人民监督员制度研究

申国军

摘 要：人民监督员制度是我国政治制度架构的有效补充，是提升检察机关法律监督质效的必然要求，具有鲜明中国检察特色。人民监督员制度在监督主体方面具有独立性，在监督对象方面具有广泛性，在监督方式方面具有多样性，在监督意见效力方面具有约束性。完善人民监督员制度，需要实质化做好人民监督员工作、提高信息化水平、强化宣传推广、推进专门立法等。

关键词：人民监督员 人民陪审员 全过程人民民主

人民监督员制度，是指人民监督员经司法行政机关选任管理，对检察机关办案活动进行監督的制度。这一制度起源于我国检察工作实践，经历了20余年不断完善的发展历程，已经成为中国特色社会主义司法制度、检察制度的重要组成部分。新时代新征程，人民监督员制度在促进检察机关高质效办好每一个案件方面具有重要意义，有必要对其进行深入研究，推动人民监督员制度更好地发挥功能作用。

一、人民监督员制度的价值功能

（一）人民监督员制度是我国政治制度架构的有效补充

西方国家政治制度主要体现在立法权、司法权和行政权的“三权分立”，检察机关不属于“三权分立”政治架构之一。而我国的政治制度，是在全国人大的监督下，实行“一府一委两院”，检察机关属于其中的一环。中国特色的政治架构，更有利于实行全过程人民民主，实现人民对公权力的监督。同时，由于检察机关属于“一府一委两院”的顶层设计部分，为检察机关高质量履职尽责提供了更加广阔的空间。检察机关高质量开展法律监督工作，必然面临“谁来监督监督者”的质疑。从制度设计上，人大代表、政协委员等都可以对检察机关开展监督，但由于不是专职从事这项工作，这种监督难以制度化、常态化。与此相对，人民监督员从人民群众中抽选，是人民的代表，专门监督检察机关办案活动，这种监督更加具有普遍性、常态化。从这个意义上说，人民监督员制度是我们国家“一府一委两院”政治架构的有效补充，是全过程人民民主的实践体现。

（二）人民监督员制度是推进国家治理现代化的重要举措

推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开“专群结合”的工作方法，离不开人民群众的广泛、深入参与。当前，随着互联网、信息化的发展，国家公权力运行的透明度不断提升，国家治理措施无时无刻不处在社会公众的监督下，对于一些不规范、不合理的行为，很容易引发社会关注、舆论炒作，个别人员为提高网络流量，甚至故意歪曲事实和真相，影响了社会治理的有效开展。面对这种情况，国家机关如果引入社会力量，及时查清事实、公布真相、解释说明，能够增加社会治理的公信力。同时，社会公众的参与意识不断增强，为国家机关邀请群众参与治理提供了条件。在检察机关办案活动中，对于一些争议较大案件、舆论关注案件等，可以邀请人民监督员参与进来。人民监督员作为人民群众的代表，通过详细了解案情、证据、法律适用等，独立发表意见建议，充分反映社情民意和公众感受，促进案件处理结果更大程度得到当事人和社会公众认同。

（三）人民监督员制度是提升检察机关法律监督质效的必然要求

最高检提出“以高质效法律监督维护司法公平正义，通过高质效办案，让人民群众能感受、可感受、感受到公平正义”［1］。人民监督员工作是让人民群众对公平正义可感可知的重要载体。人民监督员大多来自非专业法律人士，其参与检察履职发表监督意见，能够帮助检察机关增强人文关怀和办案情理思维，确保办案人员与人民群众共同价值相契合，真正办理出“三个效果有机统一”的案件。此外，人民监督员相对超脱和中立，直接参与检察机关执法办案活动，有利于消除“属地化”“熟人化”等因素的干扰，监督检察机关办案程序是否规范、办案结果是否准确、办案效果是否良好，对规范司法行为、推进司法民主、深化司法公平、促进司法公正，都发挥了不可或缺的外部监督制约作用。

二、人民监督员制度的比较研究

（一）人民监督员制度与国外大陪审团制度、检察审查委员会制度的比较

普通民众参与检察工作，在其他国家检察制度中广泛存在，比较典型的是英美法系的大陪审团制度和日本的检察审查委员会制度。美国的大陪审团由5至23名具有选举权的公民组成，针对重刑案件，签发起诉书，独立调查犯罪事实。［2］日本的检察审查委员会由11名检察审查员组成，根据《日本检察审查会法》，检察审查会对其管辖区域内的检察厅行使两项职权：一是对检察官做出的不起诉决定是否适当进行审查，做出独立的审查评议结论；二是对改进检察事务向有关的检察厅长官提出建议和劝告。［3］在主动接受群众监督方面，人民监督员制度与大陪审团、检察审查会制度具有一致性，但我国的人民监督员制度具有自身的特点。比如，在监督案件的范围方面，大陪审团主要是对检察机关拟做起诉的案件进行监督，检察审查委员会主要是对检察机关拟做不起诉的案件进行监督，而人民监督员制度是对检察机关所有案件进行监督。在监督程度方面，大陪审团具有独立的起诉决定权，是司法权的一部分，检察审查委员会意见是检察官办案的重要参考但没有完全约束力，而人民监督员意见是审查案件的重要参考。在成员抽选方式方面，大陪审团成员由法官抽签或评议方式产生，检察审查委员会成员由审查委员会抽签或推荐产生，而人民监督员由司法行政机关抽选产生。

（二）人民监督员制度与人民陪审员制度的比较

人民陪审员制度是群众监督法院审判活动的一项举措，2018年4月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国人民陪审员法》，促进这项制度更加成熟完善。与人民陪审员相比，人民监督员制度具有以下几个方面的特征：一是在法律依据方面，人民陪审员制度有专门的《中华人民共和国人民陪审员法》；而人民监督员制度在《中华人民共和国人民检察院组织法》中第27条有规定。二是在任命方式方面，人民陪审员由人民代表大会常务委员会任命；人民监督员由司法行政部门选任。三是在参与方式方面，人民陪审员直接参与案件审理，除特殊案件类型外，与审判员拥有相同的对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权的权利；而人民监督员的意见只是对检察机关办理案件的重要参考。四是在日常管理方面，人民陪审员的经费保障、业务培训、日常考核等工作，主要由人民法院负责；而人民监督员的管理、经费保障等，主要由司法行政部门负责。五是在监督案件范围方面，人民陪审员仅参加一审陪审，且有案件类型限制；而人民监督员可以对检察机关所有的办案活动进行监督。

（三）人民监督员制度不同发展阶段的比较

人民监督员制度开始于2003年，期间不断发展完善，大致经历了以下几个发展阶段。第一是探索试点阶段，时间节点是2003年至2010年。第二是改革完善阶段，时间节点是2011年至2018年。第三是创新发展阶段，时间节点是2019年至今。通过梳理人民监督员制度的发展历程，大致可以归纳出几个特点：一是在监督案件的范围方面，实现了从专项监督向全面监督的转变。人民监督员制度最初是对检察机关自侦案件的监督，如今发展为对检察院办案活动的监督，涵盖检察办案各个方面。二是在选任主体方面，实现了从“管用一体”到“管用分离”的转变。人民监督员制度最初是由检察机关自身抽选人民监督员，如今发展为由司法行政机关进行管理，更加增强了人民监督员的自主性。三是在适用依据方面，实现了从内部规定到法律规定的转变。人民监督员制度最初是检察机关探索开展的一项工作，仅有检察机关内部规定，2018年10月《中华人民共和国人民检察院组织法》专条规定了人民监督员内容，2019年8月最高检制定《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》（以下简称《规定》），2021年12月最高检与司法部联合修订了《人民监督员选任管理办法》（以下简称《办法》），为人民监督员工作提供了更加科学的依据。

三、人民监督员制度的基本内容和主要特点

（一）监督主体的独立性

人民监督员作为人民监督员制度的监督主体，具有独立性，主要体现在三个方面。一是“人民监督员”是相对于检察机关的一种外部监督。检察机关也有类似于人民监督员的“听证员”“特约监督员”“特约检察员”“专家咨询委员”等，虽然对检察办案活动也起到监督的作用，但是由检察院邀请、聘请，主要相当于检察机关的外脑。但人民监督员不是由检察院管理，是独立于检察机关的外部监督，监督的力度更大。二是人民监督员发表意见具有独立性。对于人民监督员参与的案件办理活动，人民监督员发表意见是一个独立的办案流程，检察机关应当听取人民监督员的意见并记录，不得限制或剥夺人民监督员发表意见的权利。三是人民监督员的选任管理与组织监督相分离。人民监督员监督的是检察机关的办案活动，但其日常的管理，包括选任、培训、抽选等，由司法行政部门负责。人民监督员参与办案活动的经费，也主要由司法行政部门保障。这种独立性保障了人民监督员在参与监督活动时，敢于发表监督意见。

（二）监督对象的广泛性

人民监督员监督对象，经历了从检察机关自侦案件向检察机关办案活动的转变。这项制度创设之初，监督的对象是检察机关自侦案件。2018年，随着国家监察体制改革不断深化，职务犯罪侦查案件主要由监察委负责。经深入研究，检察机关坚持和完善人民监督员制度，把监督对象扩展到检察机关整个办案活动。这里的“办案活动”，应当做广义理解，与办案相关的工作都可以纳入。一是对个案办理活动进行监督。对具体案件的监督是最重要的一种监督方式。如通过参与检察听证，对案件办理的程序和实体处理提出监督意见；通过观摩出庭，对公诉人的庭审表现进行监督等。二是对专项办案活动进行监督。对于检察机关类案办理或者专项办案活动，人民监督员也可以参与进行监督。如参加检察机关开展的案件质量评查、司法规范化检察、巡回检察等，对相关活动是否合法规范开展监督。三是整体办案活动进行进度。人民监督员可以对检察机关某个时期的整体办案活动进行监督。如检察院应当向人民监督员定期通报办案活动，接受监督。

（三）监督方式的多样性

根据《规定》，人民监督员通过案件公开审查、公开听证，检察官出庭支持公诉，巡回检察，检察建议的研究提出、督促落实等相关工作，法律文书宣告送达，案件质量评查，司法规范化检查，检察工作情况通报，其他相关司法办案工作，对检察办案活动提出意见建议等10种方式。对检察机关的办案活动进行监督，监督方式具有以下特点：一是体现了主动邀请监督与被动邀请监督的结合。前9种方式，如公开审查、公开听证等，是检察机关主动邀请人民监督员进行监督。最后一种方式，是人民监督员可以主动提出对检察机关的办案活动进行监督。目前来看，实践中主要是主动邀请监督。二是体现了应当邀请监督与可以邀请监督的结合。对特殊类型案件开展公开审查、公开听证，以及检察工作情况通报，是应当邀请人民监督员进行监督，其他类型是可以邀请。需要说明的是，虽然规定的是“可以”，但列明了具体的情形，表明的是一种主动接受监督的态度，一般情况下也应当邀请人民监督员进行监督。三是体现了程序监督与实体监督的结合。在这些监督方式中，有的侧重于对办案程序进行监督，有的侧重于对办案实体处理结果进行监督，并没有对人民监督员监督的程度进行限制。从人民监督员制度的设置意义来看，人民监督员对办案活动的程序和实体都可以进行监督。

（四）监督意见的约束性

人民监督员的监督意见具有很强的约束性，检察院、检察官必须高度重视，为人民监督员正常履职提供保障，提升人民监督员监督的“刚性”。一是检察机关应当为人民监督员提供必要条件。例如，在人民监督员知情权方面，检察院应当提供与监督有关的材料，提前把相关案件材料送给人民监督员，方便人民监督员提前了解案情、进行研究。二是人民监督员依法独立发表监督意见。人民监督员发表监督意见是一个必经的程序，即便是人民监督员参加检察听证活动，主持人介绍参加听证人员时，应当专门介绍人民监督员；听证结束后，人民监督员要单独填写《人民监督员监督检察办案活动意见建议》文书。对于这些意见和材料，人民检察院应当如实记录在案，列入检察案卷。三是人民监督员的意见对检察機关具有约束力。对于人民监督员的意见，检察机关应当进行认真研究，及时将是否采纳情况告知人民监督员。对于不采纳人民监督员意见的，要进行反馈和解释说明。人民监督员对于不采纳有异议的，检察机关需要报请检察长决定。这是人民监督员不同于听证员的一个方面，对于听证员，我们主要采纳多数人的意见，而对于人民监督员，即便是一名人民监督员有异议，也要高度重视，报检察长决定。

四、人民监督员制度存在的问题及下一步工作举措

人民监督员工作虽然取得了明显的成绩，但也存在一些问题和短板。根据调研情况总结如下：一是个别地方还存在走形式、走过场的问题，2022年人民监督员没有发表监督意见占总监督人次的16.3%，全国检察机关不采纳监督意见建议206条次，不采纳监督意见建议已作解释说明的为180条次，不采纳又不解释的占比达12.6%。二是工作机制还不够健全，人民监督员制度还没有立法，具体邀请机制、参与机制、意见表达机制、意见反馈机制等还不够细化等。三是信息化程度还较低，检察机关与司法行政部门之间还不能通过线上的方式提出需求、反馈意见，检察机关内部人民监督员信息化功能还不够完备等。四是宣传推介还不到位，检察人员、社会公众对人民监督员工作的了解还不多，影响力还不够大等。对于这些问题，需要深入研究，逐步予以解决。

（一）提升人民监督员工作实质化水平

邀请人民监督员进行监督，需要增加人力精力财力，是一项相对“昂贵”的活动，必须克服走形式、走过场的现象，实质化开展工作。一是提升人民监督员在监督办案方面的效果。把监督作为人民监督员工作的核心价值，在监督检察机关程序性办案活动基础上，引导人民监督员监督检察机关对案件办理的实体性处理结果，多选择疑难复杂、社会影响度高、群众广泛關注案件开展监督。二是提升人民监督员在破解检察工作难题方面的效果。强化“监督就是支持”的理念，借助人民监督员力量，推动解决“调卷难”、检察建议落实难、行政争议实质性化解难、监督行政机关依法履职难、公益诉讼开展难等问题，延伸人民监督员工作的效果。三是提升人民监督员在化解社会矛盾方面的效果。对于当事人意见较大的案件，邀请人大代表、政协委员或在当地具有一定声望的人民监督员，参加案件办理，发表监督意见，更加容易得到当事人的认同。四是逐步杜绝以数量论的考核方式，在邀请人民监督员监督案件数量达到一定程度后，不再按照数量排名，探索开展对人民监督员工作的评查，对于明显走形式、走过场的进行通报。

（二）推进人民监督员制度专门立法

人民监督员制度经过二十年的发展，具体实践不断深入，经验不断丰富，推进立法的时机和条件已逐步成熟。人民陪审员、人民监督员、人民调解员并称为“三员”，其中人民陪审员、人民调解员制度均已完成立法，《人民调解法》于2011年1月颁布实施，《人民陪审员法》于2018年4月颁布实施，为人民监督员制度立法提供了借鉴参考。制定人民监督员法，也是社会各界的呼吁。2014年以来，全国人大代表共提出人民监督员立法提案12次，其中2021年有30位人大代表联名在十三届全国人大四次会议上提出《关于制定人民监督员法的议案》。我们认为，要根据人民监督员制度的运行时机，借鉴其他相关制度立法经验，顺应群众呼声，积极稳妥地推进立法工作，对人民监督员的职责定位、任职条件、选任方式、履职流程、经费保障、权利义务、考核奖惩等方面作出规定，为人民监督员制度持续发展提供依据。

（三）强化人民监督员工作信息化建设

根据人民监督员履职特点，依托“12309中国检察网”完善人民监督员版块功能，增加基于智能化和大数据的人民监督员业务新需求，拓展人民监督员监督渠道和方式，通过信息化应用方式便利人民监督员远程阅读资料、反映意见、提起监督。重新设计人民监督员办案业务需求，通过数据自动提取的方式减少案卡填录数量，通过数据返填的方式自动生成法律文书，通过减少工作文书的方式简化办案流程，通过数据跟踪的方式进行智能化统计分析，最大程度实现监督程序的简便易懂和可操作性。加强检察机关与司法行政机关的沟通，探索实现司法行政机关对于人民监督员抽选数据与检察机关对于人民监督员监督活动数据协同共享，并逐步实现抽选结果自动反馈到检察业务应用系统中，人民监督员监督意见反馈信息自动更新到司法行政机关人民监督员管理系统中的功能，实现政法机关协同办案和全流程一体化办案。

（四）做好人民监督员制度的宣传

一是培育宣传典型案事例。充分挖掘人民监督员监督办案活动典型案例，提炼感人事迹，征集故事线索，通过新闻宣传、电视访谈、专题报道、影视剧情节植入等方式，增强人民监督员工作宣传体量，扩大宣传范围，讲好人民监督员故事，传播监督“好声音”。二是办好专门刊物。将《方圆》杂志副刊《人民监督》等宣传平台作为检察机关同人民监督员和社会各界密切联系沟通的桥梁和纽带，常态化编发人民监督制度运行情况、人民监督员声音和理论成果。三是用好新媒体平台。依托检察机关官方微信公众号等多种新媒体平台，通过中国检察听证网扩大在线听证直播宣传，联合司法行政机关利用各自网站开展人民监督员视频展播，更加丰富多样地开展宣传。