人民陪审员制度问题研究

郑菲菲 陈学珍 李 炀 郑玉昭

南阳师范学院，河南 南阳 473061

一、我国人民陪审员制度的历史沿革

人民陪审员制度是审判员和人民陪审员共同组成合议庭对案件进行审判的一项司法制度。《大清刑事民事诉讼法草案》并未实际施行，但是规定了陪审制度，表明陪审制度在中国崭露头角[1]。

土地革命时期，根据地有人民陪审员制度，直到新中国成立后才开始制度化，其发展大致经历法律的初步肯定(1954年到1966年文革开始)，恢复和淡化(1979年至90年代末)两个阶段后，开始进入复苏阶段(2004年至今)[2]，可谓是“一波三折”[3]。

1951年中央人民政府委员会出台的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》是新中国第一部明确规定人民陪审员制度的法律。1954年宪法第75条规定：人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。该制度正式在我国确立。

十年文革期间，1975年《宪法》取消了人民陪审员制度。文革结束后，1978年《宪法》重新确定了人民陪审员参审制度。同年3月，最高院《关于人民法院陪审的群众代表产生办法的通知》再次设计了人民陪审员的制度。然而，1982年《宪法》及其后续的修正案在内容上均未规定，但在《人民法院组织法》和三个“诉讼法”中则体现着人民陪审员制度。

二、我国人民陪审员制度的实践及人民陪审员法的制定

(一)我国人民陪审员制度的实践

我国人民陪审员制度早期发展滞缓，实际运行中困难重重。2014年中共十八届四中全会在我国法治建设中无疑具有里程碑性质的意义，为保障人民群众有序参与司法、进一步完善人民陪审员制度，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对完善人民陪审员制度提出新的要求。

2015年4月，中央全面深化改革领导小组通过了《人民陪审员制度改革试点方案》。同年十二届全国人大常务委员会第十四次会议决定进行改革试点。同年4月，最高院、司法部先后出台文件，提出具体的制度设计，我国人民陪审员制度发展进入“春天”。

2017年作为深化司法体制改革的重要阶段[4]，司法改革的主体框架确立。试点法院合理确定参审范围，尝试大合议庭审理模式，逐渐从注重“数量”“陪审率”向关注“质量”转变。2017年十二届人大常务委员会二十七次会议决定延长人民陪审员制度改革试点时限。

在3年改革试点工作过程中，各地法院不断探索并尝试各种新做法，其中不乏有很多可复制、可推广的，而且各地法院对制度运行过程中出现的重点难点问题达成共识，为立法提供了条件。

(二)人民陪审员法的制定

制定人民陪审员法是中国法治建设的要事，也是司法民主建设的关键。对于扩大司法民主，保障群众有序参与，实现与法官优势互补具有重要意义。《中华人民共和国人民陪审员法》于2018年4月27日审议通过。

《人民陪审员法》为实现人民群众参与司法的广泛性和公平性，将人民陪审员的学历限制由大专降低至高中，并且对农村地区和贫困偏远地区处事公允、德高望重者没有学历限制。

《人民陪审员法》要求人民陪审员得到任命后，应进行公开就职宣誓。宣誓制度有利于加强人民陪审员履行职务的使命感、责任感和荣誉感，鞭策人民陪审员队伍保持清廉，为司法公正增添正能量。

《人民陪审员法》结合以往实践经验，为人民陪审员制度提供解决问题的法律基础，但因多方面原因，人民陪审员制度在实际运行仍存在各种缺陷。

三、《人民陪审员法》实施中存在的问题

徒法不足以自行，《人民陪审员法》的拟定尽管一定程度上解决了有法可依的问题，但是，考查该法运行的现实基础，还有诸多不完善、不配套的地方。

(一)相关立法的缺失以及规定的不完善

1.缺乏宪法上的地位以及规定尚需细化

①人民陪审员制度是我国司法制度的重要组成部分，应当通过我国根本法来确定其地位。然而，在我国的现行宪法以及修正案中未提及人民陪审员制度。②《人民陪审员法》从大局出发对人民陪审员制度在运行过程中出现的问题进行整合，有些只规定原则，但在实际运行中，需要更为详细的法律规定来规范人们的行为。我国人民陪审员制度运行缺乏理论基础，问题层出不穷，阻碍了人民陪审员制度的发展。

2.其他法律不配套

1983年《人民法院组织法》以及后续颁布的三大诉讼法不再强制要求适用人民陪审员制度，而是有选择性的运用到实际中。现行的《刑事诉讼法》将其作为一项基本制度，但在审判组织中又修改为由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭，使这项制度可有可无。《检察官法》、《法官法》对人民陪审员制度的规定少之又少，不能与《人民陪审员法》相配套。

(二)陪而不审、审而不议现象普遍存在

我国人民陪审员制度以“陪审”为名，但实质上与大陆法系的参审制极其相似[5]，法官和人民陪审员同享事实认定和法律适用的权利。但在我国实际运行中，人民陪审员制度迫切需要解决“陪而不审”的问题[6]，使制度绽放光彩。据调查显示：在庭审中59%的人民陪审员不表达意见。

(三)人民陪审员管理机制的不健全

1.选任机制不完善

新法要求人民陪审员应年满28周岁并具有高中以上文化程度。仅规定人民陪审员的最低年龄，并未限制最高年龄。人民陪审员向高学历偏移，与人民陪审员制度建立初衷相左。实际调查结果也显示：现在任人民陪审员中，高达90%的学历为本科或者专科[7]。既限制年龄又限制学历，直接导致社会上一大部分农村人无法成为人民陪审员，背离了设立陪审员制度的立法基础。

(四)对人民陪审员的保障机制不完善

《人民陪审员法》中对于陪审员薪酬方面没有详加规定，导致参审缺乏经费支持，导致人民陪审员难以无后顾之忧的投入到陪审工作中。《人民陪审员法》规定：人民陪审员必须参加培训。这意味着人民陪审员要付出时间，甚至影响工作，且发生各项费用如何补偿呢？国家规定法律保护人民陪审员审判过程中的工资，但培训期间人民陪审员的正常薪酬却没有法律来保护。

因为人民陪审员不是常设职位，具有临时性。所以，在陪审工作中经常出现自身其他工作与陪审员工作在时间上相互冲突的现象，而这一问题一直到今天也没有得到重视和解决。

(五)法官和当事人对人民陪审员要求差异化

法官因其职务的特殊性，希望人民陪审员具有丰富的法律知识，能够依法办事、节省司法资源，保障庭审顺利进行；从民众方面来说，他们需要的是可以结合他们的生活实际、在法庭上充分考虑到他们的情况、从他们的利益出发、为他们伸张正义的代表，更注重陪审员的常识性、常理性素质。在制度实际运行中，能够满足法官和当事人不同要求的人民陪审员很少，是人民陪审员制度在运行过程中的一大问题。

四、人民陪审员制度的健康发展

结合我国相关国情和有关立法，为保证人民陪审员法的正常运行，应该从以下几方面做出努力：

(一)确立制度的宪法地位及修订相关法律法规

宪法作为我国的根本大法，对于保障人民陪审员制度的有效实施起着举足轻重的作用，因此，应当将人民陪审员制度写入宪法，赋予其宪法地位。只有真正重视起来，才能够贯彻落实改革的各项措施，推动人民陪审员制度的完善，贯彻依法治国的基本方针。

针对《人民陪审员法》中广泛的规定，需要制定详细的法律法规，对其选举过程、问责机制、参审纪律、履职保障等环节的规定进行细化。

(二)明确人民陪审员的权利和义务

《人民陪审员法》规定人民陪审员享有与法官同等权利。但在实际运行权利受到侵犯已是常态。需要法律结合现实的特殊情况做出特殊的规定。

1.发问权。人民陪审员第一次参加庭审时情绪紧张，不知道该怎么发问，使其不能充分行使发问权，需要法官在庭审中营造良好的发言环境。

2.建议权。人民陪审员作为庭审的参与者，有权对庭审过程、庭审结果、法官庭审中的礼仪等方面出现的问题提出建议。

权利和义务相结合，二者不能分离，人民陪审员在享有权利的同时，应当履行一定的义务。法律应当规定人民陪审员有如下义务：

1.随时接受培训的义务。人民陪审员自身法律基础知识匮乏，法庭礼仪不熟悉，为了更好行使法律赋予的参审权利，人民陪审员应当自觉履行接受培训的义务。

2.接受法律和人民群众的监督。人民陪审员由法律规定和人民选举产生，所以接受法律和群众监督是他们的义务。

(三)降低人民陪审员的年龄限制

随着科技的发展和网络的普及，各类新鲜事物的出现使得案件复杂化，青少年对网络信息的掌握可以为案件的解决提供新的思路[8]。降低人民陪审员最低年龄能够促进人民陪审员队伍的低龄化，提高办案速度。

(四)加大对陪审员参审的支持力度

营造一个良好的履职环境是人民陪审员高效参与案件审理的基础，可以从两个方面入手：一是时间。陪审员参与案件审理，人民法院应当提前通知，并且允许因为工作冲突、家庭等因素拒绝参与该案，有利于人民陪审员制度的长期发展。二是利益。在陪审员薪资、补助等方面要有所保证，法律法规应该严格规定陪审员培训、参审期间的正常工资以及全勤奖不被克扣，并且应当对参审而支出的必要费用进行报销。

(五)强化人民陪审员的基本素质

人民陪审员素质高低不一，对审判案件的质量有一定影响。当好人民陪审员必须掌握必要的法律知识，提高业务素质，具有良好的法庭礼仪。①人民陪审员要有崇尚法律，法律至上的理念和追求真理，维护正义的理想；②人民陪审员要具备良好的人际交往能力和思维能力；③人民陪审员要有正确的价值观念，对社会现状要有所认识，能够理论联系实际。