数字检察技术赋能行政公益诉讼诉前检察建议的思考

吴睿佳 朱纯媛

摘 要：行政公益诉讼诉前检察建议，是检察机关监督行政权依法运行的关键手段。数字检察技术可从“独立监督”“系统流程”和“常态追踪”三个方面，实现对行政公益诉讼诉前检察建议的赋能价值。针对数字检察技术赋能行政公益诉讼诉前检察建议的过程中存在的“信息孤岛”、数据化成本较高以及办案数据安全与业务数据深度分析兼容较难的问题，有必要通过立法提升检察机关数据调用权限、研发应用动态监督数据归档系统、开发可脱机运行插件，加快实现数字检察技术对行政公益诉讼诉前检察建议的赋能支撑。

关键词：诉前检察建议 行政公益诉讼 数字检察 检察监督

行政公益诉讼诉前检察建议，充分体现了“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”这一价值理念，是直接决定行政公益诉讼成效的关键一步。在发挥巨大法律监督作用的同时，由于各项工作机制的建立健全尚在探索阶段，行政公益诉讼诉前检察建议的实效性也面临一定的考验。为了进一步提升行政公益诉讼诉前检察建议的实效，有必要从以往侧重“建章立制”的思路中解放出来，尝试借助数字检察技术手段破解当前行政公益诉讼中的一系列实践疑难问题，为行政公益诉讼诉前检察建议的制发过程和实际效果赋能。

一、数字检察技术赋能行政公益诉讼诉前检察建议的必要性与意义

（一）以独立监督赋能诉前检察建议内容的科学性

最高检发布的最新办案数据显示：2023年上半年全国检察机关共立案办理行政公益诉讼类案件9.6万件；同时提出诉前检察建议6.9万件，96.1%的案件在诉前得到解决。［1］可见，绝大多数的行政公益诉讼案件是以诉前程序，也就是向被监督的行政机关制发诉前检察建议并监督其履职整改完毕而结案的。而一旦行政公益诉讼诉前检察建议本身制发不科学，就无法通过诉前程序监督行政机关履职尽责。在数字时代，数据不独立，则监督不独立。“举证之所在，败诉之所在”的法谚对于行政公益诉讼而言，同样适用。以生态环境公益诉讼为例，要判定生态环境损害的具体程度和行政机关未履职尽责之间的因果关系，检察机关必须具备相当的专业性。即使是借助第三方的力量进行辅助取证和鉴定，也需要检察机关掌握足够的鉴定样本或相关数据。如果这些工作不能相对独立于被监督对象开展，而由被监督对象主导甚至代为进行，那么无异于检察机关要求被监督对象以主动提供不利证据的形式“自证清白”。这显然不符合诉讼法学的基本原理，也不符合有效监督的基本精神。因此，行政公益诉讼要实现检察机关的独立监督，诉前检察建议要确保科学性，就必须摆脱检察机关办案取证“等靠要”数据的现状。因此，“数字检察”是突破检察机关数据获取壁垒、实现独立监督的一大有效途径，有利于解决行政公益诉讼中检察机关办案取证数据“卡脖子”的困点和堵点。

（二）以系统流程赋能诉前检察建议制发的谦抑性

作为检察监督的有力工具，诉前检察建议的制发也需要完善的系统流程进行约束把关，以确保其实际效果。比如，实践中有部分诉前检察建议缺乏审核把关，尤其是针对一些涉及生态环保、对外贸易、知识产权等专业性很强的案件时，诉前检察建议所提出的具体整改建议，与案件实际情况结合并不密切，较难得到长期从事相关专业性工作的行政主管部門人员的完全认同，进而影响诉前检察建议的权威性和实际落实效果。也有一部分办案检察干警，在撰写检察建议书时，由于缺乏相关专业素养，在具体整改问题和整改建议的总结归纳上较为随意，问题指向性不强，在指出和表述行政机关违法行政行为的事实及理由、证据及法律适用部分，论证缺乏深度，内容及结构严谨性不足。这就要求检察机关需本着谦抑性的原则，对诉前检察建议的制发进行基于数字信息系统的流程化约束。在行政公益诉讼办案过程中，引入数字信息系统作为办案线索归集分析、检察建议辅助制发、行政公益诉讼类案分类等工作的必要技术支撑，可以有效疏解检察机关及具体办案人员和被监督行政机关之间的工作矛盾，并通过“以系统流程代替主观判断”，减少因办案人员个人主观价值立场差异而导致的行政公益诉讼滥诉或不诉、诉前检察建议滥发或不发。同时，也可实现诉前检察建议的数字化全程签批留痕，便于检察机关案管部门进行类案分析诊断，实现办案统计一键可视化分析，总结一般性规律经验。

（三）以常态追踪赋能诉前检察建议落实的长效性

在过去各地的检察业务实践中，程度不等地存在被监督的行政机关不配合检察机关工作、被监督行政机关自觉已经履职而怠于整改、行政机关对诉前检察建议的监督结论不认同、诉前检察建议内容过于模糊或偏离行政机关法定职能、只注重诉前检察建议制发而忽视整改复查等现象。［2］目前，诉前检察建议在行政公益诉讼案件解决的过程中是否发挥了预期作用，以及在多大程度上发挥了作用，还没有相应的跟踪调查制度，无法对其效能进行合理评估。由于行政公益诉讼涉及的领域众多，往往一个案件牵扯数个行政执法部门，各方利益交叉但对案件事实的认识又存在一定分歧，导致许多案件无法在短时间内达成共识。从基层检察机关的办案实际来看，很多办案人员长达数月内的主要精力都只能放在一两件个别案件的诉前调查和协调上。这就导致对于一些社会影响不大、缺乏典型意义的行政公益诉讼案件，一旦以被监督单位书面回复并落实诉前检察建议结案，基层检察机关很少有专门的办案人员有精力进行实质性的案后调查反馈，导致部分案件中检察建议的落实就停留在了被监督行政机关的书面回复上。基层常见的情况是：部分诉前检察建议制发后，检察机关将规定期限内收到被建议机关回复视为整改完成，只要满足绩效考核评估要求，对该特定行政机关是否进行实质性更正在所不问。整改实效跟踪评估机制的缺乏，使诉前检察建议流于表面，难以发挥其对做出违法行政行为的行政机关进行法律监督、督促整改的作用。这就需要借助“数字检察”的资源整合优势，尽可能减少检察机关办案人员花费在事务性工作上的时间精力，释放更多人力资源到案件本身上，并借助数字监督技术手段，以有限的人力资源实现诉前检察建议落实情况的长效追踪。

二、数字检察技术赋能行政公益诉讼诉前检察建议的现存问题

（一）“信息孤岛”现象制约行政公益诉讼监督数据的有效获取

当前，我国检察工作正处于检察信息化向检察智能化转型升级的关键时期，各级检察机关正在努力推进数字信息技术与检察业务深度融合。有学者认为，检察机关在法律监督上存在“被动性、碎片化、浅层次”三个弱项短板。［3］不同于民事公益诉讼，行政公益诉讼中被监督的行政机关无论从业务专业性上来看，还是从业务数据的持有量上来看，都远较于检察机关有优势。而检察机关作为法律监督机关，目前暂不具备验证被监督行政机关所提供的业务数据是否真实的能力。这就导致对于某些特殊案件，检察机关在行政公益诉讼诉前程序中不得不被动地“等靠要”数据，高度依赖于被监督对象所提供的数据信息开展监督，其实效性可想而知。而且由于工作性质和法定权限不同，检察机关和行政机关各单位之间信息共享并不通畅，“信息孤岛”问题严重制约检察机关制发诉前检察建议的科学性，而且在诉前程序中，检察机关能够采取的调查手段相对缺乏足够的强制性，导致提出的诉前检察建议相对于专人专岗负责相关行政业务工作的被监督对象来说，可能出现事实依据不充分或者分析结论不专业的问题。

（二）行政公益诉讼监督信息的数据化综合成本较高

要实现数字检察监督，数据的标准化和规范化是必然要求。行政公益诉讼监督数据和案件卷宗往往分散在多层级、多部门的政策文件、规范标准、统计报告等纸质或电子材料中，要对这些信息进行数据分析，必须先对其进行数据化的转录。但这些历史文件数量繁杂、格式不一，要想实现这些资料的数据化，就需要进行统一的数据收集、整理和分析。在现有技术条件下，除了极个别经济发达地区的检察机关之外，基层检察机关基本无法独立负担大规模的信息数据化工作以及配套的数据存储管理工作，基层检察工作人员对数字检察监督工具的轻量化、便捷化、离线化等需求日益加深。

（三）办案数据安全保障与业务数据深度分析存在兼顾难题

以诉前检察建议的落实追踪来说，借助多年来“数字政府”“一网统办”的建设成果，可以实现政务大数据的有效分析比对，既可以节约检察机关办案人员往返调查的时间精力，也可以不定期对行政机关所提供的整改情况进行客观印证比对，实现对于诉前检察建议落实情况常态化的追踪反馈，倒逼行政机关重视诉前检察建议的落实，显著提升行政公益诉讼诉前检察建议的落实效果。但是，目前检察机关在工作的开展过程中，为保证检察机关内部系统的安全性，整体实行内外网服务隔离，划定安全边界，使得内部网络不得直接或间接地与公共网络相连接，以保证相关部门的内部信息不受来自互联网的黑客攻击从而盗取信息，影响法治安全。但将内外网服务隔离，也导致了数据交换由于网络的物理隔离而难以顺利进行。

三、数字检察技术赋能行政公益诉讼诉前检察建议的举措建言

（一）立法提升检察机关的行政公益诉讼监督数据调用权限

第一，在行政公益诉讼配套立法中，可以考虑弱化“数据所有权”，强调“公共数据使用权”，强调检察机关获取行政公益诉讼监督数据的权力。第二，可以明確检察机关调用行政公益诉讼监督数据的时机和范围，并赋予检察机关将违法的数据信息进行社会披露的权力，如此将进一步提升检察机关在行政公益诉讼中的监督效力。第三，需要明确检察机关在使用相关公共数据时的责任和义务，仅赋予检察机关相关公共数据的使用权，不应对数据本身产生干预影响（例如篡改相关数据、更新数据目录等），在对检察机关的数据调用行为进行指导、监督与制约的同时，要明确检察机关调用数据的监管责任和违规处置方法。

（二）研发应用行政公益诉讼动态监督数据归档系统

从网络、软件、硬件构架等各方面的技术条件来看，检察机关可以通过技术手段研发行政公益诉讼动态监督数据归档系统，以此实现监督数据的统一离线归档，并在保障监督数据长期保存的前提下有效降低存储成本，使之成为辅助开展诉前检察建议制发的基础之一，进而提高诉前检察建议的制发效能。行政公益诉讼动态监督数据归档系统，可以采用纠删码技术进行数据分片分组，再由数据块和校验块组成，从而使得某部分数据的损坏和丢失能够通过归档储存的冗余数据进行重建并修复，以此解决监督数据系统性差、动态性差的问题。与此同时，归档储存的系统网络接入层可以通过负载均衡网络，避免由于单点负载过高或故障导致的服务不可用，增强系统稳定性，畅通各部门在系统内的数据存储和调用。此外，系统可以使用易于管理的私有云存储服务，减少反复调用数据的时间成本和部署成本，实现信息的快速整理、归档和调用，也可满足监督数据管理的安全需求。

（三）开发可脱机运行的行政公益诉讼监督数据分析插件

由于有关部门的内网与外网不连通，且大数据分析插件在WPS和Office等常用办公软件上运行，往往需要通过调用API来实现特定的业务，因此要实现检察机关对行政公益诉讼监督数据的充分分析，就需要开发可脱机运行的行政公益诉讼监督数据分析插件，使部门能在离线情况下实现数据分析自动化。对此，一个可能的设计思路是通过在办公软件中增加用户检验的节点，依照不同用户的数据权限进行数据的分流，将访问服务本地化。插件通过客户端接收服务器端验证来达到动态创建登录用户的数据访问连接点目的，以此简化访问过程。用户完成模板定制或数据的查询分析之后，插件将在用户退出办公软件时在后台自动删除和上层节点的握手协议，以保证下次打开时依然需要登录才可查看更新数据。以此实现办案效率和数据安全的兼顾。

数字检察技术对行政公益诉讼诉前检察建议的赋能过程，也是数字检察技术自我完善提升的过程。随着配套制度的完善和相关技术的进步，可以期待行政公益诉讼诉前检察建议，乃至整个公益诉讼制度体系，将在数字信息技术的支持下取得更为显著的成就。