未成年人个人信息保护领域的公益诉讼实践与优化

陈萍

摘 要：当前，我国未成年人个人信息保护在刑事案件办理、信息脱敏监督等工作中取得了一定成效，但仍存在立法规定有待进一步完善、司法保护仍需进一步加强、最有利于未成年人原则需进一步落实等问题。检察机关应更加注重保护未成年人集体利益，以公益诉讼促推涉未成年人个人信息保护领域最有利于未成年人原则的落实。应合理界定未成年人公共利益范畴，通过拓展线索来源、突出诉前检察建议刚性、强化队伍专业化建设等方式不断构建、完善对于未成年人这一特殊群体的个人信息保护领域公益诉讼机制。

关键词：个人信息保护 最有利于未成年人原则 公益诉讼 未成年人检察

加强未成年人个人信息保护，是未成年人保护领域的一项重要内容。有关研究指出，我国当前未成年网民达1.91亿人，未成年人互联网普及率高达96.8%，未成年人在过去半年内遭遇过网络安全事件比例达25.5%［1］，未成年人个人信息泄露问题有上升趋势。新的形势对于加强未成年人个人信息司法保护、实现一体化网络治理提出了更高的要求。

一、未成年人个人信息保护现状

（一）我国未成年人个人信息保护立法情况

刑法是我国最早明确将公民个人信息确认为公民个人权利的法律。2009年《中华人民共和国刑法修正案（七）》增设非法获取公民个人信息罪。2015年《中华人民共和国刑法修正案（九）》将该罪修正并更名为侵犯公民个人信息罪。民法典及《中华人民共和国消费者权益保护法》均对公民隐私权和公民个人信息保护等进行了专门规定。如民法典规定了在使用个人信息前必须征得权利人同意的最低限度处理个人信息原则。随着网络信息安全问题日益突出，我国也陆续出台了相应的法律法规和司法解释，并逐步建立起公民个人信息保护的基本原则和制度机制。随着《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）等法律的相继出台施行，我国网络安全和公民个人信息保护法律体系基本建成。

（二）未成年人个人信息保护的公益诉讼实践

为贯彻落实“个案办理、类案监督、系统治理”的检察办案理念，最高检梳理总结了全国检察机关办理涉及未成年人这个特殊群体的个人信息保护领域公益诉讼的实践经验，以指导性案例、典型案事例等形式予以公布，既拓宽办案思路，统一办案尺度，又营造起未成年人个人信息保护的良好社会氛围。主要包括：

1.在办理刑事案件过程中同步审查。未成年人保护案件中所涉法律关系往往是多元的，一个行为可能侵害或损害多个法律关系。检察机关在办理涉未成年人刑事案件时，应融合审查未成年人其他权益受侵害情况，注重发现有关公益诉讼线索。统筹运用“四大检察”职能，推进未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼案件融合办理，通过综合发挥未成年人检察职能，助力未成年人保护社会治理。例如，检例第141号案件中，浙江省杭州市余杭区人民检察院在办理徐某某猥亵儿童刑事案件时发现北京某公司开发运营的一款短视频APP未妥善保护未成年人隐私权，违规使用未成年人个人信息，致使犯罪分子对多名儿童实施猥亵犯罪。［2］鉴于未成年人不特定人群个人信息的公益属性，检察机关区分不同情形，综合运用民事公益诉讼和行政公益诉讼职能予以分别监督，对未成年人个人信息权益加以特殊保护、优先保护，既使网络运营者承担相应民事责任，实现对公共利益的有效救济，又督促有关行政主管部门履行监管职责，实现最大限度保护未成年人的良好效果。

2.在信息脱敏监督中举措有力。实践中，检察机关应当注意尊重未成年人本人权利主体地位，按照有利于未成年人的要求延伸检察监督触角，不忽视、不漠视线索发现，及时督促相关单位对未成年人个人信息进行脱敏处理，以统分有序、全面综合司法保护为理念，不断向社会传递打击、整治泄露未成年人个人信息行为的明确信号。例如，浙江省杭州市某区人民检察院在履职中发现，该区教育局在政府门户网站政府信息公开栏目公布了包括姓名、身份证号在内的多项完整未成年人相关信息，涉及4000余人。检察机关通过依法能动履职，制发行政公益诉讼诉前检察建议，要求教育部门及时撤回未成年人个人信息相关内容，制定有关未成年人个人信息处理和信息公开方面的规则，依法规范政府信息公开工作。

3.在平安校园建设中主动作为。打造智慧平安校园是提高校园安全防范和治理水平、以信息化手段强化校园安全管理、完善校园综合治理体系建设的重要手段。但在智慧平安校园建设过程中，故意或过失泄露未成年人个人信息，极易给未成年人人身安全、生活安宁造成潜在风险，甚至会发展为网络暴力等严重事件。检察机关应采取有力措施，健全有关未成年人特殊群体个人信息保护机制，保护未成年人隐私权。例如，江西省萍乡市人民检察院在公益诉讼履职中发现，萍乡市教育局在全市中小学推广和使用的“智慧平安校园系统”在收集、处理未成年学生个人信息特别是脸部识别等个人敏感信息过程中存在个人信息泄露的风险隐患，遂向市教育局送达《行政公益诉讼诉前磋商意見书》，督促教育行政部门进一步完善学生信息保护举措，加强安全管理。

二、未成年人个人信息保护中存在的问题

（一）立法规定需进一步完善

近年来，我国逐步加大对个人信息的保护力度，也逐渐开始关注未成年人个人信息的特殊性，但规定“空白”仍然存在。首先，我国没有专门的青少年个人信息保护或未成年人个人信息保护法规。而《个人信息保护法》中也没有对未成年人个人信息进行特殊、优先保护的专章规定，相关规定散见于各种法律法规中，普遍性规定与成年人相同。其次，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未保法》）构建了未成年人“六大保护”新格局，但相关规定与其他法律法规衔接不畅。如《个人信息保护法》中“特别保护”的范围限定在不满14周岁的未成年人，与《未保法》中规定的不满18周岁的未成年人保护范围不一致。

（二）最有利于未成年人原则需进一步落实

落实最有利于未成年人原则，司法机关应当充分、全面考虑维护未成年人利益的需要，最大限度避免不利影响，降低司法活动带来的次生危害，帮助他们尽快恢复正常生活、学习和工作。但当前未成年人个人信息保护领域中最有利于未成年人原则的落实仍有待加强。一方面，未成年人特殊、优先保护贯彻不到位。例如，未能对未成年人个人信息进行不同于成年人个人信息的特殊保护，未能给予困境未成年人、留守未成年人等特殊未成年群体更多的照顾和保护，涉及个人信息保护领域的法律法规制定、政策规划、公共资源配置等未能优先考虑未成年人的合理需求。另一方面，成人司法的惯性思维仍然存在。未成年保护立法仍是建立在成人司法和普通诉讼流程的前提下，普通程序自身的强大秩序价值和惯性会影响特别程序的适用［3］，进而造成未成年人利益虚置。

（三）司法保护力度需进一步提升

未成年人用户本人的个人信息如果被非法秘密提取收集、违反规定或超范围超限制使用，转化为其他犯罪的对象或工具，那么其次生危害后果会不断蔓延和扩大。从近年来办理的相关案件中不难看出，司法保护仍存在薄弱环节。一方面，通过司法监督行业规范运行的需求日益强烈。针对未成年人的违法犯罪案件多数由网络平台监管不力引发或诱发，而执法刚性不足情况，相关主管部门通过“约谈”或者“曝光”等措施进行警示，约束力较低。另一方面，未成年人本人或其监护人个人维权成本较高，实现困难。未成年人个人信息遭受较輕程度的侵害，或者权利有被侵害之虞时，其本人及监护人维权手段单一，难度大，部分人员会因为维权程序复杂或者维权成本太高而放弃维权。

（四）专业化队伍建设需进一步加强

新时代未成年人检察工作已从对未成年人的单一保护向全面综合司法保护转变，但未检队伍统筹运用“四大检察”职能开展工作的能力尚不能与新时代、新要求匹配，无法做到多维度、多层次、多要素的集成式、系统化履职。例如，在未成年人公益诉讼保护领域，线索发现渠道、调查取证、依法监督的意识和能力有待加强，新领域新业态方面探索不多。能力建设的不足，导致队伍专业化水平不高，进而影响统筹运用“四大检察”职能开展未成年人检察工作新局面的发展。

三、未成年人个人信息保护公益诉讼的优化

（一）在合理界定公共利益的基础上稳步推进线索获取

检察机关是保护国家利益和社会公共利益的重要力量。概念的界定直接影响公益诉讼的受案范围。目前，理论界对于公共利益存在多种定义。笔者认为，未成年人公共利益亦应当针对不特定的多数人，与特定人群的利益相区别。同时，应当指向国家、集体、个人生存和发展的基本权利。例如，涉及未成年人网络打赏类纠纷案件，侵犯的是未成年人个体利益，检察机关宜通过支持起诉方式维护网络空间未成年人权益，而非启动公益诉讼程序。在明确了公共利益的范围后，还应当进一步畅通案件线索获取渠道。一方面，内部深挖案源。检察机关以“捕诉监防教”一体化履职和“四大检察”协调推进为依托，能够有效应对线索发现难的问题。如建立同步审查调查机制，注重办理刑事案件时巧取证。在办理刑事案件过程中，一并审查未成年人个人信息权利遭受侵害的情况；在讯问、询问或者开展社会调查时，问明发案地点、涉案未成年人通常的网络行为等，了解周围有无类似情况；必要时，走访调查是否存在侵害未成年人个人信息权利的单位、场所等。同步总结个案暴露出的治理问题，定期进行类案分析，找准法律监督角度。另一方面，扩大外部协作。涉及个人信息权益保护的案事件多发于网络平台，可以借助媒体报道和群众举报等传统途径获取信息。同时，可以借鉴部分检察机关推行的“公益诉讼观察员”或者“公益诉讼联络员”等机制，帮助提供公益诉讼案件线索，正面管理、引导公众积极参加社会综合治理。鉴于个人信息保护的特殊性，可以考虑从公安机关网安部门、网信部门、新闻媒体中聘任“观察员”“联络员”，或者从资深网民中择优选任。

（二）以公益诉讼促推最有利于未成年人原则的落实

加强涉未成年人群体利益的司法保护，是落实《未保法》中规定的最有利于未成年人原则的一项重要举措。《未保法》明确了检察机关的法定法律监督职责，涉及公共利益的侵犯未成年人合法权益的行为，人民检察院有权提起公益诉讼，这充分体现了对未成年人这一特殊群体给予更加广泛保护的司法理念。检察机关应坚持以最有利于未成年人原则为出发点，关注未成年人群体利益的公共安全和风险预防问题，不断加大对涉及未成年人的环境安全、食品药品安全、网络信息传播、烟酒彩票销售、文化宣传以及新行业新业态等领域侵害未成年人合法权益的监督力度，更加注重保护未成年人集体利益。充分发挥职能作用，通过督促、支持未成年人及其监护人依法主张权利，统筹利用公益诉讼、检察建议等多种方式加强综合司法保护，维护涉及未成年人的国家利益和社会公共利益，及时遏制滥用未成年人网络个人信息的行为。

（三）以多重手段助推司法责任落实

在个人信息保护领域，检察机关采取诉前检察建议这一刚柔并济的监督方式，既履行了监督者的法定职责，又能够引起行政主管部门重视并自发积极配合检察机关开展监督，进而有效净化网络环境，推动各方形成合力解决问题。强化诉前检察建议刚性，应当注重对法律依据和事实依据的审查判断。首先，是否提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼需要结合行政机关的法定职责和相关法律法规进行调查、分析，同时结合个案情况进行综合判断。其次，通过多层次施策，着力破解“调查核实难”“监督处置难”的问题。发挥 “观察员”“联络员”队伍优势作用，在线索发现后同步开展调查核实，让线索发现“好帮手”成为调查取证“好助手”。推动建立健全公开宣告制度，邀请政府机关、行政单位代表及人大代表、政协委员等第三方人员，见证并全程参与检察建议的公开宣告、公开送达，共同督促有关部门和人员积极依法履职、监督被建议单位整改落实。最后，建立全流程监管保障机制。在调查核实阶段，以“专管优先”为原则，找准主要责任部门，分析研判其怠于履职与公共利益受损间的关联，就违法行为认定、监管责任落实等与其充分沟通、达成共识。制发检察建议后，监督责任机关落实整改，实地查访整改情况，促使其主动履职。针对已按期反馈整改情况的单位进行跟踪回访，确保问题得到根本解决。

（四）以专业化队伍建设提升法律监督能力

最高检印发的《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》中明确要求“持续加强未成年人检察专业化规范化建设”。未成年人检察工作专业化需要专业化的未成年人检察队伍，未成年人公益诉讼也需要未成年人检察干警的持续推动。［4］要不断加强未成年人检察组织体系建设，凝聚共识，统一思想认识，坚定对未成年人公益诉讼工作的责任心和使命感。正视未检干警办理民事、行政、公益诉讼案件相比于办理刑事案件较为薄弱的现状，提升对网络安全、个人信息权益保护等领域的知识储备，学习掌握相关法律法规规定。不断强化上级检察机关对下级检察机关业务指导和培训力度，交流推广先进地区经验做法。聚焦未成年人个人信息权益受到侵犯的突出、多发问题，加大指导性案例、典型案例研编力度，提升案例指导工作效果，并适时复制推广成熟经验做法。从当前检察机关稳步开展涉及未成年人保护领域的公益诉讼工作情况来看，各省市间存在明显差距，可以考虑推行跨地区之间办案人员交流借鉴工作机制，推动省际、市际未成年人检察部门结对共建。同时，针对网络侵权案件特点，加强对“互联网+”和大数据等技术的运用，提升监督线索发现、调查核实等工作的精准性、有效性。加大对未成年人检察大数据建设与应用，加强对未成年人涉网问题的分析研判，用好《全国未成年人互联网使用情况研究报告》等智库报告，不断提升未成年人公益诉讼的智能化水平。