运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的思考

袁节+李凯

摘 要： 法治思维和法治方式在基层社会治理体系完善、治理能力提升过程中发挥着不可替代的作用。通过法治思维和法治方式推进基层社会治理是推进法治中国建设的题中之意。通过法治方式的实施保障基层社会长期稳定与繁荣。

关键词： 法治思维 法治方式 基层社会治理

党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。

一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义

现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。

就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。

二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式

从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。

三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题

（一）存在制度障碍

虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十八大以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？

（二）运用法治思维和法治方式的能力不足

党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。

（三）行政手段的路径依赖

随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。

四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考

（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念

通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

（二）重视正面引导和反面警示两方面作用

榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。

（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标

正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。

（四）要积极营造法治环境

推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。

崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。

总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。

参考文献：

[1]张立伟.什么是法治思维和法治方式[N].学习时报，2014-03-31（5）.

[2]李振霖.基层干部要注重提升法治意识[J].江淮，2015（1）.