铁路外部环境安全治理的检察公益诉讼路径

摘要：当前，铁路外部环境安全已成为影响铁路安全的主要风险源。铁路外部环境安全治理检察公益诉讼办案呈现明显的跨区划、跨领域和预防性司法特征，并存在管辖范围不明、线索来源不宽、法律认识不一、监督整改不易等实践困境。应以总体国家安全观为指导，在坚持安全第一、预防为主、综合治理原则基础上，优化铁路外部环境安全检察公益诉讼治理路径。

关键词：总体国家安全观；铁路安全；铁路外部环境安全；检察公益诉讼；预防性司法

中图分类号：D915.4 文献标志码：A 文章编号：2095-2031（2024）06-0107-05

近年来，随着全国铁路网的快速扩张、运输规模的持续扩大、技术装备的迭代升级，铁路安全形势更为复杂。铁路安全作为总体国家安全的重要组成部分，关系国家的政治安全、经济安全、社会安全、国民安全，关乎共建“一带一路”等国家重大战略实施。具体而言，在整个国家安全构成体系中，铁路安全可归于社会安全要素下的公共场所安全子体系，经济安全要素下交通运输安全、生产安全子体系，国民安全要素下人民群众生命安全、财产安全子体系。铁路安全在总体国家安全体系中的地位不言而喻。

因外部环境隐患引发的安全事故时有发生，铁路外部环境已成为影响铁路运输安全的主要风险源。从总体国家安全观的视角出发，明确总体国家安全观指引铁路外部环境安全治理的基本原则，准确把握当前铁路外部环境安全面临的现实风险基础，全面检视检察公益诉讼推进铁路沿线安全环境治理的实践现状，继而探寻铁路外部环境安全治理的检察公益诉讼保护司法路径，对于促进铁路安全与发展，保障国家的政治安全、经济安全、社会安全及人民福祉具有重大意义。

一、当前铁路外部环境安全面临的突出风险

为全面准确把握当前铁路外部环境安全面临的突出问题，笔者深入铁路站段、铁路监管部门及铁路沿线开展调研，并对250余条铁路外部环境安全问题线索、232件铁路监管部门行政处罚案件信息等进行梳理分析，发现当前影响铁路运输安全突出问题表现如下：

（一）飘浮物、危树、沙石等异物侵入铁路限界，影响铁路行车安全

1.飘浮物损害供电接触网。在铁路周边投放气球、孔明灯、彩条横幅，在铁路沿线搭建彩钢瓦、广告牌、防尘网、防晒网，沿线农田、蔬菜大棚使用地膜、塑料薄膜等轻质物质，上述飘浮物因安装加固不够牢固被大风刮至铁路，损害供电接触网，影响铁路运输安全。如2021年5月1日，河北省定州市内一处农用塑料地膜被大风刮人铁路，与G588次高铁动车组受电弓发生刮碰，中断行车2小时56分钟，近3万旅客滞留，造成较大社会影响：2023年3月3日，峰福铁路沿线某物流公司铺设的绿色防尘网被大风吹至铁路接触网，飘挂至一列行进中的列车头部，导致列车紧急停车。

2.铁路沿线危树、牲畜等隐患。铁路沿线危树倒伏至铁路影响行车嘹望：耕牛等大型牲畜上道至铁路线：在铁路沿线烧荒、排污、倾倒垃圾等物质，影响列车行车安全。如2018年清明节前夕，广东省潮州市某村民在桑浦山铁路隧道口附近祭祀引发山火，火势蔓延至附近杭深高铁栅栏内，致使35列动车组被迫停运，影响旅客近2万人。

3.地质灾害引发行车隐患。受铁路沿线采挖、伐木等活动影响，部分山体、林区、堤坡等地貌发生改变，引发滑坡、山洪，泥石流等地质灾害，泥沙、石块被直接冲入铁路线路或者堵塞铁路涵管致使雨水泥沙淹没道床。如因在铁路沿线采石造成山体植被破坏、地表破碎、岩层裸露、水土流失，雨季极易发生山体垮塌、滑坡等地质灾害，继而引发积水冲刷淹没铁路道床危及列车行车安全。

（二）铁路沿线违法施工、违法侵占、违法经营等安全隐患问题

1.违规施工破坏铁路设施，部分企业受利益驱动，未与铁路企业协商，也不遵守铁路安全规范，违规穿越铁路线路、站场施工。如某施工单位未征得铁路运输企业同意且未签署安全协议，擅自紧贴铁路桥建设景观牌楼，破坏铁路桥基础设施，影响列车行车和线路日常管护。

2.违规作业威胁铁路安全，部分施工单位未严格遵守保证铁路安全的国家标准、行业标准和施工安全规范，临近铁路线路进行无计划野蛮施工、大型施工设备侵入铁路、违规爆破作业，或者在跨越河道上下游一定范围内实施围垦造田、拦河筑坝、采沙淘金、疏浚作业等影响铁路运输安全行为。如福建福州某公司在鹰厦线堑坡处伐木作业时，圆木侵入铁路建筑限界与货运列车相撞，构成铁路交通一般C类事故；福建某通信公司的作业机具非法侵入鹰厦线铁路限界，导致发生铁路交通一般事故。

3.侵占铁路用地私搭乱建。部分单位和个人法治意识较为淡漠，不履行报建手续，侵占铁路用地修构建筑物或从事生产经营活动等，扰乱铁路安保区管理秩序。如调研中发现，部分建筑物距离铁路路堤坡脚外侧不到1米，日常乱堆乱放、高空抛掷物品甚至老旧房屋倒塌等安全风险突出。

（三）铁路沿线生产、加工、储存危化品等作业安全隐患

1.铁路沿线设立生产、加工、储存、销售易燃易爆等危险物品场所，因违法生产经营活动造成安全生产事故，冲击铁路行车安全。如2016年山东省济南市范庄工业园区内一家生产混凝土添加剂企业的反应釜发生爆炸起火，爆炸物飞落到距其54米的京沪高铁线路上，与上海开往北京的G176次列车相撞，砸断铁路供电接触网、电务信号设备，造成京沪高铁中断行车近3小时，影响动车组61列，构成铁路交通一般A类事故；2017年，山东省淄博市淄博区某热电公司蒸汽管道发生爆炸，炸飞的管道砸断距其22米的铁路供电接触网设备，致使胶济铁路中断行车；2020年，福建省龙岩市某化学公司厂内蒸馏釜发生爆炸，炸飞的蒸馏釜残片损坏距其400米的铁路供电接触网设备，致使赣瑞龙铁路中断行车近2小时。

2.污染物腐蚀铁路设施，铁路沿线企业排放粉尘、工业气体等，造成供电、信号等铁路设施出现锈蚀、氧化，增加了设备失灵的可能性，对铁路安全运行造成隐患。如铁路沿线水泥加工厂产生的粉尘长期腐蚀附近铁路电力线路，致使铁路电力线线索锈蚀严重，影响下方列车行车安全。

（四）公跨铁立交桥、铁跨公桥梁、公铁并行、公铁平交、铁路沿线油气管线等隐患问题

1.公铁平交道口隐患。部分铁路沿线特别是铁路支线沿线存在较多公路与铁路平面交叉的通道，道口行人车流混杂，甚至存在通行校车、班车、渣土车情形。因部分群众安全意识淡漠，加之铁路道口管理不到位，行人车辆随意横穿、抢越问题频发，极易引发路外人员伤亡事故。如2024年6月3日，河南漯河一辆载有4人的轿车行至漯舞铁路交汇处时与行驶至此的漯舞线货运火车发生追尾交通事故，致使轿车司机死亡、其他三人受伤。

2.公铁并行路段隐患，部分公铁并行路段因路灯灯杆、道路护栏、限高架等设施不达标，存在路灯杆倒伏、通行车辆冲击铁路等安全隐患。如某些村镇为通行方便，未经铁路企业同意并签署安全协议，自行紧临铁路线路铺设相邻并行道路，且未规范安装限速、限高装置，机动车撞击铁路桥墩、护栏的情形频发。

3.上跨下穿隐患，部分上跨铁路的公路立交桥因防撞护栏等级不足、防抛网设置不达标、桥梁附挂物不牢固或者桥梁失管失修老化劣化，存在桥梁设施跌落后侵人下方铁路行车限界的隐患问题。部分上跨铁路的道路桥梁机动车超重、超速行驶问题严重，增加道路桥梁垮塌、机动车坠桥等风险。部分下穿铁路桥的道路因未设置限高架或限高架不符合标准，存在大型超高车辆通过时剐蹭铁路桥梁及铁路电缆设施的隐患问题，影响铁路行车安全。

4.铁路沿线油气管线隐患。油气管线违规下穿铁路线路、与铁路并行间距不足，易引发火灾等安全事故。如2010年9月，某天然气公司在淮南铁路K24+524处施工建设直径400mm高压（0.3MPa）燃气铸铁管线。该管线为天然气供气管道，下穿高铁线，设计与施工均未向铁路管理单位履行相关审批手续，不符合技术规范要求，未与铁路单位签订安全协议：管道外层钢套管严重锈蚀，对高铁运行造成重大安全隐患。

二、铁路外部环境安全治理的公益诉讼实践

（一）J省N地铁检铁路外部环境安全检察公益诉讼办案情况

2018年以来，J省N铁检察机关紧盯服务保障实施“一带一路”倡议和J省“内陆地区改革开放高地”打造、F省“21世纪海上丝绸之路”核心区建设等重大战略，以跨行政区划改革试点为契机，立足铁检实际强化公益诉讼检察履职。N铁两级三院针对紧邻铁路线路违法施工、侵占铁路用地私搭乱建、违规铺设“公铁平交道口”、铁路安保区内路灯灯杆倒伏侵限、铁路沿线轻硬飘浮物等影响铁路和群众安全的系列隐患，立案办理铁路外部环境安全公益诉讼案件75件。检察机关灵活运用圆桌会议、检察听证、诉前检察建议等方式，助推涉案隐患诉前高效整改，推动治理各类铁路外部环境安全隐患400余处。经梳理，案件具有以下特征：

1.案件地域呈现跨区划性。N铁路运输检察机关作为专门检察机关，依托铁路而设置，公益诉讼履职范围涉及J省、F省两省9000多公里的铁路线路，因此所办公益诉讼案件分布在J省、F省两省多个市县区，点多线长、跨行政区划。

2.案件领域具有交叉性。当前，我国公益诉讼法定领域从传统的生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域延伸至英雄烈士保护、安全生产、个人信息保护等“4+N”个领域。上述案件中，多数案件涉及安全生产与生态环境、资源保护、国有财产保护领域的交叉，办案领域具有明显交叉性。比如，在铁路沿线非法采矿、侵占铁路用地违章搭建、向铁路线路非法排污、在铁路沿线设置垃圾堆场等问题均存在办案领域的交叉。

3.案件类型突出预防性。《中华人民共和国安全生产法》第74条第二款首次以法律形式对预防性公益诉讼制度作出明确规定。经梳理发现，铁路外部环境安全治理检察公益诉讼案件具有明显的预防性司法特征。上述案件中，绝大多数针对的是影响铁路运输安全的重大事故隐患，在检察机关介入时已造成实际损害后果的只有紧邻峰福铁路某铁路桥梁违法搭建景观牌楼致使列车紧急停车案件、铁路沿线大型垃圾场内轻质飘浮物随风吹落至铁路线路接触网多次中断列车行车案件、沪昆铁路某区段并行道路的路灯灯杆断裂至铁路行车限界中断列车行车案件等寥寥数件。这也体现了安全生产公益诉讼事先防范化解重大风险隐患，预防和减少安全生产事故的价值所在。

（二）铁路外部环境安全检察公益诉讼面临的实践困境

1.案件管辖不明。依据《人民检察院公益诉讼办案规则》第13条第一款规定，人民检察院办理公益诉讼案件，由行政机关对应的同级人民检察院立案管辖。与地方检察机关不同，铁路检察机关依托铁路线路跨行政区划而设置，无对应的行政机关，部分铁检分院还存在跨省的基层铁检院。相关法律及司法解释未对铁路检察机关检察公益诉讼管辖范围进行明确。实践中，部分省检察院专门下发管辖文件明确铁路检察机关公益诉讼管辖范围。比如，J省人民检察院下文将铁路安全生产类行政公益诉讼诉前案件交由N铁路院检察分院、N铁路运输检察院集中管辖：对生态环境与资源保护、食品药品安全等领域路地互涉案件以及跨区化跨流域公益诉讼案件，J省检察院通过个案、类案指定管辖方式交由N铁路运输检察机关办理。但仍有不少地方尚未就铁检机关公益诉讼管辖范围予以明确，铁路外部环境安全公益诉讼案件应由铁路检察机关还是属地检察机关管辖不够明晰。此外，全国18个铁路运输检察分院中，多个铁检分院存在跨省的铁检基层院。依据相关改革文件，这些跨省基层铁检院的业务和人员分别由所在地和分院所在地两个省级检察院管理，所在地的省检察院对该院的业务不具有领导和管理权，那么对于公益诉讼案件尤其是行政公益诉讼案件应如何报请指定管辖，程序尚未理顺。

2.线索渠道不宽。依据《中华人民共和国安全生产法》第74条第二款、《行政诉讼法》第25条第四款、《民事诉讼法》第58条第二款的规定，发现生产经营单位存在重大事故隐患或造成重大损害后果是启动安全生产公益诉讼的先决要件。司法实践中，因铁路点多线长、专业性强，铁路外部环境安全问题点多面广，有些问题具有偶发性，行政监管与检察公益诉讼信息沟通机制不完善，实务中非铁路内部人员或行业监管人员不能及时全面掌握隐患问题，检察办案人员难以主动发现线索。

3.监督整改不易。由于铁路沿线外部环境安全问题成因复杂、类型多样、分布广泛，涉铁隐患跨行业且专业性强，加之铁路与地方沟通协调不畅、铁路行业监管与属地行政监管未能形成合力，使得检察机关办理该领域公益诉讼案件时在调查取证、查明案件事实、确定监管主体、推动隐患整改等方面存在较大难度和障碍。诸如铁路沿线轻硬飘浮物隐患、铁路支线违规铺设公铁平交道口隐患等问题整治后易反弹：诸如铁路安保区内违建违占、燃气管道通信光缆违规下穿铁路等问题不乏历史原因所致，或民生民利所涉，长期存在，难以推动整治。

4.法律理解不一。这一问题集中体现在预防性安全生产公益诉讼的启动。由于该类案件并未发生公益受损结果，无法以实害后果作为公益受损的衡量标准，如何科学界定重大事故隐患，如何评价重大事故隐患判定标准在公益诉讼办案中的作用，理论和实务中存在较大争议。

一方面，关于隐患的概念。《中华人民共和国安全生产法》第4条第一款规定“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制”，同时出现“风险”和“隐患”两个概念。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（安监总局令第16号）第3条将“安全生产事故隐患”界定为“生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。”安全生产风险，一般是指生产经营事故发生的可能性与随之引发的人身伤害、财产损失严重性的组合。然而，“风险”与“隐患”均为不确定概念，在内涵和外延上具有不确定性，在程度上并不存在精准、明确的界分，加之安全生产事故的发生本身具有复杂性、不确定性和偶发性，很多情形下“风险”“隐患”同时使用，概指容易造成事故的“不安全因素”。在实际损害后果发生之前，二者之间是否有区别、如何区别、如何确定启动公益诉讼的“临界点”等关键问题，在司法实践中实难理清。

另一方面，关于重大事故隐患判定标准的定位。《中华人民共和国安全生产法》第74条第二款明确将造成“重大事故隐患”作为公益诉讼的启动条件，依据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第3条第二款根据事故隐患的危害和整改难度，将安全生产事故隐患分为一般事故隐患和重大事故隐患。同时明确，一般事故隐患，是指危害和整改难度较小，发现后能够立即整改排除的隐患：重大事故隐患，是指危害和整改难度较大，应当全部或者局部停产停业，并经过一定时间整改治理方能排除的隐患，或者因外部因素影响致使生产经营单位自身难以排除的隐患。具体到铁路领域，为在防范和遏制重特大事故、守牢安全生产底线，国家铁路局《铁路交通重大事故隐患判定标准（试行）》（国铁安监规[2023]12号）列明了铁路主要行车设备设施、铁路运输生产、铁路沿线环境、安全管理、灾害防范及应急处置等5类共37项铁路交通重大事故隐患。除安全管理类3项重大事故隐患外，其余四类34项隐患均明确要求达到“极易直接导致列车脱轨、冲突、相撞、火灾、爆炸重大及以上事故或者人员群死群伤事故的隐患”的标准。《重大事故隐患判定标准》中已经列明的隐患事项当然应成为预防性安全生产公益诉讼的监督重点，但应否作为公益诉讼履职的全部，对于虽未列入标准但危及人民群众生命财产安全的隐患问题是否应进行公益诉讼监督，存在不同的认识和做法。

三、优化铁路外部环境安全治理的检察公益诉讼路径

上述铁路外部环境安全突出风险问题，在更深层次反映出相关主体在风险防范化解能力、依法治路护路水平、安全监管责任落实以及法治意识安全意识等方面还存在不足。针对上述问题，聚焦以高水平安全保障高质量发展的目标要求，就如何通过公益诉讼检察履职从源头上预防和减少铁路安全事故，维护铁路外部环境安全提出以下思路。

（一）铁路外部环境安全治理应坚持的基本原则

1.坚持安全第一，统筹高水平安全与高质量发展。安全第一，要求生产经营活动始终把安全特别是人员的人身安全放在首要位置，在确保安全的前提下实现生产经营及其他目标，不能以牺牲人的生命和健康为代价换取发展和效益。安全第一原则是以人民为中心的发展思想的直接体现。铁路安全工作是一项长期、艰巨、复杂的战略工程，首先应科学把握安全与发展的辩证关系。安全与发展是一体之两翼、驱动之双轮。发展是安全的基础，安全是发展的保障。党的二十大报告前后三次提出“统筹发展和安全”，并将安全生产作为国家安全和公共安全治理的重要内容，强调“推动安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管”“推动公共安全治理模式向事前预防转型”。本质上要求以高水平安全促进高质量发展，以高质量发展保障高水平安全，实现高质量发展与高水平安全的良性互动、动态平衡、有机统一。就铁路安全而言，一方面，通过发展提升铁路安全保障技术能力，提升铁路本质安全实力；另一方面，通过深化和巩固安全营造有利于铁路事业稳定发展的环境，保障铁路安全稳定发展。

2.坚持预防为主，注重防患于未然。“社会安全风险更多表现为公共安全领域的可预防问题，因此必须推动公共安全治理模式由事后管理向事前预防转型”。预防为主是安全生产工作的基本任务和重要价值之所在，是实现安全生产的根本途径。《中华人民共和国国家安全法》第9条将“预防为主”作为维护国家安全应当坚持的基本原则，并在第四章第三节专节对风险预防、评估、预警作出明确规定。《中华人民共和国安全生产法》（2021年修正）第1条将防止和减少生产安全事故作为立法目的之一，并在第3条将“安全第一、预防为主、综合治理、从源头上防范化解重大安全风险”作为安全生产工作的基本方针。鉴于铁路安全事故往往影响广泛、破坏深远，具有不可逆性、恶劣性、复杂性等特征，铁路安全工作的重点不在于救济已经产生的损害，而应是超前防范可能造成事故的“风险”。超前防范风险是提高铁路安全事故预防能力的主要手段，因此，铁路安全治理应从以事故调查处置为主的被动反应模式向以风险预防为主的主动管控模式转变，从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。

3.坚持综合治理，突出标本兼治。所谓综合治理，就是综合运用法律、经济、行政等手段，充分发挥职工、社会、舆论等方面监督作用，从发展规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全文化以及责任追究等方面着手，建立安全生产长效机制。综合治理作为一种全新的安全管理模式，是贯彻落实新发展理念、遵循适应安全生产规律的具体体现，是保证“安全第一，预防为主”安全管理目标实现的重要手段和方法。习近平总书记多次强调，法治建设既要抓末端“治已病”，更要抓前端“治未病”。就铁路安全治理而言，应强化系统思维，坚持标本兼治，注重举一反三，实现系统治理、溯源治理。比如，结合安全生产事故个案深挖事故背后的深层次原因，发现生产管理漏洞和体制机制障碍，加强行业管理、完善体制机制：聚焦影响铁路安全的倾向性、突出性问题深入调研并形成《调研报告》，为党委、政府决策提供参谋，等等。

（二）公益诉讼助推铁路外部环境安全治理的具体思路

1.结合公益诉讼履职推动强化风险预防管控。上述危害铁路运输安全的突出隐患，一定程度上折射出责任单位隐患排查不仔细，风险管控治理不到位，路地沟通协调不顺畅等问题。一方面，分类施策。着眼源头治理，深挖突出隐患深层次原因，督促相关单位建立健全监管制度，提升安全事故人防物防技防专业化水平，完善风险隐患管控体系，织密安全隐患防控网。另一方面，联动联治。结合公益诉讼履职深化落实铁路沿线安全环境治理厅际联席会议制度机制、“双段长”机制等机制，发挥联席会议、信息共享、案件会商、联合调研等机制作用，汇聚维护铁路安全工作合力。

2.结合公益诉讼履职推动强化依法治路护路。充分发挥公益诉讼职能作用，切实筑牢维护铁路安全执法司法屏障。一方面，加大执法司法力度，以公益诉讼办案为抓手，督促地方人民政府及相关职能部门依法全面落实护路联防责任。同时，建立健全涉铁案件外部支持体制机制，通过聘请铁路专业人员担任“益心为公”志愿者、特邀检察官助理、咨询专家等方式加强外脑智慧借助，消除专业壁垒，辅助提升涉铁公益诉讼办案能力。另一方面，健全法律规范。结合经济社会发展过程中的新情况新要求，针对履职过程中发现的法律规范漏洞，向有关部门提出修改完善法律规范的建议，不断健全铁路安全法律规范体系，实现有法可依、良法善治。同时，对铁路检察机关尤其是跨省基层铁路检察院的案件管辖范围予以明确，对铁路行业监管与属地行政监管之前的职责权限及联动协作再行理顺和强化。

3.结合公益诉讼履职推动强化履责追责。一方面，监督责任落实。结合公益诉讼办案，通过制发检察建议、提起诉讼等方式，督促有关部门正确处理发展与安全的关系，切实履行护路联防主体责任与属地责任，加强维护铁路运输安全相关工作，消除影响铁路安全隐患问题。另一方面，严肃责任追究。对依法依规应追究责任的，按程序向责任单位、上级主管部门反馈，或向纪检监察机关移送，推动严肃追责、精准问责，促进铁路安全责任严格落实。

4.结合公益诉讼履职推动强化法治宣传教育。一方面，面向广大群众。依托法制副校长、法治课堂、上门听证等形式载体，开展法治进校园、进乡村、进社区、进站段活动，通过张贴宣传海报、播放视频短片、宣讲重点案例等方式，深人宣传铁路安全法律规范和群众身边的案例，增强群众法治观念和安全意识，营造爱路护路良好氛围。另一方面，面向相关单位。结合办案中发现的典型性、普遍性、倾向性问题，通过诉前磋商、圆桌会议、同堂培训等方式开展法治宣教，弘扬法治精神、引领法治风尚。

责任编辑：何隆迅