新时代行政检察协同推进法治政府建设的进路

张相军

编者按：法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。检察机关如何在全面依法治国格局中协同推进法治政府建设，是当下法治研究的一项重要课题。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，2023年6月27日至7月6日，作为全国检察教育培训的主阵地——国家检察官学院成功举办了行政违法行为监督专题研修班，学院邀请诸多知名专家、学者围绕“全面深化行政检察监督中的重难点问题”授课，取得良好的授课效果。为进一步扩大本次培训的影响力和覆盖面，落实好“教学出题目、科研做文章、成果进课堂”“深化教学科研一体化建设”的要求，本刊聚焦“以行政检察依法能动履职助力法治中国建设”，邀请本班次授课教师转化、提炼课堂授课成果，充分阐释对检察机关协同推进法治政府建设的思考，实现以文来训、读者亦训者，使培训效果惠及更广大读者。

摘 要：法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，近年来，检察机关通过开展行政检察工作，在推进法治政府建设，促进依法行政中发挥了积极作用。当下，我国法治政府建设蹄疾步稳，已经进入深水区，检察机关协同推进法治政府建设，对行政检察工作提出了更高要求。全面深化行政检察监督既要切实履行传统的行政诉讼监督职能，又要统筹推进行刑反向衔接和行政违法行为监督。在具体工作举措上，聚焦党中央重大部署和人民群众反映强烈的执法司法问题，以专项活动为抓手促进行业治理、系统治理；主动融入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制；建立党委领导下的“行政”+“检察”沟通协调机制，将行政检察纳入法治政府建设推进机制中予以落实；建立行政机关与检察机关信息共享机制，加强数据互联互通，等等。在以上具体工作的落实中，检察机关不断为推进新时代法治政府建设贡献检察智慧和力量。

关键词：行政检察监督 法治政府建设 依法能动履职

习近平总书记强调：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”［1］ 行政检察具有既监督人民法院公正司法又推进行政机关依法行政的“一手托两家”特点，与法治政府建设具有内在的关联性，对于推进法治政府建设，促进依法行政具有独特优势。新时代新征程，要深入贯彻党的二十大报告关于加强法治政府建设的部署要求，全面贯彻习近平法治思想，全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称“党中央《意见》”），认真落实最高检《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督  构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，找准行政检察推进法治政府建设的进路，从监督、预防、衔接、数据四個维度，“四管齐下”解难题、补短板、开新局，为大局服务、为人民司法、为法治担当，在推进新时代法治政府建设中贡献行政检察智慧和力量。

一、全面深化行政检察监督，强化依法能动履职助力法治政府建设

全面深化行政检察监督是行政检察推进法治政府建设的基本路径，既要切实履行传统的行政诉讼监督职能，又要积极稳妥探索行政违法行为监督，坚持诉讼内监督与诉讼外监督“双轮”驱动，促进行政机关依法行政。

（一）依法履行行政诉讼监督职能

依法履行行政诉讼监督职能，把个案公正“治标”和类案监督“治本”有机结合起来，促进提升法治政府建设水平。行政诉讼监督是行政检察的基本职能，是做实行政检察的基石，主要包括行政生效裁判监督、行政审判程序中审判人员违法行为监督、行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督。检察机关通过发挥这些职能作用，加强“穿透式”监督，有助于提升法治政府建设的能力和水平。

2023年1月至6月，全国检察机共受理行政生效裁判监督案件12117件，同比上升24.6%。［2］各级检察机关要认真贯彻落实最高检党组关于高质效办好每一个案件的要求，重点围绕党的二十大关于经济社会高质量发展、维护国家安全、增进民生福祉等方面的新部署新要求，进一步发挥行政诉讼监督职能作用，办好每一个行政诉讼监督案件，在此基础上通过“逆流而上”加强类案监督，促进追溯治理，源头治理，发现行政管理漏洞和违法隐患，依法督促行政机关“堵漏”“消患”，达到办理一案、治理一片的效果。

（二）积极稳妥推进行政违法行为监督

检察机关的行政违法行为监督，是除立法机关的执法检查、监察机关的监察监督、行政机关的法治督察和行政复议、审判机关的行政诉讼之外，国家监督体系特别是行政监督体系中的新方式、新形态。党中央《意见》重申党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的要求，强调检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”［3］，为完善检察机关对行政违法行为的监督提供了政策依据。行政检察要坚决按照党的二十大报告“加强检察机关法律监督工作”［4］的部署和党中央《意见》的具体要求，加强组织领导，加强与有关部门沟通协调，在党委领导、人大监督、政府支持下，积极稳妥推进行政违法行为监督工作，不断积累实践经验。

（三）以专项活动为抓手促进行业治理、系统治理

近年来全国检察机关行政检察部门先后开展行政非诉执行监督、促进行政争议实质性化解、土地执法查处领域行政非诉执行监督、全面深化行政检察监督、依法护航民生民利等专项活动，用心用情办好关乎人心向背的民生民利行政检察监督案件，集中解决了一批人民群众急难愁盼问题，不仅有暖心的温度，更有惠民的力度。如，2022年以来，在土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中，针对违法占地非诉执行中“受理难”“准予执行难”“执行实施难”等问题，向人民法院和行政机关制发检察建议2.8万余件，直接推动涉及土地面积约30.2万亩违法占地问题得以解决。全国31个省级检察院与自然资源主管部门均建立了行政执法与行政检察衔接机制，明确相互通报涉自然资源领域行政执法和行政检察案件的受理办理情况和重大案件、事项、舆情情况。又如，2022年在全面深化行政检察监督依法护航民生民利专项活动中，针对行政执法中的普遍性、苗头性问题，强化类案监督，类案监督案件涉及社会治安领域223件，涉及社会保障领域110件，涉及市场主体权益保护领域88件，涉及婚姻登记领域20件，其他领域533件，推动有效提升相关领域政府治理水平能力。［5］今年以来检察机关将护航民生民利专项活动再延长一年，并部署开展行政检察护航法治化营商环境“小专项”以及加强道路交通安全和运输执法领域行政检察监督工作。行政检察要围绕党的二十大报告关于完善分配制度、实施就业优先战略、健全社会保障体系、推进健康中国建设等重大部署，注重抓系统、系统抓，聚焦党中央重大部署和人民群众反映强烈的执法司法问题，通过专项活动，协同推进法治政府建设，解决人民最关心最直接最现实的利益问题，厚植党执政的政治根基。

二、主动融入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，强化行政争议源头预防

习近平总书记指出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。”［6］党中央《意见》强调，检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了。这些都为发挥行政检察职能作用推动行政争议实质性化解提供了根本遵循，指明了努力方向。2019年至2022年，行政检察实质性化解行政争议3万余件。2023年1月至6月，又促进行政争议实质性化解6770件，同比上升36.2%。［7］检察机关开展行政争议化解工作中，保持中立地位，秉持客观公正立场，没有自身特殊的利益，增加了争议化解工作的公正性、客观性、中立性，减少了行政相对人的抵触心理；同时，能够及时监督纠正行政违法行为，主动支持合法行政行为，助力法治政府建设，进一步促进依法行政。 行政检察要立足法定监督职能，秉持客观公正立场，发挥调查核实和司法专业判断的职能优势，在查清事实、辨明是非的基础上，加大调查核实、公开听证力度，综合运用监督纠正、以抗促调、促成和解、司法救助、释法说理等多种方式，围绕行政相对人的实质诉求，会同人民法院、行政机关，共同化解行政争议。对于重大、疑难、复杂行政争议，要坚持领导包案、上下联动、一体履职，形成化解合力。同时，要主动融入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，推动完善预防性法律制度，在坚持国家机关分工负责的前提下，协同配合、凝聚共识，以公平合法、各方均可接受的方式从根本上解决争议。

三、建立党委领导下的“行政”+“检察”沟通协调机制，将行政检察纳入法治政府建设推进机制中予以落实

行政检察监督在推进法治政府建设中作用的发挥，既有赖于检察机关的依法履职和主动作为，也有赖于在法治政府建设推进机制中落细落地。

（一）搭建党委领导下的“行政”+“检察”沟通平台

在党委领导下搭建“行政”+“检察”沟通平台，能够发挥党委统筹协调作用，为行政检察监督提供坚强政治保障。上海市金山区、黄浦区等在全面依法治区委员会成立行政检察监督办公室，有效解决法治政府建设中行政与检察衔接不够问题；陕西省咸阳市委全面依法治市委员会办公室与市检察院、市司法局联合制定《关于加强行政执法监督工作的实施意见》，确定市委全面依法治市委员会办公室下设“行政检察和执法监督联络办公室”，联络办公室人员由市检察院、市司法局工作人员组成，负责统筹做好全市行政执法法律监督工作。行政检察要不断总结经验，加强“行政”+“检察”沟通平台建设，通过行政检察与行政执法持续、紧密、良性互动，深入推进法治政府建设。

（二）将行政检察监督纳入法治政府建设督察与考核

《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》对法治政府建设提出了具体要求，各级政府已经按照纲要的要求，进一步细化落实，制定了详细的路线图、任务书、指标项。各级检察机关行政检察部门要主动与政府部门联系，将行政检察监督工作纳入法治政府建设的督察内容和考核指标体系，增强监督的质效和刚性，增强行政机关及其工作人员对行政检察监督的自觉性和配合度，形成支持和监督行政检察工作的良好氛围和有利局面。

（三）加强行刑反向衔接工作

健全行政执法和刑事司法衔接机制，是全面推进依法治国的基本要求。行政执法和刑事司法衔接，也称“两法衔接”，是指行政执法机关、公安机关、人民检察院、人民法院在依法履职过程中，对发现的涉嫌犯罪案件或依法不需要追究刑事责任但应当追究行政责任的案件，移送主管机关进行处理的活动，包括行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件的正向衔接和司法机关向行政执法机关移送行政处罚案件的反向衔接。最高检党组深入贯彻习近平法治思想，坚持问题导向和系统观念，积极适应党中央关于加强行政执法和刑事司法“双向衔接”、行政违法行为监督的新要求，围绕构建“检察监督与行政执法衔接”制度，将检察机关在“两法衔接”中的监督重心，由目前的以刑事立案监督为主调整为刑事立案监督与行政违法行为监督并重，并综合考虑监督链条的完整性、职能归口的统一性、监督办案的专业性，按照“一个部门牵头抓总，其他部门各负其责，全院一体协同履职，相互配合形成合力”的原则，调整优化检察机关内部分工，明确由行政检察部门牵头负责反向衔接工作，统筹推进行刑双向衔接和行政违法行为监督工作，通过与行政执法机关开展衔接配合并加强检察机关法律监督，推动形成更大的执法司法合力，共同推进全面依法治国，建设法治中国。行政检察部门要高度重视，紧紧抓住这次优化调整内部分工的重大机遇，认真负责地牵好头、负好责，围绕构建检察监督与行政執法衔接制度，统筹抓好行刑反向衔接和行政违法行为监督工作，把检察机关不起诉后的“后半篇文章”做好，推进“两法衔接”和行政违法行为监督工作走深走实，更好地推动严格执法、公正司法。

四、建立行政机关与检察机关信息共享机制，加强数据互联互通

党的二十大报告指出，“加快数字中国建设”［8］。习近平总书记强调，“要运用大数据提升国家治理现代化水平”［9］。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》以专章对健全法治政府建设科技保障体系、全面建设数字法治政府作出了全面和详细的部署，强调坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平。党中央《意见》明确要求，要运用大数据、区块链等技术推进公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等跨部门大数据协同办案。顺应数字化技术发展趋势，赋能法治政府建设和法律监督是大势所趋。数字检察、大数据法律监督已经成为实现行政检察监督办案理念、体系、机制、能力现代化的“自变量”，成为破解传统监督办案方式被动性、碎片化、浅层次等问题的“金钥匙”，成为推动行政检察监督质效飞跃的“云翅膀”，成为行政检察为大局服务、为人民司法、为法治担当的“新引擎”。

（一）搭建执法司法衔接信息平台

搭建执法司法衔接信息平台，打破“信息孤岛”“数据壁垒”。搭建执法司法信息共享平台，有助于实现政府部门之间、行政机关与检察机关之间的数据信息及时联通、共享，避免因“信息孤岛”“数据壁垒”导致的行政监管缺位、检察监督不到位等问题。如，江苏省南通市、山东省高密市等地检察机关针对企业恶意注销问题，推动政府有关部门等召开联席会议，建立信息共享、失信登记、府检联动等制度机制，有效堵塞“恶意注销”漏洞。又如，河南省新乡市人民检察院在原有的“两法衔接”信息共享平台的基础上进行迭代升级，建成“行政检察大数据智能辅助监督平台”，实现检察机关对行政执法及行政非诉执行活动的全流程监督。目前，12345统一政务咨询投诉举报平台、智慧执法、“互联网+监管”、全国电子政府统一平台、全国执法监督系统和执法数据库等数据平台正在加速推广和建设中。行政检察要适应数字中国发展新要求，切实落实数字检察战略，研究提出针对性的业务需求，积极配合技术信息部门推动实现检察机关与行政机关数据平台互联互通。

（二）研发行政检察大数据法律监督模型

研发行政检察大数据法律监督模型，着力推进“数据赋能行政检察监督，监督促进社会治理”。目前全国检察机关着力推动“业务数据化”向“数据业务化”迈进，通过小切口突破，挖掘个案背后可能存在的共性问题和一般特征，梳理监督规则，构建数据分析模型。如 广东省检察机关研发行政非诉执行法律监督模型、北京市检察机关研发涉刑财政供养人员工资待遇发放法律监督模型、浙江省检察机关研发行政罚款非诉执行终结本次执行程序案件监督等行政检察监督模型，为行政检察从海量数据中快速分析、高效发现监督线索提供了有益经验，在“数据赋能监督，监督促进治理”方面，构建起“个案发现—类案监督—系统治理”的行政检察监督工作机制。 行政检察要进一步依托大数据，坚持“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”的数字检察工作模式，依托检察机关业务应用系统和执法司法信息共享平台，充分挖掘运用“两法衔接”和行政违法行为监督数据资源，加强监督模型的研发、应用与推广，注重与行政机关的沟通、协调与协同，做到“一地突破，全域共享”，推动个案监督、类案整改、源头治理，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。