力实现了社会综合治理“新”中有“质”，“质”中有“新”，将科技应用能力转化为政法战线新质战斗力。例如，南昌市公安局建立“专业+机制+大数据”的新型警务运行模式，在经开分局试点打造大数据实战赋能中心，集合各警种信息和技术资源，构建响应迅速、研判高效、协同紧密、处置精准的警务运行模式，打通公安工作服务基层“最后一公里”。南昌市中级人民法院打造“诉事速办”通道，以“诉事速办”数据平台为依托，深入进行数据挖掘，通过数据归集、数据分析、数据研判，强化数据运用。坚持问题导向，从群众的诉求中直观地提炼群众最关心、最迫切、最需要解决的案件审限、二审开庭、一审案件移送等问题。萍乡市安源区人民检察院推出“晨曦云平台”，集未检帮教、普法宣传于一体，可以实现在线快速举报未成年人遭受或疑似遭受侵害线索，举报范围覆盖辖区11个镇（街道）、118个社区、87所学校和4.6万名未成年人，有效运用社会合力，为未成年人保护构筑牢固的“防火墙”。

（二）党委政法委统筹整合资源，形成合力，精准化解风险点

矛盾纠纷具有泛在性，各种矛盾时刻产生于所有领域，这决定了必须坚持多元化解，提供多元化调处路径、多元化专业力量、多元化经济成本的差异化选择。党委政法委要整合各方力量，形成合力，防范化解各种风险。公安机关的派出所、检察机关的检察室、法院的人民法庭、司法局的司法所，要互通有无，在党委政法委的统筹下，以一盘棋的思维，横向到边，纵向到底，不留死角，排查、化解风险矛盾。公检司法要自觉融人国家治理，立足自身职责使命，坚持专项治理、系统治理、依法治理、综合治理和源头治理相结合，推动构建“党委领导、部门协同、社会共治”的矛盾纠纷多元化解体系，全力营造安全稳定和谐的社会治安环境。

1.公安机关织密排查网。按照“抓早、抓小、抓苗头”的总体工作要求，切实推动矛盾纠纷隐患源头治理，关口前移。及时收集和反馈矛盾纠纷隐患线索，对每次摸排出来的矛盾纠纷线索实行“报备、研判、分级”管理，尤其是对摸排出来的重点人员进行全流程、全要素精准管控。针对基层矛盾纠纷发现渠道窄、信息线索少，有些矛盾纠纷私密性高、排查发现难，却极易引发重大刑事案件的实际，广泛发动社会力量参与，做实“铁脚板+网格化+大数据”联动排查举措实现抓早抓小抓苗头。

2.司法行政机关要推进调解工作高质量发展，尽可能地实现调解全覆盖。在分类指导上，要更加注重把握规律，发挥我国的调解制度中人民调解、行政调解、行业性专业性调解等不同类型的优势，实现矛盾纠纷化解长效治理、多元治理转变，形成“非诉挺前、诉讼兜底”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系。要坚持系统思维，统筹好系统内各类解纷资源，贯通司法行政机关在立法、依法行政、刑罚执行、公共法律服务、涉外法治等方面相关职能，合力推进调解工作。

3.司法机关加强实质解纷。人民法院要把实质性化解矛盾、解决问题作为司法审判的目标和导向，将纠纷实质化解摆在突出位置，通过抓好源头预防、诉前化解、诉中调解等方式，全力构建立体化实质解纷机制。努力做到能在诉前化解的纠纷不进人诉讼程序，能在当前程序解决的案件不留给下一程序，能在诉讼程序内解决的事项不走向信访途径。推动司法力量下沉，把矛盾纠纷实质化解在源头，要做实指导人民调解，着力促进诉源、案源、执源、访源的实质性化解，做到既解“法结”，更化“心结”。探索“调解优先、分层递进、司法兜底”的多元化解工作体系，凝聚各方力量共同“打造实质解纷新高地”。

4.检察机关探索轻罪治理。近些年来，我国刑事犯罪结构发生了深刻变化，刑事案件数量总体大幅增长，但其中严重暴力犯罪持续下降，轻微犯罪大幅上升，判处三年有期徒刑以下刑罚的案件占比从1999年的不到55％上升至2023年的85％以上，社会持续保持安全稳定。从司法实践情况看，当前轻微犯罪群体，犯罪后不仅要承受刑罚的不利后果，还要承担严重附随后果，如在就业、人伍甚至子女成长等方面均会产生一系列不利影响。这一现状不仅影响犯罪人再次融人社会，也会影响家庭和睦、社会和谐，存在不稳定风险因素。检察机关针对轻罪数量持续增长、占比持续上升的现状，探索轻罪治理体系建设。例如，安源检察“和风”轻罪治理体系，实现轻罪案件的高效办理，与公安法院、司法局建立轻微刑事案件快速办理机制，从源头上实现繁简分流，从机制上推动公检法三家简案快办，2024年已对108名犯罪嫌疑人开展社会危险性量化评估后依法决定不批准逮捕，运用数字监管方式对294名涉轻罪人员采取非羁押强制措施。

5.多方联动提高质效。加强政府等相关职能部门联动，推动多元化解。深化人民法院、公安、司法等部门的协作配合，引导更多的矛盾纠纷通过调解方式解决，保证调解协议效力。例如宜春市公安局创新推动非警务警情分流协同机制，推动矛盾纠纷联动处置、多元化解、高效解决。依托市委政法委矛盾纠纷多元化解跨部门协同平台，整合12345热线（纠纷类工单）、110平台（非警务警情）、法院诉讼服务平台等，围绕“受理一流转一处置一反馈一回访”五大环节，构建全流程闭环管理体系，确保各类纠纷妥善处置。

（三）落实“三同步”，做实做细，提升风险治理有效性

自媒体时代背景下，由于信息传播的快捷性，舆情引起突发危机的不确定性、不可预见性、迅速扩散性和高风险性日益增强，网民对于不同领域负面信息敏感性、反应烈度在增强，包容性在减弱，稍有不慎就可能触发网民的无意识群体情绪，引爆舆情。所以，对网络舆情必须有高度的敏感性，要健全舆情监测机制，把实时监测、动态监测、重点监测结合起来，正确预判舆情发展方向，及时发现舆情风险，做到防范在先、处置在早，防止小概率事件演变成高风险事件。基于数字时代风险社会的基本特质与风险样态，基层社会治理需要将风险治理放置于更大的时空背景和社会网络当中，切实增强舆情风险意识，认真落实“三同步”要求，坚持以依法办理为前提、舆论引导为关键、社会面管控为保障，着力补短板、强弱项、提效能。

1.依法处置。良法是善治的前提和基础，有效防范化解风险是善治的题中之意，绝大多数风险应在行政领域内阻断。同时，增强全民法治观念，提升全民法治素养，是法安天下、德润人心的标本兼治之举。完善社会治安整体防控体系，要依法严惩群众反映强烈的违法犯罪活动。从“提灯定损”事件中不难发现，热点案件一旦处置不好，就很有可能引起网络意识形态重大事件，掀起舆情骇浪，特别是一些重大敏感案件和重大突发事件中，及时了解事件真相、依法处置应对，防止因履职不当引发舆情。法治是现代社会的基本治理方式，危机治理必须树立并坚守法治优先的原则底线。危机事件中，必须以法律为准绳，杜绝逾越法律边界、突破法治底线的行为。一方面要确立程序正当的根本地位，坚持法无授权不可为，以权力边界防止权力泛化；另一方面则要防止为追求实体正义而架空法定程序。在“提灯定损”事件中，行政机关习惯于“照章办事”，对法律条文机械适用，却忽视了法治的本质意涵，引发程序与实质、形式与内容的背离。对于业主房屋受损补偿标准，执法部门就不宜机械执法，需要在遵循法治原则的同时，酌情回应。可以通过司法解释等途径，结合政策导向和公平正义理念，对法律模糊地带予以阐释规范，在法律“留白”处积极作为。

2.社会面管控。舆情事件的一个突出特点就是问题在线上，根源在线下。很多网上风险都是现实问题在网络空间的延伸，解决现实问题是有效处置网上风险的根本。面对负面网络舆情，在加强引导处置的同时，要善于从解决具体事情人手，有什么问题就解决什么问题，依法依规处置到位，才能真正处置好舆情。同时，要处理好信源管控与视情发声的关系。管控信源，就是要在事件发生后的第一时间，管住现场、人员、媒体三要素，努力斩断传播链条，为首发定调减少杂音。强调管控信源，不是倡导“捂盖子”或简单封堵信息，而是要善于视情发声，并为首发定调营造良好舆论氛围。要善于分析研判、评估利弊，必要时要第一时间用好警情通报，快说事实、表明态度，及时回应社会关切，有力有效引导舆情、防范形成舆情漩涡。应对“提灯定损”这类事件，地方政府要根据事件性质成立相应的领导小组，做好社会面管控，及时跟进事件中涉及的案情或未协调和处理好的矛盾点，统筹各方力量开展危机应对，建立畅通回应群众关切的机制和体系，通过走访慰问、现场办公、信访等方式，直接回应社会关切、化解公众怀疑。

3.舆论引导。“提灯定损”表明，舆论的传播与公众的关注程度，情绪反应、政府的公信力以及信息的透明度有着紧密的联系。做好舆论引导，要把握好主动发声、及时发声、有效发声三个环节。主动发声就是在处置网络舆情中，要主动引领节奏，不能被带节奏，引领节奏的关键就是要善于主动设置议题、善于用好大V，有力有效引导舆情。热点事件、微博话题、微博热搜的发酵发展期多在24小时内，留给舆情处置的时间短，所以，必须牢记黄金24小时法则，与时间赛跑。及时发声就是要及时抢抓舆论引导主动权，在核查事件基本情况的基础上，加强对外发布信息内容的审核把关，及时发布新闻通稿，说明事件，对重大网络舆情、重大事件要快速发声，最迟5小时内发布权威信息，24小时内举行新闻发布会。有效发声，就是要强化信息发布，畅通权威信息发布渠道，规范采访报道，迅速、及时地回应公众关切。同时，根据事件发生的原因、背景，梳理线下可能导致舆情升级发酵的主要风险点，针对事件性质存在的主要问题，及时组织开展事件调查、矛盾化解、心理安抚等线下处置工作。应对“提灯定损”这类事件，地方政府要迅速响应公众关注，利用各类媒体及时发声，有力有效引导舆情，公开事件现场的真实情况，增强事件信息的透明度，满足公众对事件细节的好奇心，并采取必要行动严肃处理了造谣者，恢复政府公信力，稳定公众情绪，直至整个事件逐渐平息。

责任编辑：熊佳莹