泸州烟草公司系统化廉洁风险防范体系构建：理论、策略与行动

易华丽 王舒

摘 要：建立烟草行业的系统性廉洁风险防控体系，是确保烟草行业持续健康发展的重要生命线。泸州烟草有限公司按照整体规划、分步实施、扎实推进、务实求效的总体要求，基于“一个逻辑-两大方向-三个难点-四个策略”的理论逻辑框架，构建起适用于各个环节、各个部门的廉洁风险“六位一体”的系统化廉洁风险防范体系。为烟草行业准确识别廉洁风险，优化廉洁监管流程，强化廉洁风险预防提供策略依据，保障烟草企业的健康发展。

关键词：六位一体；烟草公司；廉洁风险；防范体系

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.24.026

0 引言

烟草行业是构成中国国有经济的主要部分。随着中国经济社会由高速发展时期转高水平增长时期，烟草行业改革工作也不断深入，在文明烟草场所建设、卷烟市场营销、企业文化文明建设等领域投资强度日益增大，從而产生的烟草行业社会廉洁风险日益突出。具体来看，由于计划经济体制的因素，烟草行业存在法律意识不强，法治建设薄弱，合同管理不够规范等现象，以上问题必然会导致法律风险，影响企业的声誉，严重时导致企业产生一定的经济损失（支兆琦，2016；薛治国和马力，2014）。面对新形势和新挑战，构筑廉洁风险防控体系是烟草行业落实反腐败斗争的必然选择，对建设现代化烟草经济体系具有重要战略与实践意义。泸州烟草公司在当前的形势下，遵从整体规划、分步实施、扎实推进、务实求效的总体要求，基于“四大策略”分析，构建适用于各个环节、各个部门的廉洁风险“六位一体”防控体系的综合策略。通过制度与机制建设，尽早防范、发现可能存在的廉洁风险，以保障泸州烟草公司的健康发展（熊尉宏，2015）。

1 泸州烟草公司廉洁风险防范体系构建的总体构架

构建烟草行业系统性廉洁风险防控体系是巩固和完善烟草专卖体制的重要保障（谢云和闫厚强，2013）。贺坚等（2020）认为企业廉洁风险防控体系的构建是动态地、长久地工作，需要考虑其系统性，因此引入了时间窗管理理念，管理陕西省宝鸡市烟草公司。郭术兵（2019）认为廉洁风险的防控从上至下是不断细化的过程，通过计量分析，提出在风险识别中应注重物品管理和财务等重点领域，且对风险点定期排查。

已有研究肯定了构建烟草行业风险防控体系的重要性，并对烟草行业精准识别廉洁风险，构建完善的廉洁风险防控流程具有重要的借鉴意义。然而尚存在如下问题需要进一步研究：如何准确识别廉洁风险？如何优化廉洁监管流程？如何强化廉洁风险预防？泸州烟草公司基于经济学与管理学的若干概念与工具，基于“一个逻辑”开展发展研判，解答分析进行廉洁风险排查、评估、防控、监督、考核和运用的“六位一体”防控行动的意义、必要性以及可行性；基于“两大方向”开展现状厘清，分析在技术和制度上分别如何开展“六位一体”防控行动；基于“三个难点”开展问题诊断，分析“六位一体”防控行动存在的权责问题、委托代理问题以及产权问题等；最终运用“四大战略”提出泸州烟草公司系统廉洁风险防控行动指南。

2 泸州烟草公司廉洁风险防范体系构建的逻辑框架

考虑泸州烟草公司系统运行的多个环节的应用场景，结合其系统廉洁风险防控体系的构建目标，本文提出“1234”理论逻辑框架：

2.1 一个逻辑：识别“小微权力”并关进制度笼子

泸州烟草公司在廉洁风险防控中运用因果关系识别法，对“工作流程—权力运行”予以充分的识别，并追溯其背后的“廉洁风险—构成要件”的影响机制。泸州烟草公司在清权确权的基础上，逐项绘制业务流程图，以规范各业务环节流程，把“小微权力”关进制度笼子。具体而言，泸州烟草公司实行清权确权，建立权力台账，并依照法律、法规、制度以及规范性文件等要求，梳理并登记核心权力；明确权力名称、类别、授权依据、运行流程，以及每一条业务线在不同流程的办理主体、条件和监督渠道等，找准权力运行关键节点后，绘制权力运行流程图。

2.2 两大方向：感知“廉洁风险”并关联式排查

技术诱导理论和制度诱导理论源自于发展经济学学科，原意为发展的内在根源在于技术创新和制度建设，泸州烟草公司在摸清权责范围的基础上，运用两大诱导理论进行廉洁风险的识别。根据烟草系统业务运行流程和涉及职权范围，全面准确地梳理风险节点，查找泸州烟草系统在岗位职责、业务流程等方面存在的廉洁风险点。

首先，对廉洁规范、易生腐败问题等进行纵向脉络梳理。采用以流程风险识别为主线的模式，聚焦重点领域，关注涉及到决策权、执行权、监督权等权力运行的各个方面，全面识别烟草行业主要业务流程风险。其次，对关键权力节点进行关联式排查。重点梳理在权力运行、制度执行和资金使用等关键权力节点的廉政风险点，并制定《泸州烟草廉洁风险防控研究》调查问卷，组织评估组深入市局机关、两烟县等点位以召开座谈会、深度访谈、现场暗访等形式开展排查调研工作，实现廉政风险节点的确定。

2.3 三个难点：分析“廉洁风险”潜在影响机制

源自制度经济学的产权制度理论、信息不对称理论、寻租理论是“廉洁风险-构成要件”的识别过程中的难点，可用于构成要件对于廉洁风险的影响分析。中国烟草企业股权单一国有，已经开展的公司化改制在治理效率上、民主决策上离现代企业制度仍具有一定改进空间。

首先，每一级烟草企业都是在上级的委托下相对封闭运行，并且在运行过程中形成了各自的利益、并控制着与之相关的各种信息，很容易存在“信息不对称”。为此泸州烟草根基流程图加大力度排查廉洁风险，通过提前排查、过程中防控等降低产生廉洁风险的可能。其次，烟草专卖制度会引起的各种不公平不公正，产生的各种利益内部消化与外部封锁，以及存在的腐败寻租问题亟待解决。对此泸州烟草结合岗位职责，以“定职能、定机构、定编制”原则为指引，对不同岗位、不同部门的职责和权限进行合理划分，全面排查廉洁风险。

2.4 四大策略：支撑构建廉洁风险防控体系

新结构经济学理论、DSR模型、去中心化理论、博弈论均可以提炼對于廉洁风险的防控措施是防控措施的工具支撑，以此来构建风险防控体系。泸州烟草基于“排查、评估、防控、监督、考核、运用”六大环节，构建廉洁风险防控体系。具体而言，泸州烟草基于“一个逻辑、两个方向、三个难点”，并针对关键节点切断风险传导链条，形成廉洁风险防控体系，构建风险防控体系与现有管理体系相互促进的一体化发展模式，使廉洁风险监督走向系统性与动态性，并渗入业务和流程，以此不断提高廉洁风险防控运行的质量和水平。

3 泸州烟草公司廉洁风险防控体系的综合策略与行动

3.1 完善排查策略与方式，及时扼杀潜在廉洁风险

泸州烟草廉洁风险排查遵循“因部门施策、因流程施策”的动态化总体原则，按照“梳理履职用权业务流程→明确权力运行→找准廉洁风险点（重点环节或岗位）→评估风险等级→组织审定并公示结果”的步骤，从以下方面排查廉洁风险。第一，从权力运行环节和梳理工作流程等方面入手，按照业务流程由“始”至“终”顺向排查。第二，从综合分析信访件、举报电话、举报邮件、投诉信件或电话、审计报告等入手，由问题端倒推廉洁风险点可能出现的环节。第三，从权力行使的顶端入手，由领导自查、监察部门监察到职员岗位自查、集体互查，由上而下查找可能出现的廉洁风险；第四，从部门经办员到部门负责人、从基层单位到市局单位，由下而上查找可能存在的廉政风险。

3.2 构建实效性评估机制，提前预防潜在廉洁风险

泸州烟草廉洁风险评估坚持关口前移、预防为主、客观及时的总体原则，采用失效模式与影响分析（Failure Mode and Effect Analysis，FMEA）原理，考虑各个廉洁风险点的严重度、发生度与难检度，分析公司经营与管理活动中潜在廉洁风险产生的原因。

为了精准识别风险发生概率以及风险严重程度，泸州烟草在识别廉洁风险的过程中采取针对性措施。第一，采用大数据方式，获取其他行业类似风险概率或者其他区域烟草行业类似风险发生概率，并通过虚拟仿真预测风险发生概率。第二，采用分类别、分级别专家的不同评价方式，并对评价结果进行稳健性检验和安慰剂检验。第三，对已有风险统计分析产生的经济损失的同时，采用情景设定的仿真模拟方式，预估风险带来的经济损失。

3.3 构建全面的防控机制，监控廉洁风险重点环节

泸州烟草廉洁风险防控以围绕中心、解放思想、以人为本并突出重点环节为总体原则。首先，在制度机制方面。定期检查、补充、完善公司各项规章制度，并严格执行廉洁风险防控政策、规定和上级文件精神。其次，在业务流程方面。严执行“收支两条线”制度，规范票据管理；建立案件查处台账，对案件办理情况进行监督检查，提高行政处罚权限及实施过程的规范化。最后，在岗位职责方面，结合职能职责“分线条”“分层级”，由巡察部门带队，协同纪委、组织、财务等部门力量组成“回头看”小组，了解巡察整改实效。

3.4 构建公正公开的监督机制，实现过程管理全覆盖

廉洁风险监督应建立以流程监管为主要手段的监督控制机制。泸州烟草廉洁风险监督工作与企业各项工作深入、紧密地结合，实现管理过程全覆盖。具体为：第一，管理信息化。运用现代信息技术，实现流程再造，优化资源配置，提高管理效率。第二，电子监察系统建设。在工程建设招投标中心、行政管理中心、资源交易中心、物资采购中心等服务现场设置视频监控点，构建多级层电子监察系统，对管理层人员作风、态度、效率和守岗等情况实行网络远程视频监控，对违规行为给予预警提示。第三，职权公正公开。重大事项集体决策和重点工作通报数据统计系统建设，加强对“阳光企业”落实情况的监管。

3.5 构建客观的考评机制，强化奖惩力度

泸州烟草公司主要检查试点单位查找出来的风险是否与业务流程相结合，是否真实、准确、全面；采取的防控措施是否有针对性和可操作性，优化的业务流程是否简洁、合理、规范；相关制度和规定的制定或修订是否到位等。泸州烟草从上级机关考评、自我评价、社会公众的民意、下级机关评价和同级机关考评等5个方面进行廉政风险防控体系考核，表彰考核优秀的单位，督促整改考核结果不合格的单位，并将考核结果作为评价各单位落实党风廉政建设责任制的重要依据。

3.6 建立常态化运行机制，推进长期有效管理

泸州烟草以廉洁风险防控常态化、定期更新风险和防控措施、定期评估防控质效的动态化管理为总体原则。首先，在运用过程中定期对廉洁风控体系运行情况进行总结和反馈，结合运用过程中的难点采取相应行动。第一，针对执行力度不足，采用压实主体责任，以“项目制+常态化”等方式，综合开展廉洁防控；第二，针对运用效果难以评估，采用机器学习等手段方法，结合大数据分析；第三，针对运用效果不佳，对防控手段开展流程再造，并识别运用效果的影响因素。其次，在运用过程中深化科技防控。充分利用行业现有的财务、资金、投资、物资采购等信息系统和办事公开民主管理平台，利用网络平台进行动态实时监控，促进业务流程标准化、程序化和规范化。

4 结语

烟草行业是中国经济发展的重要支柱，而烟草公司廉政建设是烟草公司工作的重要内容之一，对烟草公司的整体发展有着重要的影响。泸州烟草将经济学与管理学的若干概念与工具，融入烟草系统廉洁风险防控的全程，与“排查、评估、防控、监督、考核、运用”的六大环节相结合，构建六位一体的防控体系，能实现风险排查评估常态化、防控机制完善动态化，让体系运转真正融入生产经营管理日常，持续发挥防控效力。

参考文献

［1］支兆琦.浅谈烟草行业企业的法律风险防控[C].中国烟草学会2016年学术年会报告文集，2016，（12）：292299.

[2]薛治国，马力.COSO框架在烟草行业法律风险防控体系建设中的应用研究[C].中国烟草学会2014年学术年会报告文集，2014：8494.

[3]熊尉宏，廖晓明.廉政风险的预警控制和分级管理[J].统计与决策，2015，（23）：6062.

[4]谢云，闫厚强.实施创新驱动战略 开创淄博烟草新局面[J].经济研究导刊，2013，（34）：237238.

[5]贺坚，王塑，杨波，等.宝鸡烟草公司系统化廉洁风险防范体系的构建[J].产业与科技论坛，2020，19（05）：235237.

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