全面落实未成年人综合司法保护的困境与对策*

张世龙

摘 要：落实全面综合司法保护，要遵循最有利于未成年人原则，从主体、法律、制度、责任四个方面理解其基本要素。针对涉未“四大检察”融合度不高、办案与帮教工作脱节、社会支持体系不健全、遏制未成年人违法犯罪作用发挥不充分等问题，要树立现代化全面综合司法保护理念，推动“四大检察”有机融合，促进帮教工作案件化办理，健全未成年人司法社会支持体系，挖掘全面综合司法保护降低发案率的潜力。

关键词：综合司法保护 最有利于未成年人原则 帮教 未检业务集中统一办理

习近平总书记强调，“少年儿童是祖国的未来，是中华民族的希望。”［1］检察机关致力于未成年人保护工作，建立特殊保护制度。持续深化未成年人检察业务集中统一办理，强化一体履职，要探究全面综合司法保护的内涵、要求、方式。在落实全面综合司法保护中，着力解决遏制未成年人违法犯罪作用发挥不充分等问题，促使未检工作紧跟检察工作现代化步伐。

一、全面综合司法保护的基本内涵

（一）遵循最有利于未成年人原则

《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）确定的“最有利于未成年人原则”，是联合国《儿童权利公约》中“儿童最大利益原则”的本土化表达，为检察机关对涉未成年人事项的处理及案件办理提供了基本遵循。［2］作为“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”办案原则以及“非犯罪化、非刑罚化、非监禁化”等刑事政策的集大成者，“最有利于未成年人原则”彰显了刑法谦抑性，体现了修复和怀柔精神，是落实全面综合司法保护措施遵循的基本原则。

（二）全面综合司法保护的基本内容

一是在方式上，不是把“四大检察”简单叠加进行“物理组合”，而是通过实现“化学反应”式的有机融合，深度融合履职，增加保护实效。［3］二是在层次上，做好“上下两半篇文章”。“上半篇文章”是做到规范化、专业化、精准化办案，全面落实社会调查、“一站式”取证等特殊诉讼制度，保障程序正义。“下半篇文章”是帮教维权，把对不起诉未成年人帮教成效纳入整个办案流程。三是在处置上，对涉罪未成年人坚持从轻处罚导向，但对罪大恶极的依法予以严惩；坚决打击成年人侵害未成年人犯罪。四是在协作上，加強检察司法保护与其他保护衔接，协同促进，实现一体化保护。

（三）全面综合司法保护的构成要素

一是主体要素方面，“未成年人保护从‘四大保护扩展为‘六大保护，不仅代表着未成年人保护网织得越来越严密，更彰显了未成年人从被保护对象向权利主体的转变。”［4］未成年人的主体地位得以提升。二是法律要素方面，未成年人保护有专门法律法规，既包括宪法、刑法、民法典等法律相关规定，还有相关司法解释，这些均是全面综合司法保护的依据。三是制度要素方面，现有特殊制度包括社会调查、合适成年人到场、亲情会见、心理测评、未成年人刑事案件和解、观护帮教、犯罪记录封存、分案处理等8种情形，未成年被害人司法保护包括“一站式”取证、隐私保护、出庭保护、诉讼权利保障、司法救助等5种情形，特殊保护制度包括入职查询、强制报告、从业禁止等3种情形，保障全面综合司法保护的落实。四是责任要素方面，未成年人行为所造成的违法犯罪后果，不能完全归结于其本身，社会也应当承担相应的责任。

二、全面综合司法保护的实践运行及存在问题

（一）全面综合司法保护运行情况

1.从顶层设计看，已建立较完备的全面综合司法保护制度。最高检通过推动更加契合未成年人案件特点的多维度、集成式、系统性履职方式，促使“监督、帮教、维权”落实到未成年人刑事诉讼的各环节。通过建立未成年人监护侵害监督、监护缺位监督、涉未案件审判和执行活动监督等涉民事监督机制，参与修改未成年人犯罪相关立法工作等，夯实了司法保护未成年人的基础。［5］

2.从落实情况看，基层检察机关通过办案辐射带动，督促落实“六大保护”工作。全国检察机关加大对涉未成年人权益的民事检察、行政检察和公益诉讼检察监督力度，如2022年1月至9月，受理撤销监护人资格监督申请313件，对符合撤销条件的，支持起诉183件；促进实质性化解涉未成年人行政争议35件；针对未成年人销售烟草、网路传播“黄赌毒”、少儿图书宣扬暴力等问题，立案7000余件。［6］办案延伸监督触角，引起当地党委政府重视，出台全面综合治理措施，加强对未成年人全面保护的合力。

3.从实践效果看，全面综合司法保护得到各方的认同。一是对其合理性和必要性的认同。“法律监督不是泛指的监督法律的实施，是特指由专门机关实施的特定行为，是运用国家权力来监督和督促纠正违反法律的情况的国家行为。”［7］二是对检察权救济功能的认同。运用调查权、检察建议权等，对被侵害的权益加以救济，使受害者及时止损。三是社会效果的认同。公众普遍认可全面综合司法保护是在做千秋万代的事业，能减少和预防未成年人违法犯罪，促使涉案未成年人及早回归社会，由破坏者变成建设者。

（二）落实全面综合司法保护中存在的问题

1.“四大检察”职能融合度还不够高。目前，未检案件办理存在审查、调查方式单一，获取线索渠道窄，执法尺度不统一等问题。还做不到对同一案件的涉刑事、民事、行政、公益诉讼问题的全面审查，涉民事、行政、公益诉讼未检业务没有建立起完备的办案流程、办案指引。如对未成年在校学生附条件不起诉时，是否再做出行政处罚，学校是否存在监管不力，是否支持被害人起诉等，还没有成为办案必备审查任务。

2.办理未检案件与帮教维权脱节错位。对涉罪未成年人帮教维权方面空缺，且在案件处理这条主线中未能把办案和帮教二者贯通起来，使之脱节为两个独立阶段。“未检检察官在诉讼程序中贯穿教育矫治，但检察官作为‘司法官，不可能完成所有罪错未成年人的帮教工作，如何确定‘度的边界是摆在检察机关面前的一个亟待解决的问题。”［8］并且因检察官社会工作经验不足，在综合司法保护中个案帮教的示范作用没有发挥出来。

3.未成年人司法社会支持体系不健全。新修订的《未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》明确要求地方政府应培育、引导和规范有关社会组织，引导社会工作者参与未成年人保护。然而，目前我国少年司法仍面临社会参与程度低，司法机关与社会力量之间的信息共享及资源链接机制不健全、青少年司法社工力量不足以及政府资金支持缺位等问题，导致社会支持难以体系化、规范化和常态化。现有法律规定过于笼统，社工服务体系建设中缺乏强有力的制度支持，社工群体参与服务的积极性受挫。

4.遏制或降低未成年人违法犯罪的张力不足。检察机关以“最有利于未成年人”为出发点，能动履职，全面保护，但还未能激活遏制未成年人犯罪的潜力。对涉罪未成年人宽缓处理易使群众产生误解，甚至使涉罪未成年人滋长侥幸心理。对涉嫌犯罪达不到追究刑事责任年龄的、法院判处缓刑的、没有执行行政处罚措施的未成年人，全面综合司法保护的措施还不健全，张力不够，还没有延伸到治理的“神经末梢”。

三、全面落实综合司法保护的发展路径

（一）树立现代化全面综合司法保护理念

树立平和司法理念，保持控制犯罪与保障人权平衡、独立行使职权与接受制约监督平衡、司法公正与司法效率平衡，把平和理念融入涉未办案和帮教全过程。［9］增强未成年人本体保护理念，未成年人正处在心智发展阶段，对自身行为认知不深，违法犯罪多在一念之间，如果办案和帮教中能了解其心理活动，研究其成长轨迹，有可能促使其改恶向善。树立区别对待理念，精准把握未成年人司法内在规律，重视对责任年龄、责任能力、违法性认识的可能性和期待可能性等阻却事由的审查，促使对未成年人保护观念蔚然成风。树立精品理念，给予违法犯罪未成年人改过机会的目的是为了实现“保护”的目标，做到对涉未案件和帮教工作精益求精，要有把“别人家的孩子当成自家孩子”的胸怀，树立把机会成本转化为帮教实践成本的思维，防止帮教工作落入教条主义桎梏。

（二）提高“四大检察”集中统一办理融合度

以未成年人检察业务集中统一办理为载体，以全流程办案为抓手，做优未成年人刑事检察；以监护权监督为重点，做强未成年人民事检察；以行政争议实质性化解为牵引，做实未成年人行政检察；以全方位保护为目标，做好未成年人公益诉讼检察，以推动“四大检察”有机融合。［10］同时，要用足用活调查、审查手段，将法律监督的目标定位为法律执行和法律遵守，并将法律监督的内容限定在“违法行为”上。［11］将被动审查案件转化为能动履职，把未成年人刑事案件中涉及的抚养权缺失、监护不到位、家暴等违法行为作为必审内容，把监督涉未民事、行政和公益诉讼检察案件中涉刑事案件线索作为必审内容。在相关法律文书中，应全面阐述社会调查、亲情会见、观护帮教、心理测评等情况；阐述对未成年被害人个人信息保护、强制报告和入职查询、司法救助等情况，切实解决“四大检察”融合度不高的问题。

（三）推动涉罪未成年人帮教工作案件化

帮教违法犯罪未成年人回归社会的成本，远低于其违法犯罪行为给社会带来的治理成本。实践中，检察机关通过与社会服务机构合作，帮教违法犯罪未成年人回归社会，要积极探索把帮教工作案件化，作为办理相关案件的一部分。在个案帮教方面，应推动精准化、多元化和体系化发展，并把帮教成效作为办案质量考评内容。如办理的石某某等15人强迫卖淫等案、刘某某等12人强迫卖淫等案中，牵头组织、撺掇到发展壮大成犯罪团伙的行为人自始都分别是石某某和刘某某。若在其初犯、偶犯阶段加强个案帮教、预防，则不会出现后续的恶势力团伙。检察机关应进一步加强对新时代未成年人违法犯罪活动规律的研究，建立健全帮教机制，提升帮教效果。

（四）健全未成年人司法社会支持体系

建立由党委领导、检察推动、政府主导、专业驱动、社会协调，以未成年人综合司法保护委员会为平台的新模式，形成对涉罪、受害未成年人及临界预防未成年人的全链条精准帮教机制。［12］建立严格的监护人制度，进一步健全督促监护令制度，监护人所承担的义务应与其获得的权利对等，通过对涉罪未成年人监护人罚款、限制参与社会活动、责令参加义务劳动等，惩戒监护人，倡导良好的社会风气。建立保证人制度，并赋予保证人承诺的法律责任。在自愿基础上，公职人员、家族成员、社会公益人员等可以作为罪错未成年人帮教的保证人，基于信赖抑或责任，保证人监管涉罪未成年人不再犯罪或改正不良行为。健全法德并重教育机制，把《中共中央國务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》贯穿到法治教育中。完善快办流程，对未成年人违法犯罪行为处置程序时间越长，越不利于“双向保护”制度的落实。通过简化未检案件办理程序，把更多的精力投入到帮教工作上来，确保帮教工作这个“下半篇文章”见实效。

（五）挖掘全面综合司法保护降低发案率的潜力

全面综合司法保护的主要功能之一就是阻却未成年人违法犯罪行为再发生，防止污染面再扩大。一是从提升涉未违法犯罪办案效果上遏制发案率。坚持从宽从快并重，用足用好特殊保护措施，强化释法说理，强化教育引导，使涉罪未成年人发自内心认识到法律的规范功能。把初犯、偶犯的犯罪诱因、动机、目的作为研究重点，转化为强化办案效果的内在动力，解决机械办案问题。对劣迹、前科多，暴力倾向明显，反社会心理强，主观恶性大，确有社会危险性的，坚持严惩与帮教相结合。对作出不起诉的未成年人，建议予以行政处罚，强化教育实效。二是从强化预防效果上遏制发案率。发挥圆桌会议、社会调查等恢复性司法措施的作用，针对涉罪未成年人自身敏感性强、“标签”效应强、社会支持度低等特点，开展精准个案帮教与集体帮教，做好宣传工作，减少社会歧视。发挥未成年人行政检察职能作用，督促强化监管，推动源头预防工作。三是从社会服务效果上遏制犯罪率。助推“六大保护体系”建设，通过建立未成年人司法服务供求信息共享平台，建立跨机构、跨区域协作及资源链接机制，提高未成年人司法社会支持的专业化程度，设置未成年人综合司法保护部门以统筹社会支持体系建设，实现社会支持的可持续发展。［13］