生态环境公益检察听证形式化问题检视与完善探析

刘显鹏 孙心锐 詹爱军

摘 要：检察机关在办理生态环境公益诉讼案件过程中适用听证机制，旨在通过公众的实质参与推进程序的公正运行，通过调查的切实开展提升救济的实际效果。为优化和改进我国的生态环境公益检察听证机制，须从公众参与度的提升、程序设计的充实和资源配置的加强等方面予以着力，推进形式公开与实质公开，协调主持人选任与听证员选取，充实会前阅卷与会中议程以及优化资源配置与参会方式。

关键词：检察听证 环境公益诉讼 形式化 实质化

生态环境公益检察听证规则的日臻丰富既为社会公众知晓环境损害事实和参与公益诉讼程序提供了有效渠道，亦为检察机关提升案件审查质效和落实环境公益保护提供了有力保障。但现阶段，各界对生态环境公益检察听证实质化方向的态度较为模糊，既有规则对机制的进一步细化踟蹰不前，加之实务界对检察听证的认识多停留在工作方式层面，尚未对制度根基层面的价值与功能进行深入发掘，亦未对程序的保障机制予以足够关注。各种因素叠加，导致目前我国生态环境公益检察听证运行虚化的现象较为突出，听证会“走过场”等形式化问题较为明显。鉴于生态环境损害的复杂性、持续性和广泛性，以及环境公益救济的专业性、紧迫性和多元性，亟须明确和深化对生态环境公益检察听证运行实质化目标的认识，对规则设定和保障供给进行检视和优化，推动生态环境公益检察听证的行稳致远。

一、生态环境公益检察听证机制的本旨

（一）确保社会公众的实质参与

生态环境公益诉讼旨在保护环境公益，该实体性利益的享有主体和检察起诉权的代表主体均为社会公众，故使社会公众充分知晓和有效参与环境公益诉讼程序的全过程，是该机制运行的应有之义。开放性的听证程序可以让公民直接参与检察办案， 其所承载的民主价值也使检察机关行使生态环境公益诉权更具正当性。［1］在程序运行过程中充分保障社会公众，尤其是与特定生态环境损害直接利益攸关的相关公众的知情权和参与权，是生态环境公益检察听证运行的首要目标。

（二）确保办案程序的正当运行

检察听证的多元化主体结构和类审判化推进流程，可谓“正当程序原则的具体化”［2］。听证会流程参照庭審，以“陈述、质询、解答、总结”的步骤来推进，为各方主体的参与和表达提供了必要的程序支撑，从而有效保障各方主体的程序性权利。

（三）确保案件事实的可靠查明

较之书面审查和单向沟通，听证程序的多主体参与、多角度对抗和多方位展示，可以强化决策主体心证形成的亲历性。同时，生态环境保护涉及的各类要素技术性较强，让相关行业的专家就专业问题发表有针对性的意见，可以切实提升听证结果的专业性和公信力。

（四）确保生态环境的高效救济

生态环境具有诉前救济的紧迫性，检察机关需通过听证程序的有效开展及时遏制环境损害的继续扩大，对已经或即将受损的环境公益予以保护和修复。由于现有的环境救济制度对环境公益的保护存在重叠和耦合［3］，通过听证调查的实质开展厘清责任类型和救济路径，可以避免重复救济造成的资源浪费。同时，检察听证肩负法律监督、协商解决和化解争议等多重功能，可以与其他解决机制形成互洽互补［4］，提升生态环境救济的顺畅度。此外，生态环境保护监管需要多部门协作，召开听证会可以梳理各部门职责范围、弥堵监管漏洞，切实推动生态环境诉源治理，防范化解生态环境风险。

二、对生态环境公益检察听证形式化问题的考察

（一）调研样本的概况

截至2023年9月21日，中国检察听证网共上载了140次生态环境公益检察听证会，涵盖生态环境案件类型丰富，涉及土壤水质空气噪声污染、破坏动植物生态平衡以及占用破坏草原林地农用地等领域；所涉地理位置广泛，分布于我国18个省、自治区和直辖市；召会检察机关层级全面，最高检召开2次，省级人民检察院召开1次，地市级人民检察院召开15次，基层人民检察院召开122次。从召会的时长来看，除去6场为合并听证、3场显示无法回放，其余的听证会中时长短于30分钟的48次，30分钟至60分钟的55次，60分钟至120分钟的23次，120分钟以上的5次。作为全网公开的生态环境公益检察听证会，召会检察机关在会前准备、会议召开和议程结束等方面的规范性和严谨性可能会更高一些。故若以此为样本能梳理出某些形式化问题的共性，则可“以管窥豹”地在一定程度上反映各地实践运行的全貌。

（二）听证形式化问题的表现

1.程序公开方面。当前中国检察听证网上载的生态环境公益检察听证会数量与同期检察系统公布的生态环境公益诉讼听证案件的总量相距甚远。同时，样本中能通过互联网等较易被公众获知的途径检索到听证结果的不足一半。

2.公众参与方面。样本中仅有四分之一邀请了环境公益受损地的群众代表列席。除去8场公益诉讼专案因通过网络直播而有较多人员线上旁听，其余案件中仅有17场有人员现场旁听，且多为检察机关或行政机关的工作人员旁听学习。

3.流程推进方面。样本中有四分之一的会议时长短于30分钟，进程相当迅速。在生态环境领域专家缺席的听证会中，听证员参与讨论的积极性不高，极少就生态环境损害和修复的技术性问题发问；即便有法律专家作为听证员出席，对一些专业性较高的生态环境技术性问题亦“无从开口”，难以从各个角度对全案进行准确分析。

三、生态环境公益检察听证形式化问题的成因

（一）听证的公众参与度有待提升

当前我国生态环境公益检察听证机制在信息公开和公众亲入这两个公众参与的具体维度均较为乏力。

从听证公开的内容来看，现有规则尚未对所有听证信息的公开形成闭环。虽然规则对听证启动和召开两阶段的公开有所设定［5］，但对前者是“应当公开”，对后者只是“可以公开”。现有规则对听证结果和理由的公开也鲜有着墨，仅规定向当事人和听证员告知送达听证决定和理由，是否要向其他社会公众公开相关信息则语焉不详。从参与听证的公众范围来看，既有规则规定［6］，检察机关可以在听证前听取公益受损地公众的意见，也可以在听证中邀请公益受损地公众到会发表意见，这显然是一种授权性设置。同时，检察机关对于公告发布的途径具有较大的自由选择空间，若其选择了于己便利的公告方式，这类方式是否便于公众（尤其是案涉生态环境受损利害关系主体）切实知晓仍不得而知。

（二）听证的程序设计有待充实

一方面，要丰富会前阅卷程序。现有规则对检察办案人员在会前为听证员介绍案情有所规定［7］，但并未给听证员充分的会前查阅案件材料的机会，故其对案情的了解程度较为有限。至于其他利害关系人，在参会前尚无接触案卷或了解案情的可能，更难以有效参与程序和发表意见。

另一方面，要细化会中调查程序。现有规则对听证会中流程推进的安排较为宏观，对于证据梳理、事实查明以及规则适用缺少可操作性的细则。实践中，已有部分检察机关在现有规则框架下增设听证会中的质证和答辩环节［8］，但多数检察机关仍处于举棋不定状态。若检察机关提起公益诉讼，可能因证据不充分、事实不确定而难以胜诉，并由此造成司法资源的浪费。

（三）听证的资源配置有待加强

相较急剧增长的召会频次，生态环境公益检察听证的资源配置略显延滞，影响了机制效能的充分释放。

其一，环境专家参会的频率较低。就我国当前实际情况来看，环境技术专家往往分布在教科文卫较为发达的一线或省会城市，而环境问题多发生于经济相对落后或治理起步较晚的地区。这些地区的检察机关在开展环境公益诉讼听证工作时，甚少考慮也难以接触到一线或省会城市的环境技术专家。其二，各项硬件设施的投入相对薄弱。由于当前各地财政状况不一，检察机关当前难以全面实现听证室的完备建设，但将一般会议室直接用于召开听证会，难以落实听证的各项专门要求。同时，由于现有规则的缺失以及技术能力的限制，检察机关对于线上听证的态度较为审慎，这就增加了专家异地参会的难度和各方主体的参会成本。

四、生态环境公益检察听证实质化的路径

（一）形式公开与实质公开相结合

作为听证机制公信力得以彰显的首要举措，听证的公开应从多角度引起重视，做到形式公开与实质公开相统一。

就形式公开而言，应通过多种途径让公众知晓听证信息并参与召会过程。在条件允许的情况下，生态环境公益检察听证案件应通过中国检察听证网提前发布召会公告，进行直播、录播；同时，应在生态环境受损地的社区基层组织所在地张贴听证公告，尽可能让更多利害关系人知晓听证事宜，参与现场旁听。若无法进行现场直播、录播或接受旁听，须在召会公告中载明原因，并及时在会后将会议记录对外公开。若存在法定或酌定不公开的事由，亦须及时发布不公开举行听证会的公告。当然，公众须在不干扰听证活动正常进行的前提下有序参与。［9］生态环境公益诉讼案件一般牵涉利害关系人众多，有限的检务资源无法负荷所有利害关系人的直接参与，故应由利害关系人推选代表参与听证会。

就实质公开而言，应拓宽听证理由和结果告知对象的范围。生态环境公益诉讼检察听证的理由和结果目前主要是听证员知晓，其他社会公众，尤其是利害关系人若想了解相关情况，须通过较为繁琐的程序，其时效性和便捷性均不甚理想。因此，检察机关应如前述形式公开一样，通过多渠道及时公布生态环境公益诉讼检察听证的结果和理由，使得社会公众能够及时便捷地了解听证情况，促进其维护合法权益。

（二）主持人选任与听证员选取相协调

作为生态环境公益诉讼听证程序的核心主体，主持人与听证员对实现听证目的和效果的重要性不言而喻。

由于主持人既要把握听证程序的推进节奏，又要梳理案件的技术性问题，还要明确争议的化解路径，故对其选任要综合考虑。检察听证会的主持人类似庭审的法官，应最大限度保证其中立性和独立性，避免因检察官职责角色混同造成检察听证活动目的偏离［10］，故应委任与听证结果没有利害关系且不会预先持有偏好观点的检察官担任主持人。担任主持人的检察官须具备较强的专业素质和检务素养，充分发挥听证释法说理、化解纷争的功能。此外，生态环境问题涉及刑事、民事和行政等多种诉讼机制衔接，专长领域不同的检察官可以从多视角对案件的处理集思广益，故应鼓励各部门交叉参与。

在听证员的选取上，应最大化保证推选主体的广泛性和代表性。在具体生态环境公益检察听证会的听证员选任上，除检察机关作为听证员确定主体，亦可由环保部门负责人以及案涉利害关系人推选出的代表加入确定主体的行列。三方能够协商共同选任的，任用共同选任的听证员；协商不成的，在听证员库内随机抽选。此外，为避免普通听证员对事实调查和问题讨论的虚化，在未邀请生态环境领域的专家作为咨询委员出席的听证会中，至少要选任一名生态环境领域的专家作为听证员参会。

（三）优化阅卷与充实会程相统筹

听证会前赋予听证员和当事人查阅案件材料的机会，对于听证效果的正向强化极具意义。对于听证员的会前阅卷，可建立专门的在线阅卷平台供其随时随地查阅案卷，并通过技术手段设置案卷信息保密措施。对于当事人的阅卷，可允许其于会前特定期限内查阅和复印案件材料。当事人不仅是听证会的裁决对象，亦是协助事实调查和保护生态环境的责任主体。允许其在听证会前的合理时间内获悉案情并进行相应的准备工作，可以使其更富有影响地参与到听证活动中，更积极地参加到后续的生态环境修复中。实质化的听证机制应尽量使双方具有平等对抗的能力，以保证听证会的流程是“双方为寻求法律真实而展开的一场势均力敌的较量”［11］。检察机关和当事人收集掌握证据的能力明显不对等，允许当事人查阅检察机关的案卷材料成为实现武器对等的必然要求。而且生态环境公益诉讼案件的专业性强、复杂性高，允许当事人预先了解案情，可以使其更有效地进行质证和辩论，从而提升听证会的实效。

在此基础上，生态环境公益损害事实的实质查明有赖于提高听证会的对抗性，故细化听证会质证及辩论环节洵属必要。生态环境公益检察听证会质证与辩论的细化可以借鉴行政听证的对应环节，部分参照公益诉讼开庭审理中的调查与辩论环节，并融入检察业务的相关特质。对于在听证环节经过质证和辩论已经查清的案件事实，在全案移送证据的前提下，后续的公益诉讼开庭可不就相同事项再次举证质证。

（四）资源整合与参会形式相匹配

要缓解前述当前生态环境专家和召会检察机关之间“供需错位”的现实状况，可以以各省（自治区、直辖市）生态环境厅（局）的生态环境专家库为依托，由省级人民检察院与之对接，建设和管理辖区内的生态环境专家资源库，充分扩张基层和经济欠发达地区检察机关可供联络的生态环境专家名目。辖区内的生态环境专家可以跨域邀请，通过线上方式异地参会。

基于司法活动庄严性和规范性的要求，生态环境公益检察听证会应主要于检察机关的听证室现场召开。各地检察机关需加快推进本院听证室的建设和直播录播设备的配置；由于财政保障等客观原因，全面建设听证室尚属困难的，可以先尝试大力发展在线听证。待时机成熟后，把各地在线听证的各类经验总结凝练上升到规则层面，适时推广到全国的检察听证领域。